我國城鎮化道路：反思與破局

劉　群

(上海復旦規劃建筑設計研究院有限公司　上海　200000)

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我國城鎮化道路：反思與破局

劉群

(上海復旦規劃建筑設計研究院有限公司上海200000)

基于小城鎮和大城市兩大城鎮化主體視角，運用定量分析和定性分析相結合的方法，首先，分析了我國城鎮化的現狀空間布局，認為：我國快速城鎮化發展地區仍集中在以大城市為中心的城鎮群地區，小城鎮以大城市的發展為先決條件；其次，分析了二者承擔城鎮化重任的可行性，認為：小城鎮的城鎮化發展動力普遍不足，北京、上海等特大城市并未過度集聚，而是集聚得還不夠。城市病并不是城市過度集聚的必然結果，大城市現存的城市病是可以通過科學合理的人口規模預測、戶籍制度改革、城市空間布局優化、城市規劃管理手段創新等措施而得以預防和緩解； 最后，就我國城鎮化發展道路的破局提出若干政策建議。

城鎮化道路；反思；破局

二十多年以來，關于我國城鎮化發展道路的論爭從沒有停止過，多種觀點的爭論，主要聚焦于小城鎮和大城市兩種城鎮化發展主體的探討，并主要就城市規模、經濟效益、城市問題等展開。為進一步探討小城鎮和大城市在我國城鎮化發展道路中扮演的角色，本文嘗試以小城鎮和大城市兩個主流城鎮化主體為對象，分別就兩者在我國城鎮化發展空間格局中的重要性和地位進行思考，以期對我國城鎮化發展政策的制定提供若干有益建議。

1　城鎮化道路主要論爭

1.1小城鎮論

“小城鎮論”是我國城鎮化發展道路的最早探索和最初立論，主要強調通過農村工業化進程實現農村人口離土不離鄉的空間轉移，通過優先積極發展農村小城鎮來推動中國城鎮化進程[1]。“離土不離鄉”“進廠不進城”是“小城鎮論”的典型模式[2]。其核心是促進小城鎮的發展，強調就地城鎮化，不鼓勵人口進行大范圍的自由流動。

溫鐵軍、胡少維等學者是小城鎮論的代表，溫鐵軍指出在國家沒有投資的情況下小城鎮仍大量增加的客觀事實是對小城鎮論的極大認可[3]。胡少維認為增加農民需求是保證全國消費增長的關鍵，而提高農民收入的根本措施就是減少農民數量，即選擇發展小城鎮發展道路[4]。更有學者將2008年以來部分縣域經濟人口的快速集聚現象作為小城鎮論的重要依據，但事實上縣域單元人口的快速集聚是伴隨持續高速的固定資產投資投入而產生的。

1.2大城市論

“大城市論”是相對“小城鎮論”而提出的，持此觀點的學者認為“小城鎮論”忽視了小城鎮在城市規模效益上的劣勢，并明確指出大城市具有遠高于小城鎮的要素集聚度和城市規模效益[5]。

房維中、范存仁和王小魯等學者認為我國城市規模在100～400萬間時城市規模效益最優[6]。樊鋼認為我國作為一個人口大國，今后50年再出現500～1 000個200萬人口以上的城市并不算多[7]。于曉明指出“大城市超前增長”是普遍規律，大城市規模效益好于小城鎮，走集約化、建設大城市的城鎮化發展道路是我國城鎮化發展的必然選擇[8]。這些觀點是“大城市論”的典型說法。大城市的城市病問題是其他學者質疑“大城市論”的主要依據，并得出“大城市飽和說”等說法。

2　城鎮化發展的空間分布特點

2.1城鎮化水平的空間非均衡性

我國東部地區城鎮化水平及居民人均收入明顯高于我國東北部和中西部地區，城鎮化發展的空間不均衡特征明顯。2013年我國東部地區城鎮化率分別是東北部、中部和西部地區的1.04倍、1.30倍和1.37倍(圖1)，東部地區城鎮化水平優勢明顯。同時東部地區城鎮和農村居民的人均可支配收入明顯高于東北部、中部和西部地區，居民人均收入水平較高，城鎮化質量較好[9]。2013年我國東部地區城鎮居民人均可支配收入分別為東北部、中部和西部地區的1.42倍、1.43倍和1.43倍，東部農村居民人均可支配收入分別為東北部、中部和西部地區的1.22倍、1.44倍和1.76倍(圖2)。

2.2縣域經濟“城市群化、空間差異化”特征明顯

縣域經濟發達的中小城市以城市群為主要空間載體，集中分布于東部沿海發達地區，東中西部縣域經濟發展水平差距明顯。從我國新型城鎮化質量500強縣市分布看，前100強縣市全部被納入我國主體功能區規劃確定的21個城市化地區，城市群覆蓋率達100%；以京津冀、長三角、珠三角為代表的東部城鎮群覆蓋251個縣市，覆蓋率為63%，中、西部城鎮群覆蓋率僅為25%和12%。從2013年度中國中小城市綜合實力百強縣市分布看，被納入21個城市群地區的縣市數量達89個，城市群覆蓋率達89%，其中東部城鎮群覆蓋率達71%。

2.3東部沿海城市群實力強勁

以京津冀、長三角、珠三角為代表的東部沿海城市群經濟效益顯著，發展成效斐然。2013年京津冀都市圈以僅占全國2%的國土面積創造了全國11%的經濟總量。2013年長江三角洲地區集聚人口總量達1.7億，以僅占全國2%的國土面積集中了全國約12%的人口和約21%的經濟總量。2013年珠江三角洲地區集聚人口規模總量達0.6億，以僅占全國0.6%的國土面積集中了全國約4%的人口和9%的經濟總量。京津冀、長三角、珠三角三大城市群綜合經濟實力強勁，已然成為我國經濟增長的重要引擎和經濟發展的主戰場①。

2.4城市群網絡日趨形成

改革開放以來，我國城市的數量和規模急劇增加，以特大城市和大城市為基礎的城市群數量也不斷增加，并呈現由東部沿海逐漸向中西部延伸的空間演變趨勢。由國家住建部發布的《全國城鎮體系規劃(2006-2020年)》搭建了我國城市群發展的“3+13+X”骨架，由國家發改委發布的《全國主體功能區規劃(2010-2020)》劃定了全國21個主要城市化地區，由中科院發布的《2010中國城市群發展報告》劃定了3個世界級城市群，12個達標城市群和8個未達標城市群。從國家各部委及相關研究機構的規劃、報告中均可以看出，覆蓋我國東中西部地區的城市群網絡已然形成，并逐漸趨于成熟。

3　中國城鎮化道路研究的反思

3.1縣域經濟能否承擔未來中國城鎮化道路的重任

從市場規律來看，人口普遍流向以大城市為核心的城市群地區。2005～2010年全國第五、六次人口普查期間，我國人口規模的高增長地區主要集中在京津冀、長三角、珠三角、成渝等城市群，并且城市群內部人口由中心向外圍的一體化蔓延趨勢明顯，人口逐漸從中心城市向中心城市周邊縣域經濟擴散蔓延(圖3)。在全國范圍內的其他人口高增長點則普遍分布于哈爾濱、太原、西安、鄭州、廈門、貴陽、昆明等省會、直轄市地區，而且部分人口高增長點地區的人口出現緩慢向周邊區縣蔓延的趨勢。

從小城鎮發展存在問題看，小城鎮普遍存在縣域經濟低效、城市基礎設施落后、地方政府債務高壘等問題，城鎮化發展動力普遍不足。一是縣域經濟低效。我國大部分中小城市及小城鎮城市規模普遍偏小，產業發展均處于工業化的初期發展階段，工業發展多以處于價值鏈低端的資源密集型和勞動密集型產業為主，工業企業整體呈現規模小，布局分散、效益低下、高污染等特征，縣域經濟總量整體不高[10]。而且城鎮資源利用效率低下，城鎮土地閑置或低效利用的現象仍大量存在。二是城市基礎設施落后(表1)。小城鎮的城鎮基礎設施建設均較為落后，城鄉規劃、建設和管理水平有待進一步提高。2013年我國建制鎮的用水普及率僅為81.73%，燃氣普及率僅為46.44%，人均公園綠地面積僅2.37m2，綠化覆蓋率僅為15.42%，遠落后于我國城市的基礎設施建設水平。三是地方政府債務高壘。一方面是由地方政府大力興辦鄉鎮企業而產生的“生產性”債務；一方面是地方政府在為“加速”地方城鎮化速度，盲目大拆大建[11]而產生的“非生產性”債務。鄂爾多斯、云南呈貢新城、鄭州鄭東新城、鎮江丹徒等典型的空城就是對地方政府舉債進行過度開發的一個很好的印證。

表1　2013年中國城市、縣城、建制鎮城市基礎設施對比

數據來源：2014年中國城市統計年鑒

從縣域經濟的空間分布特點看，綜合經濟實力較強的縣域單元基本位于東部地區發達城市群，縣域經濟的發展以大城市發展為先決條件。東部地區縣域經濟的發展主要得益于東部地區優越的宏觀經濟背景及特大城市、大城市巨大的經濟溢出。如昆山制造業發達的一個重要原因就在于其靠近上海的地緣優勢，上海高度發達的現代服務業為昆山的制造業發展提供了優越、便利的貿易、港口、金融等服務，助推了昆山制造業的發展[12]。但中西部地區城市經濟實力整體偏弱，對周邊縣域經濟的經濟溢出較為有限，廣大的中西部欠發達地區小城鎮集聚發展乏力，恐難擔當我國未來城鎮化的重任。

3.2中國大城市容量是否趨于飽和

否定“大城市論”觀點的學者反駁的主要論據是大城市人口密度過大，容量趨于飽和以及大城市集聚導致城市病等兩個論斷。

大城市容量趨于飽和？其實不然。

首先，通過與國外大都市圈的人口密度進行對比發現，北京、上海等特大城市的現狀人口密度還不及紐約、東京等國際大都市的人口密度(表2)。2013年北京、上海人口密度分別為1 289人/km2和3 631人/km2，遠低于2013年東京都6 077人/km2人口密度，其中北京人口密度遠低于紐約2010年3 228人/km2的人口密度。2008年北京市提供就業崗位數為817萬個，僅為東京都市圈的1/2，建成區面積不及東京都市圈的1/4。相比紐約、東京等國際大都市，北京、上海的城市容量顯然還有進一步集聚的空間。

表2　北京、上海、紐約、東京人口密度比較

注：1.紐約數據為2010年統計數據，其余數據為2013年數據；2.數據來源：東京都統計年鑒，紐約統計年鑒，2013年北京、上海統計年鑒。

其次，按大城市發展規律，未來北京、上海等大城市的人口規模仍將保持繼續增長。以上海2040年人口規模預測為例。通過多情景模型預測發現，若繼續保持城市發展活力，至2040年上海市人口規模的最低和最高閾值將分別達到3 000萬和5 400萬人。基于首位度理論對上海的人口規模進行預測發現，中國作為世界第一人口大國，其首位城市的人口規模占比應遠高于紐約(2.7%)、倫敦(13.1%)、東京(10.3%)、首爾(20.9%)等國際大都市[13]。以2.7%的國家首位城市人口規模占比標準進行計算，未來上海市人口規模至少將達到3 510萬人，我國首位城市及大城市人口規模仍將繼續保持集聚發展態勢，顯然與國家限制特大城市及大城市發展的政策導向并不相符[14]。

此外，倫敦、紐約等國際大都市在其人口密度已經非常高的情況下，仍保持緩慢增長的客觀現實也在一定程度上否定了大城市飽和說。

我國大城市現存的城市病問題并非城市過度集聚的必然結果。城市病問題在東京、巴黎、紐約等國際大都市城市發展中也曾普遍存在，但隨著人口規模的不斷膨脹，東京、巴黎、紐約等城市的城市病問題并沒有非常嚴重的惡化，甚至得到改善。1970～2000年間美國特大城市(紐約、芝加哥、洛杉磯)的上下班單程交通時間在45min以內的職工比重并沒有顯著的變化；汽車排放量下降明顯，其中近十年間的PM2.5下降了近60%；美國城市犯罪率改善明顯。顯然特大城市的城市病問題與人口集聚并無直接關聯，而更多依賴于合理的政策措施和有效的城市管理[15]。

我國北京、上海等大城市城市病問題的相對惡化，并非由于城市過度集聚所致，而主要基于以下4個方面原因：

(1)優質公共資源空間分布不均衡。大城市優質的醫療、教育等公共資源過于集中分布于中心城區。北京東城、西城、朝陽、豐臺、石景山、海淀等六區共有三級甲等醫院76家，占全市比重達89%。且北京三甲以上醫院40%的病人來自外地，僅看病一項北京每天的流動人口就達188萬②。上海中心城區共有三甲醫院57家，市重點學校44家，占全市比重分別達93%和69%③。過于集中于中心城區的公共資源空間分布格局帶來大量的跨區就醫和就學交通，并進一步加劇了城市內部的交通擁擠。

(2)特大城市人口、功能的空間錯配。以上海市為例，上海市第二次經濟普查及全國第五、六次人口普查數據顯示，2000～2010年間，上海市就業崗位高度集中于中心城市核心區(圖4)，而城市新增人口則呈沿外環線向外蔓延的趨勢，就業崗位與人口的分布在空間上出現錯配，職住分離現象明顯，通勤交通壓力較大(圖5)。

(3)不合理城市人口規模預測影響下的城市公共服務資源的短缺。我國多數城市的公共服務資源的配置均基于若干年前的人口規模預測數值。例如，上海市城市總體規劃的規劃期限為2009至2020年，當年預測2020年人口規模為1 800萬人，而如今上海的人口規模已突破2 500萬，若干年前的人口規模預測遠滯后于人口的實際增長。而且多數城市的基礎設施和公共服務常以戶籍人口作為配置標準,大規模外來人口的涌入加劇了城市基礎設施和公共服務的供需矛盾,導致更嚴重的交通擁堵、環境污染等問題。

(4)交通基礎設施建設密度相對偏低。以北京為例，2014年北京市路網密度僅為4.4km，而東京和紐約的路網密度分別為北京的4倍和3倍。就市郊鐵路而言，北京市郊鐵路長度只有77km，遠低于東京的2 013km，倫敦的3 650km、紐約的3 155km及巴黎的1 867km④。我國特大城市相對偏低的城市路網密度和區域路網密度進一步加劇了特大城市的交通擁堵和環境污染問題。

而以上幾方面問題是可以通過科學合理的公共資源配置、城市空間布局優化、人口規模預測及戶籍制度改革和城市規劃管理手段創新等措施而提前預防和緩解的[16]，我國大城市的城市病并不是城市過度集聚的必然結果。

4　城鎮化道路研究的破局

4.1發揮市場主導作用，實現要素自由流動

確立市場經濟體制的主導地位，改革現有土地、財稅、戶籍制度，實現勞動力、資本、土地等要素的區際自由流動[17]。統籌規劃城市基礎設施和公共服務，消除城市潛藏的新城市二元結構。引導人口、資源等要素向大城市合理集聚，最大化城市規模集聚效應，增加中西部欠發達地區的人均資源擁有量，在一定程度上減少區域發展差距，實現共同富裕[18]。試行我國土地指標的區際可交易，通過一定的市場手段增加我國東部發達地區的城市建設用地指標，實現國家土地利用效益的最大化[14]。而我國的制度、政策、平衡思想及地方保護主義思想卻割裂了這種統一的市場，并有經濟歐洲化的傾向。目前我國東西部地區的經濟發展水平和沿海有著巨大差距，貴州省的人均GDP只有上海的約1/6，由于貴州等西部城市的區位原因，原材料和市場兩頭在外，制造業缺乏競爭力，就像希臘一樣，只能靠大量舉債獲得經濟發展和提供公共產品，這些最終需通過中央財政來解決，這實際上還是由發達地區的轉移支付來負擔，就像德、法救助希臘一樣，但最終是一個無底洞。如果人口能夠自由流動，貴州人口總量將會大量減少，人均資源占有量就會增加，而相對減少的轉移支付可以根據實際的就業人口在本地建設與之相匹配的公共設施和開展必要的職業培訓。通過戶籍制度和高房價來限制外來人口增長是一種很被動的應對方式，未來統一的市場必然要求市場要素的自由流動，這才是經濟發展推動城鎮化的必由之路。

4.2遵循集聚發展規律，構建以城鎮群為核心的城鎮化發展格局

遵循國家經濟高度集聚的空間分布規律，加快以城鎮群為載體的國家經濟的快速集聚(圖6)。在世界經濟逐漸趨于一體化和市場經濟競爭格局日益加劇的今天，城鎮群已然成為世界城市發展和國家城鎮化發展的重要方向。世界城市發展呈現的全球化、集聚化和信息化等特點決定了我國以城鎮群為核心的國家空間布局走向。通過對比中國與美國、日本、英國、法國等國家GDP空間分布特點發現，在我國璦琿騰沖線東部的主要人口聚集地區，中國GDP的分布相對較為分散，空間集聚還不夠。在我國未來城鎮化發展進程中，應快速提升京津冀、長三角、珠三角三大城鎮群的國際競爭力，加快總部、金融、高端生產性服務業等全球城市核心功能的集聚，打造媲美紐約、巴黎、倫敦的全球城市，形成以全球城市為核心的三大國際城市群，并以國際城市群作為國家參與國際競爭與合作的主體，提高國家綜合競爭力和國際影響力。同時，培育壯大海峽西岸、山東半島、遼寧半島、長江中游、中原、成渝、關中、海峽東岸等已成型城市群[19]，加速國內經濟的多空間集聚。最終構建以城市群為核心的“國際城鎮群+國內城鎮群”雙扇面驅動的城鎮化空間發展格局。

4.3確立以大城市為主、小城鎮為輔的特色城鎮化發展道路

確立大城市在我國城鎮化發展道路上的主導地位，形成以大城市為主體、小城鎮為補充，大中小城市和小城鎮協調發展的特色城鎮化發展道路[19]。這種提法并不是對現行國家政策的否定，而是出于中國這樣一個人口大國的現實考慮。我國東、中、西部所處的發展階段存在巨大的差距，地域自然環境和條件也存在很大的不同。隨著我國市場經濟體制的不斷完善和要素流動的不斷自由，在很長一段時間內，我國東、中、西部的發展差距還將繼續擴大，并將在很長一段時間內長期存在，人口從中、西部流向東部是必然趨勢，人為的發展小城鎮，并希望將人員困在本土土地上是非常不現實和非常不理性的。所以我們應該充分發揮大城市的規模集聚效應，優先發展大城市，把發展大城市作為小城鎮發展的先決條件。積極有重點地發展大城市[8]，按照經濟和產業規律集聚人口，做大做強大城市規模經濟，并通過經濟溢出，帶動周邊一定交通半徑以內的中心城市和小城鎮的發展。

4.4通過適宜的城鎮化政策，助力我國成功跨越中等收入陷阱

城鎮群是我國構建以服務業為主導產業體系的主要載體，同時也是創新產業及模式的高地，發展以大城市為主導的城鎮群是避免我國陷入中等國家收入陷阱的必由之路(圖7)。根據世界銀行數據庫關于城鎮化率的數據分析，2012年城鎮化水平剛過50%的國家有118個，其中包括中國在內的66個國家的人均GDP水平位于15 000美元之下，并普遍面臨貧富分化加劇、產業升級艱難、城市化進程受阻、社會矛盾凸顯等問題，即陷入所謂的中等收入陷阱。從目前我國城鎮化發展的現狀來看，普遍存在貧富分化加劇、社會矛盾凸顯、產業創新轉型動力不足等問題。而且現狀通過行政方法限制人口自由流動的城鎮化政策并未真正起作用，相反卻在城市中形成了一個龐大的城市農民工群體，類似于中等收入陷阱國家普遍存在的“城市貧民”，造成了新的城市二元矛盾，對城市社會安定構成威脅。筆者認為，未來應以城市群為主體，一方面通過創新市場發展環境，加快人才和產業在城市群的集聚，助推產業創新轉型；一方面將所謂的“城市貧民”納入整個城鎮群體系中考量，通過完善社保體系、提供職業技能培訓等政策來緩解社會矛盾，增強外來人口對城市的認可度，提高外來人口的生存質量，促進城市群良性集聚發展，并最終助力我國成功跨越中等收入陷阱。

4.5弱化政府對市場的調控，制定以城市公共服務為導向的區域平衡政策

弱化政府對市場的調控，最大化市場對勞動力、資本、土地等要素的配置作用，制定以城市公共服務為導向的政策措施。基于國際城市集聚發展的客觀規律，弱化政府對特大城市人口及建設規模的政策限制，并將城市人口和建設用地規模作為城市經濟發展的結果，而非政府政策調控的指標。取消政府對特大城市人口規模的政策控制，以保證特大城市核心勞動力的持續供給及社會經濟的持續穩定發展；在國家范圍內，合理調配城市建設用地比例，降低對東部發達地區建設用地的指標控制，將人口城鎮化和建設用地指標分配統一起來，對吸納城鎮人口的發達地區給予一定數量的建設用地補償，提高土地利用效益。變革單純以財政補貼、財政轉移支付為主的區域平衡政策，將財政補貼與人的城鎮化匹配起來，對吸納外來城鎮人口的大城市的基礎設施建設給予一定的財政補貼；對欠發達地區的扶持，則主要采用加大基礎設施、教育、醫療等基本公共服務投入的方式，提升欠發達地區城鎮化發展質量。

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注釋：

①京津冀都市群：北京市、天津市以及河北省八個設區市

長江三角洲地區：上海市、江蘇省、浙江省

珠江三角洲地區：廣州市、深圳市等廣東省九大城市在內

②數據來源：王凱，2015年金經昌發展論壇系列報告《京津冀協同發展規劃中的新思維》

③北京、上海三甲醫院數據來自99健康網，上海市重點中學數據來自中考網

④數據來源：李鐵，《日韓都市圈發展的規律和啟示》

China’s Urbanization Development Road：Reflection and Solution

LIUQun

(Shanghai Fudan Planning Architecture Design Institute Co.Ltd, Shanghai 200000)

Based on the perspective of big cities and small towns，and using the method of combining the quantitative analysis and qualitative analysis, the article firstly analyzes the spatial distribution of our country's urbanization, and find that China's urbanization region is still concentrated in urban agglomerations which is cored on big cities, the development of big cities is a prerequisite for small towns. Secondly, by reflecting the feasibility of bearing the task of urbanization by big cities and small towns, we find the impetus of the urbanization development in small towns is insufficient. Big cities such as Beijing and Shanghai are not excessive concentration, on the contrary, the concentration is not enough. At the same time it points that the urban problems existing in big cities can be solved by scientific and reasonable forecast of urban population size, the household registration system reform, urban space layout optimization, and the innovation for urban planning management. Finally, it put forward several suggestions on how to effectively walk the urbanization development road.

Urbanization road; Reflecting; Solution

劉群(1970.07-),男,高級城市規劃師。

E-mail:liuqunlq@sina.com

2016-04-07

TU984

A

1004-6135(2016)06-0001-06