從合同糾紛反觀公立高校契約主體身份的變遷及應對

方　芳

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從合同糾紛反觀公立高校契約主體身份的變遷及應對

方芳

分析2014年下半年公立高校司法糾紛數據可以發現，合同糾紛成為高校司法糾紛的主要類型，高校以契約主體的身份與市場發生交易行為的趨向日益明顯。從傳統的政府附庸轉變為通過契約走向市場的獨立法人，高校在這種身份變遷的過程中產生了不適性。高校應通過建立契約理念，規范契約治理環節，建立起專業的契約風險化解法律機制來應對并利用這種變遷，實現自我的突破性發展。

合同糾紛；公立高校；契約主體；變遷；應對

契約 (Contract)，又稱為合同、協議，是平等的當事人之間設立、變更、終止民事權利義務關系的協議。隨著市場經濟與法治社會的發展，公立高校開始越來越多地以契約的形式與市場主體發生各種交易行為，高校的主體地位也逐漸從傳統的“公法人”身份向“私法人”主體轉變。19世紀英國著名法學家梅因在其名著《古代法》中指出：“迄今為止任何社會的進步律動，都是一個從身份到契約的過程。” “身份”強調的是社會主體的出身、地位，有了特殊身份就擁有特權，社會主體之間具有不平等的法律關系，“人治”特征明顯。“契約”則是人們自由合意的關系，是平等主體之間相互協商達成的意向，體現了人與人之間的平等關系和對主體權利與自由的尊重，契約社會是法治社會。在從身份到契約的變遷過程中，高校如何適應這種身份的變化并利用其實現自我的突破性發展是現代大學制度建設中面臨的重要問題。

一、公立高校合同糾紛案件的特點

筆者針對2014年下半年全國公立高校的司法糾紛進行了實證研究，通過分析糾紛的現狀與訴訟后果來反觀高校治理存在的問題。筆者利用威科先行法律專業數據庫中的法院裁判文書為檢索工具，檢索當事人一方為高校，判決時間為2014年7月1日至2014年12月31日的司法案例，通過對檢索結果進行逐條閱讀和二次篩選，刪除非高校主體案件、已撤訴案件、執行案件等，最終篩選了168例司法案例作為分析樣本。通過分析案例樣本，總結目前高校涉訴合同糾紛案件具有如下特點。

(一)合同糾紛成為高校司法糾紛的主要類型

在2014年下半年高校涉訴的168例司法糾紛中，因合同引發的糾紛共106例，占63.1%(見圖1)。可以看出，合同糾紛穩居高校司法糾紛之首，從糾紛數量上看是排位第二的人格權糾紛的五倍之多。這與我們傳統思維中認為高校糾紛一般多是學校與學生或學校與教師之間的內部糾紛不同，現在的高校糾紛已不再局限于校園內部糾紛，而是跳離于校園之外，更多地是在市場之中與其他社會主體之間因契約發生的糾紛。

高校合同糾紛的增多體現了高校合同交易行為的增加，不僅反映了高校主體身份的變化，即以契約主體的身份發生行為，同時也反映了高校與市場關系的變化。黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中即提出要通過市場在資源配置中起決定作用來深化經濟體制改革。“這一重大改革舉措絕不僅僅是政府與市場關系的調整，也意味著學校改革與發展中的主要矛盾或矛盾的主要方面，將從以往的學校與政府之間的矛盾，逐漸轉變為學校與市場之間的矛盾。”[1]高校開始更多地以獨立法人的身份走向市場，與其他主體通過契約的形式發生各種交易行為。正是在這種高校與市場的新型關系下，高校逐漸擺脫了傳統依附于政府的附庸角色，以獨立法人的身份與其他主體進行簽訂、履行或解除合同，高校的獨立法人主體地位日益彰顯。

圖1公立高校涉訴糾紛的主要類型

(二)合同糾紛類型呈現多元化和復雜化

從高校合同糾紛的類型來看，在106例司法糾紛中，共涉及到13種合同類型，包括勞動合同、租賃合同、建設工程合同、教育培訓合同、買賣合同、技術合同、勞務合同等(見圖2)。合同類型的多樣化體現了高校對市場參與的廣度和深度。傳統的高校很少與市場發生交易行為，更不用說以契約的形式發生交易，即使有合同行為也局限在大宗的建設工程合同、采購物品的格式合同等。但隨著市場經濟及法治化社會的發展，高校的合同種類日益多元化，如隨著教師聘用制改革，勞動合同成為高校勞動關系形成的主要形式；隨著高校科技成果轉化的推動，以技術服務合同為主的產學研合作越來越普遍；而且，涉及不動產及大額資金或是專業技術性強的合同越來越多，如學校與公司合作開發房地產項目、合作辦學項目等，這些合作在給學校發展帶來機遇的同時，潛在的合同風險也應是學校重點考慮的問題。

分析106例合同糾紛的產生原因，可以發現，糾紛原因的多元化體現了目前合同糾紛的復雜性。如因學校與教職員工未簽訂勞動合同、未按規定發放工資、未繳納社會保險等引起的勞動合同糾紛；學校將校內房屋出租經營因提供出租物不符合要求或對方拖欠租金等引起租賃合同糾紛；因學校拖欠工程款或工程質量不合格等引發建設工程合同糾紛；因學校提供教育服務不符合約定要求或受教育者沒有履行支付義務等引起教育培訓合同糾紛等。合同糾紛類型的多樣化和引發合同糾紛原因的多元化要求高校必須重視合同治理的規范化與法治化。

圖2高校涉訴合同糾紛的主要類型

(三)高校多處于被告地位，應訴結果欠佳

在106例涉訴合同糾紛中，高校作為被告的案件為74例，占案件總數的69.8%。特別是其中的勞動合同糾紛案件，幾乎全部是高校作為被告(見圖3)。合同糾紛的起訴原因一般以違約為主，高校作為被告的高比例反映了兩個方面的問題。一是高校存在違約的可能性較大。盡管未經法庭審判不能確定一方是否違約，但原告起訴一般具有違約的證據，一定程度上體現了高校對合同治理的失范。二是高校在對待合同糾紛方面的表現比較被動。因為有的糾紛案件并非高校違約，而是對方存在問題，但由于高校沒有及時就對方行為提出訴訟而坐失良機，反映了高校對法律糾紛處理的非專業性。從合同糾紛案件判決結果來看，高校完全勝訴的案件42例，占合同糾紛的39.6%，部分勝訴(或部分敗訴)31例，完全敗訴的33例(見圖4)。也就是說，最后被法院認可的高校違約行為是占很大比例的，違約即意味著沒有按照合同約定的條款去行為，破壞了雙方的合意，從而要承擔因此造成損失的責任。

通過上述兩組數據分析，可以看出，高校本身對這種合同主體身份并不適應，還沒有形成一種良好的契約理念，沒有對合同足夠重視，從而導致在合同履行過程中治理失范，違反了合同約定甚至還不自知，直到被告上法庭，陷入被動局面。同時，高校的法律意識并不是很強，處理法律糾紛的專業性明顯欠缺，在處理訴訟案件過程中缺乏專業的團隊和人員，無論是法庭辯論，還是證據提供都不夠充分和完備，從而導致在應訴效果上并不理想。

圖3高校在涉訴合同糾紛案件中的訴訟主體地位

圖4　高校在涉訴合同糾紛中的訴訟結果

二、公立高校契約主體地位的變遷

曾幾何時，高校似乎還是遠離社會，不受世俗干擾的“象牙塔”，與“契約”這樣市場化特征明顯的概念相去甚遠。但隨著市場經濟和法治社會的發展，高校的主體地位也在潛移默化地發生著變化。

(一)從依附到獨立：高校法人地位的確立

新中國成立之初，在計劃經濟體制下，我國政府實行統一集中的計劃管理體制，對社會各行業進行直接控制與管理，高等教育領域也不例外。這一時期，政府不僅對高校進行宏觀管理，而且還直接介入高校內部管理。學校的設立舉辦、經費投入、專業設置、招生計劃、教師管理、畢業生分配等,都由政府部門通過計劃加以控制,高校的一切行為都直接或間接地涉及到政府的行政管理。政府與高校之間形成絕對的命令-服從關系，高校一度成為政府的附屬部門。在這種體制下,政府對高校的過分管理，以及高校對政府的過度依賴，給高校走向市場帶來了問題：一是由于長期政府在很多公共事務上的越俎代庖，使得高校缺乏自主能力，活力不足，養成了各方面事務對政府的高度依賴。二是由于政府對高校的嚴格控制，導致高校缺乏自治能力，缺乏創新精神和獨立意識。一旦走入社會，容易陷入消極被動的局面。

1992年，伴隨著經濟體制的改革，我國的高等教育改革也拉開了帷幕。1995年《教育法》出臺，其中第31條規定：“學校及其他教育機構具備法人條件的，自批準設立或者登記注冊之日起取得法人資格。學校及其他教育機構在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任。”學校的法人地位在立法上得以確認。1998年全國第三次教育工作會議召開，我國高等教育體制改革掀起又一輪高潮，舊的高等教育體制框架基本被打破，開始形成全新的高等教育體制框架。1998年頒布的《高等教育法》第30條規定：“高等學校自批準設立之日起取得法人資格。高等學校的校長為高等學校的法定代表人。高等學校在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任。”高校的獨立法人地位再次在立法中得以明確，意味著高校的身份發生了變革，它將不再是政府的附庸，而是真正成為可以獨立參與市場活動的法人主體。高校法人地位的確立為高校走向市場，參與各類契約活動提供了法律依據和主體資格。

(二)從政府走向市場：高校主體活動的場域變遷

在計劃經濟體制下，高校的諸多事宜皆由政府包辦，高校所需要的各種辦學資源基本上是“等靠要”，使得高校的對外活動場域局限于政府之間，很少與除了政府之外的第三方發生行為。活動場域的單一和狹小壓抑了學校對外發展的能力，降低了高校對外開拓視野、創新思路的機會，久而久之，限制了高校走入市場的勇氣和能力。

黨的十八屆三中全會提出要通過市場在資源配置中起決定作用來深化經濟體制改革，體現在教育領域的重要方面即是學校與市場新型關系的建立。這種新型關系要求學校積極參與到市場中來，遵守和適應市場規則，通過合同的形式與其他市場主體發生交易行為。在這種改革背景下，高校作為獨立主體活動的場域逐漸發生變化。高校不再局限于和政府打交道，開始更多地作為獨立主體走向市場這個更大的場域，參與更多的市場活動，如開展教育培訓、接受委托開發科技成果、合作經營開發項目等。高校通過各種契約來與其他社會主體發生行為，開始學習利用市場機制，并主動地回應市場需求。如阿爾特巴赫所言：“大學已經從‘象牙之塔’中走出，并且以‘軸心機構’的形象出現在現代社會中，以各種形式接收來自社會的資源,滿足外界的需求。”[2]凡·特威斯特(Van Twist)和英特·威爾特(Intel Wilt)則把市場化條件下的大學稱為“混合機構”,認為“它(大學)是這樣一個實體，運作于公共和私人領域之間，履行著公共責任，從事各種商業市場活動”[3]。高校在走入市場的過程中，越來越多地是以一種平等主體的身份與第三方進行交易和行為，通過契約來實現自己的權利，履行自己的義務。

(三)從身份到契約：高校主體活動形式的變化

公立高校作為獨立法人，其本身具有雙重屬性，一方面，由于高校承擔著提供高等教育服務這種準公共服務職能的性質，其在法律法規授權的范圍內具有行政主體資格(如學位授予權)，擁有一定程度的公權力主體身份；另一方面，“我國公立高校在獲得事業單位法人資格后，其資產的獨立性、意思表示的自主性、民事權利的可保障性、民事責任的可承擔性得到法律意義上的保證，為高校從事相關經濟活動提供了必要的法律依據，在與社會進行交易的過程中他具有民事主體的身份。”[4]但長期以來，由于政府與高校關系的過分“親密”，導致其公權主體的身份被無形中放大，在對外關系上，高校更容易有意無意地強化其“官辦”身份，容易以一種居高臨下的甲方態度對待相對方。在對內管理上，高校也呈現出行政化色彩，如內部行政級別的科層體系及職位的設置，上下級之間形成的命令與服從關系，以及行政權對學術權的擠壓等等，導致高校的活動帶有較為明顯的公權身份特征。

隨著我國政府職能的轉變，契約理念深入人心，高校傳統的身份特征逐漸被淡化。政府已經不再對高校事無巨細的管理，不僅不干涉學校的辦學自主權，也不會作為高校的家長代辦一切了。這就要求高校必須走出去，通過市場參與來滿足自己的各方面需求。在市場經濟體制下，要求高校按照平等自愿、等價有償的原則從事民事活動，利用其獨立法人身份來參與和從事市場性活動，以獲取更多的教育資源，提高教育效益和教育質量。在高校與外界的這種交往中，契約成為了高校與其他主體活動的基本憑證和依據。對外，高校不論是物資采購、基建維修，還是技術轉讓、合作辦學，都需要通過合同來詮釋雙方的權利與義務。對內，不論是對教師人員還是對行政、后勤人員，也需要通過合同來寫明雙方的權利義務，一旦一方違反合同約定，就必須承擔相應的法律責任。高校的主體活動更多地體現了契約性，充分發揮了高校的自治權和自治能力。

三、公立高校契約主體身份變遷的應對之策

高校主體地位的變遷對于高校來說，既是機遇也是挑戰。高校從依附于政府的特殊身份逐漸轉變為獨立面對社會的契約主體，是高校行使辦學自主權，探索創新治理模式，提升辦學水平與質量的重要契機，高校應當抓住這一契機，在現代大學制度建設中將其作為重要的內容。

(一)建立契約理念，轉變治理思維方式

契約理念是現代市場經濟和法治社會的基本理念，調整和轉換思維方式是提高高校治理能力，建立現代化治理體系的前提和基礎。建立契約理念首先要求高校在交易行為中要具有平等意識。平等是契約社會的重要特征，契約成立的首要前提即是雙方地位平等，任何一方沒有凌駕于另一方的權力，雙方完全是在平等互利、誠實信用的基礎上行為。如果高校總以“甲方”的身份自居，以人治的思維來建立和處理與其他社會主體的關系，那么必將面臨對自己不利的后果。其次，高校治理要具有法治思維。在全面推進依法治國的背景下，如何運用法治思維解決學校治理中的重大問題和突出矛盾，如何保證學校教育活動符合民主法治、自由平等、公平正義的社會主義法治理念是現代學校治理的重要問題。合同就是法治社會下社會主體遵守規則的重要表現方式，高校必須深刻理解和遵守這種方式，并以法治思維來對待它。“法治思維是將法治的諸種要求運用于認識、分析、處理問題的思維方式，是一種以法律規范為基準的邏輯化的理性思考方式。”[5]法治思維要求消除在舊的思維模式下所形成的一些與法治要求不符的辦事方式，例如托關系、找門子的辦事方式。再次，學校要把權利義務觀念、規則意識、契約精神等理念，滲透于學校的文化之中。高校管理者要樹立依法辦學、依據章程自主管理、尊重師生合法權益的理念，準確把握權利與義務、民主與法治、實體與程序、教育與懲戒的平衡。同時要認真組織教師和學生的法治教育，提高師生的法治素養，形成尊重法律、敬畏法律、尊崇規則、捍衛權利的法治文化氛圍。

(二)完善內部治理結構，規范契約治理環節

當學校以契約主體的身份出現在日益多元和復雜的交易行為中時，契約關系的處理也在考驗著學校內部治理結構中多元權力主體的運行。例如，一項建設工程合同可能會涉及學校的基建部門、規劃部門、財務部門、審計部門、法制部門等，如何保證各部門權責清晰，各司其職，同時又保證各部門之間協調運行是高校內部治理面臨的重要問題。我國目前高校職能部門的機構設置與運行存在碎片化、臃腫化傾向，職能劃分和部門設置不夠合理，職能交叉、職責不清的現象普遍存在。一個重大決策往往需要多個部門負責，主要責任主體難以明確，一旦產生法律糾紛，各管理部門都不愿承擔相應責任。

完善高校內部治理結構就是要優化內部權力結構和運行機制，厘清各部門職能，劃清權責邊界，這也是避免合同糾紛產生以及糾紛產生后利于追究責任的前提和基礎。學校應當按照精簡、高效的原則和為教師、學生提供便利服務的要求，“對現有部門的具體職能進行分解和整合，弄清哪些職能應當合并，哪些職能需要增加，哪些職能需要剝離，理順部門之間的職責關系，重點解決職責不清、職責交叉、職責劃分過細等問題，提高職能部門的運行效率和管理效能”[6]。每個職能部門要建立自己的權力清單和責任清單，明確哪些事項屬于自己職責范圍，要承擔相應的不利后果。與此同時，學校要建立起與合同履行過程并行的學校治理體系。因為合同履行的過程也是學校治理的規范過程。與合同相關的各職能部門應當嚴格按照職責規定，認真履行合同中應當履行的相關義務，同時也等于在日常治理中實現了規范化運作。例如，勞動合同中關于工資的發放、社會保險的繳納及員工培訓的內容，需要人事部門根據合同條款進行日常管理，這種履行合同的過程其實也是規范學校治理的過程。

(三)建立契約風險化解機制，提升糾紛處理專業能力

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出了建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家的總目標。在全面推進依法治國的背景下，法治在深化教育領域綜合改革中的作用日益彰顯，依法治校也成為現代大學制度的重要特征。2012年底教育部印發的《全面推進依法治校實施綱要》，明確學校應把法治作為解決校內矛盾和沖突的基本方式，要求學校建立專業化的法律風險防控機制。

筆者認為，首先，學校應當建立一支法學專業素養和綜合能力較高的法律服務團隊。這支團隊可以以學校的法務部門為主，同時從社會選聘優秀的專門人才從事兼職法律顧問。最好選擇既有法律實務經驗又比較了解教育領域特點的專業人士,如律師事務所的律師，高校及科研機構的專家、學者等。法律服務團隊在學校重大決策的合法性論證，學校重大經濟項目、資產處置等重大合同的合法性審查，學校發布的涉及師生權利義務的文件審查，代理學校涉及的訴訟糾紛，以及參與解決校內糾紛等方面應發揮重要作用。其次，學校應當建立健全校內糾紛解決機制。這里主要是針對校內合同糾紛，如教職工與學校的糾紛，學生與學校的糾紛，由于合同雙方不涉及校外第三人，比較容易在訴訟外解決糾紛，學校可以通過建立起包括信訪、調解、申訴、仲裁等各種校內糾紛解決機制，將矛盾及時解決，降低雙方成本，提高解決糾紛的效率和效果。再次，對于已經上升到司法層面的糾紛，學校應當以專業姿態積極應對。司法糾紛的處理具有一定專業性，例如訴訟時效、舉證期限、質證程序、不服判決的救濟等，需要學校通過專業法律團隊來協助應對。在訴訟中，無論學校是主張權利的原告，還是被訴違約的被告，都必須嚴格遵守訴訟程序，在法院的組織下嚴格按照程序進行各項環節，因此，學校必須建立起應對訴訟的專業機制，提高處理涉訴糾紛的能力，否則很可能由于專業知識的缺乏導致陷于被動局面。

[1]謝維和.中國教育改革發展新階段及其主要特征[N].中國教育報，2014-05-16(6).

[2][美]菲利普·阿爾特巴赫.比較高等教育[M].符娟明，等譯.北京:文化教育出版社,1986:57.

[3]鄭春海.新形勢下對我國高校、政府及市場三者關系的思考[J].現代教育科學(高教研究)，2007(3)：75-77.

[4]金家新，張力.公立高校法人制度的雙界性：法源、問題與治理[J].復旦教育論壇，2015(1):5-11.

[5]張立偉.什么是法治思維和法治方式[N].學習時報，2014-03-31(A5).

[6]林祥檉，范麗娟.高校職能部門大部制改革的目標方案與運行機制[J].高校教育管理，2014(4):25-30.

(責任編輯劉第紅)

2015-11-20

方芳，天津市教育科學研究院教育法制研究所副研究員，法學碩士。(天津/300191)