淺析建設工程項目全過程跟蹤審計

卓和平

淺析建設工程項目全過程跟蹤審計

卓和平

一、建設工程項目全過程跟蹤審計概述

我國成立專業的工程造價咨詢機構已經有近二十年的歷史，這些專業咨詢機構成立后，通過工程結算審核等專業咨詢方式在節約投資，提高項目投資效益方面發揮了不可替代的作用，但這種事后的結算審計也存在固有的局限性。由于這種結算審計在竣工后進行，工程項目已經既成事實，審計人員遠離具體的建設過程，只能根據竣工的工程項目的現實情況和工程施工過程中產生的書面簽證記錄來審核，即使某些地方不合理，也無法通過合理化建議來節約成本，事后的結算審計發揮的作用受到了限制，尤其是隨著工程量清單報價方式的推廣，事后的結算審計發揮的作用更是越來越小。

2010年12月底，國家審計署制定了《政府投資項目審計規定》，明確規定了對政府重點投資項目以及涉及公共利益和民生的城市基礎設施、保障性住房、學校、醫院等工程，應當有重點地對其建設和管理情況實施跟蹤審計。隨著我國工程造價體制改革的深入，業主控制成本意識的提高，以及國外一些先進的管理方法和管理理念的引進，業主也不再滿足于工程竣工后的結算審核。工程項目成本控制的重心也逐漸由事后的靜態控制向事中、事前動態的控制轉移，全方位、全過程地控制成本的觀念越來越深入人心，而業主由于人員、專業水平等多方面原因，本身無法進行全過程的動態的成本控制，在這種情況下，專業的造價咨詢機構推出的工程項目跟蹤審計受到了業主的普遍歡迎。

建設項目跟蹤審計就是指獨立的審計機構和審計人員（含配合審計部門協審的社會中介機構和專業人員），運用審計技術，依據國家的有關法律、法規和制度規范，對建設項目從投資立項到竣工交付使用各階段經濟管理活動的真實、合法、效益進行審查、監督、分析和評價的過程，造價咨詢單位通過提供合理化建議、造價專業咨詢、方案設計、數據審核等方法，控制工程項目建設成本，節約資金，提高投資效益。在實施過程中以市場為中心對造價進行動態控制和管理。項目建設前期重點控制概算合理性，協助業主實施限額設計，高標準編制工程量清單；工程實施階段，由于外部條件的變化，設計階段未考慮周全的因素往往就暴露出來，導致設計變更，造價也隨之變化。這就需要審計人員對建設工程運行中出現的問題及時研究分析，并及時采取糾正措施，使目標得以順利實現。這一階段是造價動態控制最集中的過程。審計人員的大量工作也應該在這個階段完成。前兩階段工作做好了，最后結算審核就能達到合理控制與確認工程造價的目的。

二、審計范圍及內容

（一）建設項目前期準備階段審計

本階段主要是審查基本建設程序是否合規，項目建設審批文件是否合法、手續是否完備：

1.審查建設項目的審批文件。

2.審查設計概算是否按有關部門批復的規模、建設內容進行編制。

3.項目建設資金來源是否落實。

4.檢查內控制度建立、執行情況。

（二）建設項目實施過程中的審計

本階段是項目的實施階段，重點審查工程招投標、合同和計量與支付等方面，嚴把計量支付關，合理協助建設單位控制工程變更與索賠，積極向建設單位提供合理化建議，防范各種風險損失。

1.審查標底（或控制價）和工程量清單的編制是否合理、完善，審查主要材料單價的確定是否合理；在中標通知書發出前對招投標的各個環節進行審查，是否公開、公平、公正，招標投標程序是否合法合規，招標投標有關文件是否齊全完整。

2.審查合同是否具備合法性、合規性和完備性，合同（包括總承包合同、勘察設計合同、施工合同、采購合同、監理合同等）文件是否完整，合同主體是否有明確授權，合同條款的內容是否全面、真實，簽訂的手續是否完備，特別是審查工程合同有關結算條款的合規性及有效性，與招標文件和投標承諾是否一致。

3.審查工程量清單項目以外的額外支付的簽證是否合理，工程單價或合價的調整是否合理，工程設計變更是否合理等。

4.在項目實施過程中，審計組可以視必要情況進行如下工作：

（1）檢查建設項目相關人員到位情況。如施工單位“五大員”是否及時到位，監理單位到位人員是否具備相應的資質和崗位證書。

（2）檢查合同履行情況。如建設項目相關的單位是否認真履行合同條款，有無違法分包、轉包工程等。

（3）檢查施工現場記錄。如工程設計變更、施工現場簽證手續是否合規、及時、完整、真實；主要材料是否有合格證、質保書等質量保證資料；有關工作日志、施工資料是否齊全，隱蔽工程的有關圖片、文字資料是否齊全、真實；設計變更是否按規定程序辦理等。

（4）檢查建設資金使用情況。如預付工程款是否按工程進度支付，有沒有附工程量清單，并經監理工程師簽字；重點關注數額較大且長時間不結轉的預付工程款、預付備料款，防止出現超付工程款現象；費用支出是否合法合規等。

5.對重大工程設計變更、工程經濟簽證和合同條款變更要及時介入，提供合理化建議。

（三）建設項目竣工后期審計

1.建設項目竣工驗收審計。竣工驗收是否按規定內容和程序進行；驗收的竣工報告、圖紙、文件等資料是否齊全；是否及時辦理了有關交接手續；驗收時，有關職能部門人員是否參與；驗收中提出的問題有無按規定進行處理。

2.工程竣工結算審計。全面準確計算工程量，檢查定額套用是否正確，主材費的計入是否符合有關規定；施工合同規定的內容有無全面履行。及時糾正工程結算中的高估冒算和弄虛作假，實事求是地核定工程造價。

3.工程成本核算審計。檢查工程成本核算及賬務處理是否符合《國有建設單位會計制度》的要求，是否有利于建設項目的管理和竣工決算的需要。審查建設單位管理費用的計取范圍和標準是否符合《基本建設財務管理規定》的有關規定，費用支出是否符合“合法、合規”原則，有無超列管理費用情況。

4.工程竣工財務決算審計。竣工財務決算的編制依據是否符合國家的有關規定，資料是否齊全，手續是否完備；對工程節超情況以及剩余資產是否妥善處理；審查竣工決算報表的真實與合法性。

（四）審計方法

1.審計組在工作過程中提出的建議或要求等應采用書面形式，往來文件或資料須雙方簽收。

2.積極主動配合建設單位依據項目管理進度計劃和實施情況進行跟蹤審計。

3.審計組在項目現場設立辦公場所，與建設單位建立定期例會制度，參加建設單位重要例會；審計人員應經常深入施工現場，掌握工程進度、變更等真實情況，了解工程建設中涉及的有關技術問題，及時提出審計意見或建議，并做好相關記錄。

4.對進入施工現場的工程所需設備與主要材料要進行查驗、核對和記錄，保證其品牌、規格型號和質量等符合合同要求。

5.注重隱蔽工程的審核。

6.在審計中做到依法審計，客觀公正，不能任憑個人感情去對待具體事務，杜絕冒然行事，掌握好審計標準。

7.工程竣工財務決算審計，要全面核實建設單位實際發生的各項費用、實際購置設備數量和價格，防止決算中弄虛作假，以保證形成新的固定資產的真實性。

三、存在的問題

1.業主對跟蹤審計認識不明確，無法合理地界定造價咨詢單位跟蹤審計的工作內容。跟蹤審計雖然已經進行了10余年，但很多業主單位對跟蹤審計應該干什么，不應該干什么沒有明確認識，片面地認為跟蹤審計就是控制對施工單位的付款額度，這就將跟蹤審計的工作內容簡單化，這種片面認識產生了不良后果：業主在進行招標選擇跟蹤審計中介機構時，由于業主及其委托的招標代理公司對跟蹤審計認識不清，招標代理公司沒有幫助業主設計合理的招標程序，招標標書的內容設計不明確，沒有規定跟蹤審計的具體內容。而中介機構根據自己的理解和對跟蹤審計工作內容的承諾來報價，不同的工作內容，報價當然不一樣。而業主和招標代理機構在制定評標標準時，根本不重視投標書中的工作內容承諾，僅僅關注各中介機構的審計收費額，將收費額的高低作為選擇跟蹤審計機構的唯一標準。在各中介機構工作內容不一樣的前提下來簡單比較收費額的高低，在這種情況下，致使中介機構不是在提高服務質量上下工夫，而是通過低價競爭來承攬業務，形成惡性的不正常的價格戰，而收費上不去，又無法提供高質量的服務，久而久之，形成惡性循環的怪圈。而收費較高，服務質量更好的中介機構反而無法生存，對跟蹤審計的發展非常不利。

2.部分工程項目的業主代表出于自身私利考慮，不想讓中介機構參與過多，導致中介機構無法發揮應有作用。

3.相關法律、法規不夠完善。跟蹤審計是在建設全過程實時進行的一種動態審計，作為一種全新的審計模式，審計人員承擔著重大的責任和風險，這就需要相關的法律、法規作為支撐，為跟蹤審計部門提供衡量的標準。

4.中介機構對跟蹤審計的認識不清，從事跟蹤審計的人員良莠不齊，使跟蹤審計流于形式。中介機構的人員都非常熟悉事后的結算審計，但對跟蹤審計的認識卻是片面的、不系統的、不完善的。例如，大部分中介機構對跟蹤審計的目的認識不清，沒有認識到在控制工程成本時，不但要考慮建設階段靜態的工程造價，還要考慮竣工驗收后項目的運營成本，跟蹤審計成本控制的目的是在考慮整個項目建設及運營期的前提下，使項目建設期造價和運營期成本合計的凈現值最低。再如，中介機構沒有認識到在進行造價咨詢時，跟蹤審計人員控制成本的方式是提供咨詢和建議，最終決策權還在于業主，但審計人員應該向業主說明不同施工工藝或不采取審計人員建議所帶來的后果及對工程造價的影響。

5.跟蹤審計投標書僅僅成了中介機構獲取跟蹤審計資格的一種敲門磚，而沒有成為對雙方責權利約定的一種法律文件。

四、解決方法

為了更好地發揮跟蹤審計的作用，根據跟蹤審計過程中存在的問題，筆者建議采取以下幾種方法：

1.行業管理部門完善關于跟蹤審計的規定，對跟蹤審計進行恰當定性，對跟蹤審計的工作內容、方法、收費，尤其是當中介機構不能恰當地執行跟蹤審計時的責任認定及處理進行明確的規定，使得中介機構及其人員對跟蹤審計有清晰、統一的認識。當中介機構犯了錯誤，就能通過國家規定來界定中介機構的責任，對中介機構進行通報公示、停業整頓等處罰，最終使中介機構的責、權、利對等，促使中介機構下大力氣去抓跟蹤審計的服務和質量，使跟蹤審計發揮應有的作用。

跟蹤審計的具體工作內容應該劃分不同階段，中介機構在不同階段應該發揮不同的作用，根據國外的一些先進的做法，同時結合中國國情，筆者認為不同階段的具體工作內容如下：在界定跟蹤審計工作內容的情況下，行業管理部門要組織跟蹤審計方面的研討班、培訓班及其他形式的培訓，提高中介機構跟蹤審計的素質，提高全社會對跟蹤審計的正確認識，促進跟蹤審計的發展。

2.中介機構應加大對跟蹤審計的研究，對跟蹤審計過程中的經驗進行及時的總結、提煉，對出現的新問題內部進行集體探討，以便集眾之長，發現新對策，提高對跟蹤審計的認識，減少跟蹤審計工作失誤，樹立中介咨詢機構的良好信譽，促進跟蹤審計業務的良好發展。

3.業主在選擇跟蹤審計中介機構時，要完善招標程序及招標標書的設計。業主應該在招標代理公司的協助下，對將要委托的跟蹤審計機構的工作內容進行明確的規定，然后在工作內容一致的前提下，再來比較各中介機構的收費額。當然，單單看一個公司的資質也是說明不了問題的。業主在選擇中介機構時，可以咨詢該中介機構以前或目前的客戶，查詢他們的業績，聽聽他們的評價，了解中介機構以前的工作流程和工作效果，這樣選擇的結果可能要比簡單比較資質和收費效果要好很多。

作者單位：湖南省天平項目管理有限公司