責任與問責：填補權力制度體系的要素空白

〔摘要〕 《中國共產黨問責條例》的制定實施是中國權力制度體系建設史上的一件具有劃時代意義的大事。制度理論、公共選擇理論、責任政府理論都十分重視責任及問責要素在權力制度體系中的重要性，認為建構權力制度體系必須要同時考慮權力和責任兩大要素，且最優的選擇是實現權力和責任的對應。制定實施《問責條例》有三個方面的重要意義，即：填補了我國權力制度體系的要素空白，會顯著提高我國權力制度體系的科學性和有效性；是克服一些老大難問題的“利器”；是消解“官本位”文化的良藥。《問責條例》有三大亮點，即：從最核心的公權力機構即執政黨開始問責，會對我國責任政府建設起到極大的示范和推動作用；問責制度理念先進、原則科學；內容既短小精煉又不失制度元素的完備性。《問責條例》的主要短板是執行環節，應當充分吸取“黨風廉政建設責任制”問責落空的教訓，盡快實現問責的制度化轉型。

〔關鍵詞〕 權力，責任，問責，《中國共產黨問責條例》

〔中圖分類號〕D26 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2016）05-0005-06

在黨的十八大以來開展黨內問責和責任政府建設最新實踐的基礎上，《中國共產黨問責條例》（以下簡稱《問責條例》）于2016年6月28日經政治局會議審議通過，并自7月8日起施行。政治局會議認為“問責條例是全面從嚴治黨的利器”。實際上，首度制定專門的問責法規制度，正式面向執政黨進行問責，應當說是新中國權力制度體系建設史上的一件具有劃時代意義的大事。《問責條例》為什么重要，其重大意義和作用體現在哪些方面？《問責條例》內容有哪些亮點，未來的執行還會面臨什么挑戰？只有很好地回答了這些問題，才能提升對于《問責條例》重要性的認識，才能真正重視對于《問責條例》的執行，以《問責條例》為代表的問責制度的目的才能很好地達到。

一、責任和問責的相關理論依據

關于責任與問責，社會科學有幾個重要的理論。首先是制度理論。現代制度理論起源于經濟學和新制度經濟學，雖然受經濟學的影響比較多，但其基于理性人假設而建立的理論范式，適用于一切制度的分析。因為制度的相對方就是人，是影響人的行為或行為選擇的一套規則體系。考慮到本文的分析需要，這里僅涉及制度理論關于權力制度體系設計的相關見解，其分析單位主要是針對單個權力職位。如何設計一個權力職位呢？制度理論的基本見解是：實現權力和責任的最大可能的對應①。對于處于權力職位上的個人（即代理人，agent）而言，如果權力大于責任，就有濫用權力的可能；如果權力小于責任，則傾向于不作為；只有權力和責任對應，代理人才能正當、充分地行使職權，也才是最優的權力制度設計。

在制度理論關于權力制度的討論中，實際上包含三個概念，即：權力、責任、問責，需要解釋一下。對于任何代理人而言，其行使的權力都是委托權力（entrusted power，也常稱為職位權力或職權）。而對于在政府工作的這類特殊的代理人（常稱為官員）而言，其行使的權力就是公共權力（public power）。責任并非人們常常理解的那樣，對代理人而言只會有風險和付出的一面，也包括利益和利好的一面。準確地說，責任包括狹義的“責任”（responsibility）和利益：當代理人正當、充分地行使了權力，實現了權力的目標（或履職到位），其就會獲得相應的報酬、榮譽、提拔等各種利益；反之，就要被追究履職不到位的責任。人們常說，制度設計應實現權（力）、責（任）、利（益）的對應，其實，此處的責、利屬于一個方面，都屬于責任范疇。問責（accountability），通常是指當代理人履職不到位時，對其應當承擔的責任進行追究這樣一類活動。簡單地理解，問責就是追究責任，是保障責任落實到位的一類制度安排。實行問責或建立問責制度，就需要描述清楚權力所對應的責任，特別是履職不到位的類型、性質和情節，以及相應被追究責任的內容和方式等。

制度理論關于權力制度設計的基本見解具有廣泛的適用性，而不僅限于政府部門。在有關公司治理或企業制度安排的諸多討論中，就都采用了同樣的原則。在關于公司治理或企業所有權安排等相關討論中，一個基本的結論或見解就是要實現“企業控制權”和“剩余所有權”的對應 〔1 〕。這里的企業控制權屬于權力范疇，而剩余所有權則屬于責任范疇。同樣地，不能僅從字面上把剩余所有權也理解為是一種權力，它其實對應的是責任，包括利益、權益（獲得剩余的權益）和責任、風險。在微觀經濟學中，還有一個重要的概念，即外部性，是指一個人的行為影響到了其他人的利益 〔1 〕。外部性有正有負，如果對其他人的利益造成了損害，就是負的外部性；反之，就是正的外部性。存在外部性時，市場就會失靈，無法實現市場配置資源的效率。其實，外部性概念框架不僅適用于人的經濟行為的分析，也適用于其他很多行為，包括官員行使權力的行為。官員沒有正當、充分地行使權力，也可以看作是一種外部性。通常這種外部性都是負的，即對他人或公共利益造成損害。至于濫用權力的腐敗行為，則毫無疑問屬于負外部性行為。基于外部性概念框架，權力制度設計的一個基本原則就是使官員行為的外部性效應最小化。而如何實現最小化呢？一個主導的選擇就是實現權力和責任的對應。這也就是上述制度理論的基本觀點。

責任和問責要素的引入在權力制度體系的設計中是如此的重要，以至于它會從根本上決定著權力制度體系的有效還是失靈。在腐敗問題研究專家克里特加爾德（Robert Klitgaard）著名的腐敗方程式中，責任和問責就被作為一個重要的要素而引入。他提出的腐敗方程式是：腐敗=壟斷+自由裁量-問責 〔2 〕。該方程式既揭示了腐敗的原因，也蘊含著治理腐敗的思路和對策。方程式中的前兩個要素都是關于權力的，如果權力的壟斷程度高，自由裁量幅度大，則腐敗風險就高；第三個要素則是關于責任和問責的，如果問責缺乏，腐敗風險也會增高，反之，引入問責，實行嚴密的問責，則腐敗風險就會降低。針對權力要素，降低權力的壟斷程度和壓縮權力的自由裁量空間，固然是防治腐敗的一類措施，但引入問責也同樣甚至更為重要。這是因為，僅僅圍繞權力的設計做文章雖然屬于“事前”預防措施，但必定存在著局限性，即不可能完全消除權力的壟斷性和自由裁量空間，尤其是在政府方面。即使能夠完全消除權力的壟斷性和自由裁量空間，也不能就百分之百地保證權力得到正當、充分的行使。因為這類措施并不關注權力行使的結果，是非結果導向的。例如，不作為就總有可能吧。而引入責任和問責就大不相同了。首先，責任和問責關注的是權力設置的目標和權力行使的結果，是結果導向的。其次，一旦在權力設計環節就引入責任和問責，就必然會影響代理人行使權力過程中的行為選擇，同樣具有“事前”的防范作用。事實上，一旦引入了與權力大小充分對應的責任和問責措施，即使不考慮權力壟斷等因素，也會起到很好的防范權力濫用的作用。正因為如此，我們甚至可以把責任和問責看作是與透明公開一樣有價值的、防治腐敗的黃金措施。

其次是公共選擇理論。該理論的基本假設是：政府也是理性人，而不是天然的公共利益追求者。政府存在的一個基本原因是為了彌補市場失靈，可是卻會出現政府失靈（government failure）。政府失靈有很多表現，包括未能矯正市場失靈改善經濟效率、未能促進社會公平、存在官僚主義低效率和腐敗尋租問題等 〔3 〕。如何治理政府失靈問題，公共選擇理論也提出了很多建議，例如，準確定位政府職能，防止政府職能越位、缺位等，建立法律制度規范政府行為等 〔3 〕。其實，在克服政府失靈的各種對策建議中，最重要的還是建立問責制度。因為相比于私營企業，政府的委托—代理關系更復雜、鏈條更長。以采購事務為例，私營企業的采購人員也可能以權謀私，但企業的所有人就有責任心去監督采購人員。而政府采購人員的諸多監督者，包括采購部門的領導、財政部門、審計部門以及反腐敗機構及其工作人員，也都是代理人，他們未必就有責任心去監督。老百姓出于主人翁的精神以及維護自身利益的需要應當去監督，可是由于集體行動搭便車（free-riding）現象、人民監督政府制度的不完善等原因，人民監督往往也容易失靈。何以解決如此點多面廣的問題呢？答案就是從公共權力體系的每一個職位設計做起，普遍地建立責任和問責制度。

最后是責任政府理論。無論是傳統的責任政府理論 〔4 〕，還是現代責任政府理論，都一致強調責任對于政府良好運行的極端重要性，也就是一定要把政府建設為責任政府（responsible government）。現代責任政府理論認為：政府必須對（公民）人民負責，而且應當對人民負起直接的、全面的責任 〔5 〕。確保實現責任政府的重要制度安排就是建立問責制度 〔6 〕。

上述三個基本理論都一致認為，建立責任和問責對于政府來說十分重要。為了保障政府具有其存在的正當性及合理性，必須把責任和問責作為不可或缺的制度要素，納入政府的權力制度體系設計之中，由此建立起普遍的責任及責任體系，建立并實施嚴格的問責制度。制度理論還提出了建立責任和問責制度的原則，那就是：以權力為基本依據，設計出與權力的大小、多少相對應的責任；建立保障責任得到落實的問責制度，當權力履行不到位時，則應當根據履職不到位的程度、性質和情節實施相應的嚴格的問責。

二、《問責條例》的重要意義

由上一部分的幾個基本理論可以看出，制定實施《問責條例》至少具有以下三個方面的重要意義。

第一，填補了我國權力制度體系的要素空白。上述理論均認為，在設計權力制度體系時，權力、責任（和問責）應當是同樣重要的兩大制度要素。認為制定實施《問責條例》是填補了我國權力制度體系的要素空白是不是有些夸大其辭、言過其實呢？事實是沒有任何夸大。長期以來，我國的權力制度體系都是不完善的，問題多種多樣，但最主要的問題是缺乏責任和問責要素。從現象上看就是：權大責小，甚至有權無責。

實際情況到底是不是這樣的呢？下面通過我國權力制度體系建設的幾個實際情況來予以說明。一是重視賦予官員個人充分的權力，甚至對權力邊界都缺乏明確界定。迄今為止，“權力過分集中”“一把手”② 仍是我國權力制度體系的普遍和主要現象。其實，并非只有“一把手”才權力很大甚至權力無邊，而是幾乎所有職位的普遍現象。正因為如此，“政府權力部門化、部門權力個人化”才成為一個廣為流傳的看法。這些現象可作為忽視責任要素的一個佐證。二是監督制度不健全。關于監督制度不健全的評判，應該沒有什么人會質疑。監督制度本身就可作為一類重要的責任和問責制度。監督制度不健全，在一定程度上就可等同于責任要素的缺乏。三是行政審批權長期缺乏責任安排。行政審批權力是我國權力體系中占比相當大的一部分，幾乎分布于所有政府部門。多年來，行政審批制度改革持續進行。最早的改革始于1999年。改革的主導方向是精簡行政審批權力，配套措施則是對繼續保留的行政審批權力予以規范管理，其中一個措施就是明確行政審批責任并予以追究。這說明，在1999年之前，所有的行政審批權力都處于有權無責的狀態。四是責任政府建設滯后且呈現出零敲碎打的特征。我國最早的責任政府建設實踐也就只能追溯到1998年，準確地說應當是2003年，到黨的十八大前也不過10年時間。1998年11月12日，中共中央、國務院頒布《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》（以下簡稱“責任制”），其中就有“責任內容”和“責任追究”的專門規定，此后十多年全國竟無一例問責個案。2001年4月21日，國務院頒布了《關于特大安全事故行政責任追究的規定》。一方面，該《規定》僅追究行政責任；另一方面，同樣是沒有得到切實執行。沒有嚴格的問責，責任就會落空，責任制就會空轉。問責實踐的實際起點應當是2003年甚或是2008年。2003年我國爆發了影響巨大的“非典”事件。在該公共衛生危機事件中，首先從中央政府開始，將兩位在任的正部長級官員就地免職，隨后一些地方政府也仿效中央政府的作法追究了更多地方官員的責任。正因為如此，2003年才被輿論普遍地稱為是我國“問責風暴的開端”。2008年，在全國一系列安全事故中，一批行政官員被問責，被輿論稱為是“行政問責年”。然而，直到黨的十八大前，問責實踐都只是零敲碎打，且主要局限于行政官員，局限于安全生產、群體性事件等少數領域。

只有到了黨的十八大之后，我國的責任政府建設和問責實踐才稱得上是進入了一個普遍化、實質性發展的新階段。過去三年多以來，首先從黨風廉政建設和反腐敗工作領域的“兩個責任”開始問責，很快向更多的黨政機關乃至社會領域擴展。給人印象深刻的，比如司法系統的法官、檢察官辦案責任制實踐，領導班子成員的決策責任問責試點，以及教育系統的一批學位點被取消學位授權資格、一些博導受到停招博士生甚至取消資格處罰等。這個階段的問責實踐有兩大亮點：一是從黨的系統開始；二是對問責重要性的認識和相關理念發生了重要變化，最典型的莫過于“動員千遍，不如問責一次” 〔7 〕。正是在責任政府建設和問責最新實踐的基礎上，作為一個標志性的事件，《問責條例》被制定和實施。由此可見，《問責條例》的出臺并非一個孤立事件。總之，以黨的十八大以來的問責新實踐，特別是以出臺《問責條例》為標志，才可以稱得上是填補了我國權力制度體系的要素空白，從而為我國權力制度體系的有效運行奠定了基礎。對于這項工作的意義，無論給予多高的評價都不為過。

第二，克服一些老大難問題的“利器”。黨內問責制度并非只是全面從嚴治黨的“利器”，而是克服許多老大難問題的利器。自中國共產黨成為執政黨以來，黨的建設和國家建設就始終存在一些老大難問題，比如權力腐敗問題，管黨治黨不力問題，日益由群眾路線走向“領導路線”的問題，干部能上不能下的問題，以及黨員能進不能出的問題等等。這些問題如果無法解決，必將讓執政黨面臨嚴重的發展和生存危機。

這些問題雖然不同，但深層的原因卻是一樣的，都是缺乏目標導向、結果導向和問題導向的問責機制，缺乏常態化的新陳代謝機制。在第一部分介紹理論過程中已經論證到，責任和問責缺失必然導致權大于責甚至有權無責成為普遍現象，必然導致大面積的濫用權力腐敗。而且這是一種體制性的、源頭性的腐敗，同樣由于缺乏責任和問責，這樣的腐敗又難以防治甚至無法治理。對于腐敗這樣的嚴重問題都難以克服，其他的管黨治黨中的問題就更無暇顧及了。歷史演變的真實邏輯也正是這樣的。面對日益嚴重的腐敗，必然的策略選擇就是“抓大放小”，把有限資源都用于對付腐敗的大要案。這時，如果仍然置腐敗大要案于不顧，而抓其他細枝末節的問題，顯然是缺乏說服力的，對于被處理的人來說也是不公平的。當然，與克服腐敗問題類似，由于缺乏責任和問責機制，其他管黨治黨問題也難以被真正解決。可以證明上述邏輯的反例就是黨的十八大以來在黨風廉政建設上開始追究“兩個責任”。追究“兩個責任”起到了杠桿的作用，撬動了反腐敗的巨輪。從群眾路線嬗變為“領導路線”雖然有其他的深層原因，但由于缺乏責任和問責機制，對損害群眾利益、違反群眾紀律等嚴重背離群眾路線的現象無法解決，最終不斷走向“領導路線”也就是另一個必然的結果。干部能上不能下、黨員能進不能出，都是由于缺乏常態化的新陳代謝機制，不能經常性地淘汰劣質、平庸的干部以及不合格的黨員，結果就出現魚龍混雜的現象，異化了優劣導向，這就會污染干部隊伍和黨員隊伍的環境，使問題進一步嚴重化。新陳代謝機制又該如何建呢？責任和問責機制就是最主要的、常態化的新陳代謝機制。

第三，消解“官本位”文化的良藥。“官本位”意識或觀念在中國社會既有久遠的歷史，又有廣泛而重大的影響力，常被稱之為意識、思想或文化，稱之為“官本位文化”應該更規范些。所謂官本位文化，是指人們普遍地“把是否為官、官職大小、官階高低作為衡量個人社會地位高低、個人社會價值大小首要標準的一種價值觀念” 〔8 〕。簡而言之，“官本位”就是一種以官為本、以官為貴、以官為尊為主要內容的社會或政治價值觀。李太淼對官本位文化在當代中國的表現進行了較為詳細的羅列，主要包括：官僚主義、把當官升官當作人生主要目的、“唯上是從”和“曲意逢迎”心理、特權意識，慕官敬官畏官心理，干部級別泛化現象，科教文化事業單位的過度行政化現象，迎來送往及言語稱謂中的官本位意識等 〔8 〕。 官本位文化的危害毋庸置疑，關鍵還是如何治理或消解這種文化現象。

消解官本位文化就需要找準其病因。官本位文化的形成固然有歷史傳統的作用，但主要還是當代中國權力制度體系上的問題使然。當代中國權力制度體系有兩大特點。一是“權力過分集中”現象廣泛存在，而不僅限于黨政機關，在國有企事業單位中也同樣存在；二是責任和問責要素在權力制度體系中普遍缺乏。在權大于責甚至有權無責的情況下，權力就等于好處，權越大，好處就越多。在這種體制和環境下，個人或組織的理性選擇都是去謀取權力，甚至爭權奪利。政府權力部門化、部門權力個人化就是一個必然結果。每個人時時刻刻都可親身觀察、體驗到這種權力的魔力，何以不對權力趨之若鶩呢？這種客觀的權力現象久而久之就會在人們的頭腦中形成普遍的、固化的認知和觀念，繼而也就成為了文化現象。正是現實的權力體制使官本位文化日益強化且積重難返。

消解官本位文化現象固然需要在思想上、觀念上、意識上進行批判，但更為釜底抽薪、立竿見影的方法則是消除其體制基礎。在權力制度體系中引入責任和問責就是關鍵的措施之一。實施問責之后，權意味著責，權越大、責越大、風險也越大。正像老百姓俗話所講的那樣，“沒有金剛鉆，不攬瓷器活”。一旦建立起了責任和問責機制，讓官員切實意識到權力并不只是利好，甚至還有很大的風險時，“官本位”的光環就會褪去，官本位文化就會失去存在的土壤。

三、《問責條例》的幾個顯著特點

《問責條例》作為一個重要的黨內法規制度有著顯著特點，下面著重介紹三個。

第一，從最核心的公權力機構即執政黨開始問責。中國共產黨，尤其是黨的中央領導機關和各級領導機關是中國處于領導地位的、最重要的公權力機關。關于現代政府到底是由哪些權力機關組成的這一問題，學界有不同觀點。大部分人認同“三部門”觀點，即政府是由立法、行政、司法三大機關所組成的。但是，也有不少人支持“四部門”的觀點，即除了三大機關，還應當包括政黨組織，尤其是執政黨。就當代中國而言，毫無疑問，絕不能把中國共產黨排除在公權力機關之外。這是因為，中國共產黨是中國唯一的、長期的執政黨，是國家的領導機關，黨領導國家的立法、行政、司法、國防以及其他各種重要的經濟社會工作。這就決定了，黨的領導機關是中國最主要的公權力機關，且行使著最核心的公權力。鄧小平有個重要論述，即：“辦好中國的事情關鍵在黨”。這個觀點固然有思想、理論、歷史等方面的依據，但十分重要的依據還是現實政治體制方面的。

事實上，辦好中國的很多事情，都要首先從執政黨開始，而且要能夠做得好。建立責任和問責機制也不例外。黨的十八大之前的責任政府建設實踐之所以成效甚微，主要原因還是沒有抓住問責的關鍵對象，即執政黨。以往的很多問責工作，執政黨基本上都處于空白地帶。黨的十八大以來的責任政府建設實踐之所以突飛猛進，也主要是由于首先從執政黨開始，從黨風廉政建設和反腐敗工作的“兩個責任”開始。

《問責條例》是關于中國共產黨的責任和問責制度，對象就是執政黨自己。這是共產黨自成立以來的首個聚焦于責任和問責的法規制度。執政黨的責任和問責問題解決好了，就會起到一個自上而下的示范和推動效應，會帶動責任政府建設邁上一個實質性發展的新階段和新境界。

第二，問責制度理念先進、原則科學。首度把責任和問責引入黨內法規制度體系，這背后首先反映出來的就是理念上的更新和提升。責任和問責本身就是目標導向、問題導向和結果導向。這種理念與傳統官僚主義的過程導向、形式導向是截然不同的，代表著進步和先進。另外，在《問責條例》誕生的背后，還有一些關于責任尤其是問責的重要新理念，包括“動員千遍，不如問責一次”“問責一個，警醒一片”等。

黨內問責制度所堅持的原則在《問責條例》的第二條、第三條中都有包括，主要是：“有權必有責、有責要擔當、失責必追究”（第二條）；“失責必問、問責必嚴”（第三條）。這些原則可細化為兩項：一是責任以權力為依據。因為有權，所以有責。王岐山書記在《人民日報》發表的專題文章中更是開宗明義：“權力就是責任，責任就要擔當。” 〔9 〕這相當于在權力、責任、擔當三者之間劃上了等號。二是沒有盡到權力所賦予的責任，即“失責”，就要問責，而且要肯定地、嚴格地實施問責。第一個原則雖然沒有明確講權責對應，權多大責就有多大，但基本上也隱含了這個意思。這與制度理論所主張的權責對應原則是一致的。第二個原則更是無需贅述。倘若沒有嚴格的問責，責任就必然會落空，即使厘清了、規定了責任，也會成為“稻草人”或“紙老虎”。

第三，《問責條例》內容既短小精煉又不失制度元素的完備性。首先，作為“第一部規范黨的問責工作的基礎性法規” 〔9 〕，絕大多數人都會認為必然是一個“大部頭”的法規，條款一定少不了。可是，讓人們大出意料的是，《問責條例》通篇只有區區13條，是黨內法規制度中最短之一。另一部最短的黨內法規是《中國共產黨廉潔自律準則》，只有8條。但自律準則屬于原則性比較強的法規，條款少可以理解。《問責條例》作為一個基礎性的、實質性的法規，條款之少的確令大多數人都想象不到。

盡管內容短小精干、高度凝練，但相關的制度元素卻是十分完備的。也許正因為如此，《問責條例》將會成為黨內法規制度建設的一個重要標本。除去開頭和結尾的原則性、說明性條款，《問責條例》的實體內容也就只剩中間的七個條款（第四條——第十條）。可是，這七個條款卻涵蓋了問責制度的各主要元素，包括：問責對象（尤其是重點對象）、責任內容（或方面）、責任時限、問責方式、由誰問責以及問責決定的執行等內容。

這樣一個高質量問責制度的制定與實施是不是就意味著問題都解決了呢？當然不是。《問責條例》的最大要害還是執行環節。王岐山書記在《人民日報》發表的專題文章中就著重強調了“執行”問題，并指出“執行制度關鍵在人”，對各級黨組織、各級黨委尤其是主要負責人、各級紀委均提出了明確的要求，要求“中央紀委和省級紀委每年都要盤點問責情況，決不能將制度束之高閣” 〔9 〕。王岐山書記的強調和擔心并非杞人憂天。首先，制度執行力不足是我們一直以來的老問題。問責制度雖有很多亮點和優點，可是老環境不會一下子改變。其次，監督制度及其保障還不足夠甚至還比較薄弱。黨的十八大以來，黨的紀檢體制雖有實質性改革，但監督體制上的問題并未得到全面、徹底的解決。這就是一個主要的短板，將制約監督條例的執行。第三，綜觀《問責條例》，執行環節的規定還顯得模糊和薄弱。主要規定體現在第八條中：“問責決定應當由黨中央或者有管理權限的黨組織作出。”按照管理權限，“一級抓一級” 〔9 〕，自頂層以下這么規定也是有道理的。但最終一招還是要取決于黨中央的決心、動力和堅持。

基于上述三個方面的原因，《問責條例》的執行就不可避免地要主要依賴人的因素。這或許就是王岐山書記為什么十分強調“人”這個關鍵因素的緣故。因為現有的制度還不能提供可靠的保障。可是，制度理論的一個基本觀點就是：主要地、長期地依靠人，最終是不可靠的；而必須要實現制度化，把人的決心意志和聰明才智轉化為制度，最終走向主要依靠制度，實現讓制度中的人從“想不想”執行到“不得不”執行的轉化。只有這樣，執行才有可靠的、堅實的保障。制度理論的見解是不是對的呢？歷史的教訓仍在眼前。黨內問責并非只有自黨的十八屆三中全會提出“兩個責任”后才有。1998年頒布的“責任制”就有責任內容、責任追究專章，2010年修訂后的責任制規定內容更全面。這個責任制規定還是以中共中央、國務院的名義頒發的，權威應該說是最高的了。可是，此后十多年全黨竟無一個責任追究案例。事實上，需要追究的黨組織和領導干部，應該有不少。然而，為什么卻是這樣一個執行結果呢？原因可能不止一個，但最主要的原因就是主要把執行責任系于個人，一旦領導人不想執行，自上而下，整個執行系統就都休眠了。

補足《問責條例》執行短板的政策建議只有一條。在接下來一個不太長的時間內暫時可以主要依靠人來執行，一是因為執行的保障制度還不能立刻建起來，二是現在的中央領導還確乎有執行的決心和動力。但是，必須要盡快地建立起制度的保障，實現從主要依靠人到主要依靠制度的轉變，也就是要盡快完成執行保障的制度化變革。制度化的一項關鍵工作就是持續改革權力的監督體制，包括黨內監督體制和國家監督體系。監督體制改革到位的標準就是讓監督機構具備“獨立、權威、廉潔、專業”這四大特征 〔10 〕。在監督體制改革到位的情況下，再把《問責條例》執行的監督責任交給監督機構。

注 釋：

①此處的“對應”就是“相等”的意思。之所以使用“對應”而不是“相等”，是因為權力和責任都具有一定的抽象性，難以完全量化。另外，學界人士在討論到相關議題時，已經習慣使用“對應”一詞。

②鄧小平在1980年8月18日發表的《黨和國家領導制度的改革》中指出，我國權力制度的基本特征是“權力過分集中”。該講話中的“第一書記”，特別是現今各級政府的黨委書記，就是最主要的“一把手”。參見：《鄧小平文選》（第2卷），北京：人民出版社，1994年，第328-329頁。

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責任編輯 陳 鵑