我國城鎮化發展快慢問題研究

段祿峰 田宇軒 魏明 唐文文

〔摘要〕 對于我國城鎮化發展速度的快慢，學術界雖有發展速度過快和發展速度并未過快兩種觀點，但均認為“變農民為市民”、優化人口結構和城鎮空間布局、推動城鎮化發展，將會成為拉動內需、結構轉型、實現共享式和包容性增長的重要手段。通過國際標準值法、錢納里標準法及最新統計數據分析，可以看出我國城鎮化滯后于工業化與非農化。合理的城鎮化發展速度，應與資源環境承載力、產業結構轉型和新增就業崗位保持一致，建議通過建立市民化與城鎮化的同步推進機制、促進城鎮發展與產業結構轉型和新增就業崗位保持一致、促進城鎮化與綠色化協同發展、優化城鎮化規模格局和空間形態等措施，穩步推進我國新型城鎮化發展。

〔關鍵詞〕 城鎮化，發展速度，經濟增長，產業結構，工業化，非農化

〔中圖分類號〕F291.1 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2016）05-0102-07

城鎮化是指從傳統農業社會轉向工業社會進程中，農村人口不斷向城鎮轉移，第二、第三產業不斷向城鎮聚集，城鎮數量不斷增加、城鎮地域空間不斷擴張、城鎮人口不斷增多的一種自然社會歷史現象。城鎮通過集聚與擴散效應改變經濟結構、社會結構和生產生活方式。城鎮化發展水平一般用城鎮化率即城鎮人口占城鄉總人口的比例來描述，而城鎮化發展速度則用城鎮化率的年均增長率來表示。

目前研究城鎮化發展速度的文獻主要有：朱孔來等（2011）構建我國城鎮化與人均GDP省域面板數據自回歸模型，證明城鎮化與經濟發展水平存在長期穩定的均衡關系，城鎮化率每提高1%，經濟增長可以維持7.1% 〔1 〕。簡新華、黃錕（2010）通過錢納里（H. Chenery）發展模型，對比相同人均CNP發展水平下的國際常態城鎮化發展水平，認為從新中國成立開始至2006年，中國城鎮化一直滯后于工業化；通過比較分析，認為中國城鎮化速度基本合適 〔2 〕。此外，陸大道、周干峙、周一星、諸大建、牛鳳瑞、潘家華等專家學者對我國城鎮化發展速度是否過快也進行了研究。本文首先闡述相互對立的兩種觀點，然后通過模型分析得出我國城鎮化落后于工業化與非農化的結論，最后提出穩步推進我國城鎮化建設的幾點建議。

一、我國城鎮化發展快慢問題的有關爭議

對于我國城鎮化發展快慢問題，目前國內有兩種爭議性觀點，一種認為速度過快，另一種則認為速度并未過快。

（一）城鎮化發展速度過快

以陸大道、周干峙、周一星、崔功豪、姚士謀為代表的學者們認為城鎮化在推動我國經濟增長的同時，脫離了循序漸進的正常發展軌道，出現“冒進城鎮化”“虛假城鎮化”態勢。其依據主要是：

1.我國城鎮化水平存在虛高態勢。“十五”“十一五”期間我國城鎮化率年均增長分別為1.4%、1.3%，每年新增城鎮人口1800萬以上；全國有約2.6億農民工被統計為城鎮人口，對城市發展和經濟增長作出巨大貢獻，但他們并沒有享受市民待遇；農村留守兒童約9700萬人，失地或部分失地農民約5000萬人，且每年以約260萬人的速度增加；部分中小城鎮、資源型城鎮衰落，農村空心化嚴重 〔3 〕。上世紀80年代，拉美國家由于城鎮化速度過快，城市出現大量失業人口，貧民窟大量存在，出現不同程度的“城市病”，成為社會動蕩的主要因素。2008年美國次貸危機引起世界性的金融動蕩，導致中國出口受阻，幾千萬農民工被迫離開東部沿海工廠，回到仍有土地和住房的家鄉，雖沒引起大的社會動蕩，但虛高城鎮化造成的社會隱患依然危險。

2.土地城鎮化速度過快。分稅制后，地方政府經營城市、以地生財的沖動超越了經濟發展的客觀規律，導致土地城鎮化速度快于人口城鎮化速度。為響應新型城鎮化發展戰略，各地紛紛編制城鎮群、城鎮體系、新城、大學城、產業園、開發新區規劃，多數規劃盤子過大，投資密度過低，目標不切實際；政府通過行政區劃調整，城鎮轄區面積不斷擴張，卻忽視人口的集聚。全國各種開發區有4800多個，規劃建設面積已接近我國幾百年來形成的600多個城市建成區的總面積 〔4 〕。一些地方政府注重城區擴張、熱衷形象工程，造成用地失控、無序蔓延，郊區城鎮化不斷蠶食農地，土地資源浪費極大。可見，目前我國城鎮化正處于“大躍進”和空間擴展失控狀態。

3.就業崗位不足以支撐快速城鎮化。我國人口基數過大，產業支撐與高速城鎮化難以匹配，不可避免地引起城鄉對立、城市內部階層對立。改革開放以來，以出口導向為主的制造業推動了中國經濟和城鎮化快速發展。但近年來我國實行的“低端產品”發展模式難以為繼，兩次大規模的經濟刺激計劃帶來了日益嚴重的結構性問題，“穩增長，調結構”成為學術界和政府的共識，資本、技術替代勞動進一步縮減了就業彈性。大城市特別是特大城市人口數量不斷增加，而中小城市卻發展緩慢。盡管北上廣深一線城市已出現集聚不經濟現象，但農民工仍在不斷涌入，高校畢業生、復員退伍軍人、下崗工人及失去土地的農轉非人員亟待就業；中小城市最大的問題不是基礎設施不足，而是產業支撐問題。雖然我國每年新增就業崗位800萬左右，但面對1200萬以上的就業需求，仍捉襟見肘。當前城鎮化發展速度超出經濟就業增長能力，是虛假、貧困和冒進的城鎮化。

4.資源環境支撐能力不足。巨大的經濟和人口總量，長期低端產品“世界工廠”的發展模式，國土開發和基礎設施建設使生態環境付出巨大代價。我國北方沙塵暴天氣不斷增多，南方水澇災害愈來愈重，110多個資源型城市轉型困難，耕地、缺水、霧霾成為城市發展之殤；新增人口超過基礎設施建設增長幅度，導致交通擁擠、住房緊張等一系列“城市病”，造成巨大發展和生存壓力。生態城市、衛生城市建設流于形式，難以有效抵御諸如SARS、生態災難等公共突發性事件。城鎮化發展水平應與經濟增長、產業結構、就業崗位、資源環境保持相對平衡，避免“過度城鎮化”現象 〔5 〕。

5.城鎮化超常發展。中國城鎮化進程，無論是規模、還是速度，都前所未有。城鎮化率從20%提升至40%，英國、法國、德國、美國、前蘇聯和日本分別經歷120年、100年、80年、40年、30年，而中國只用了22年（1981～2003年） 〔6 〕；1995～2003年間，中國城鎮化率每年增長1.5%，而美國在城鎮化高速發展階段，城鎮化率每年只提高0.5%。現階段，發達國家的城鎮化率已達70%～80%，但從事非農產業人口比重高于城鎮化率 〔4 〕。“九五”時期我國城鎮化已高速發展，“十五”時期又提出“不失時機推進城鎮化發展”，導致城鎮化速度冒進，城鎮化水平虛高。針對這些問題，雖然“十一五”規劃提出要“積極穩妥推進城鎮化”、“十二五”規劃再次強調“統籌城鄉發展，積極穩妥推進城鎮化”，但地方政府在發展經濟、做大GDP的沖動下，上述方針并沒有得到認真貫徹執行。2000年中國城鎮化率為36.22%，2014年為54.77%，年均增長1.33個百分點，城鎮化高速增長態勢仍未得到有效遏制。

（二）城鎮化發展速度并未過快

以諸大建、牛鳳瑞、潘家華、羅志剛為代表的學者們認為城鎮化是現代化的重要標志，城鎮化發展有利于生態環境保護，有利于解決“三農”問題、構建和諧社會。當前不是簡單地放緩城鎮化發展速度，而是改變土地高消耗、人口低吸納的城鎮化發展模式。其依據主要是：

1.非農意義上的城鎮化并未達到相應的速度與規模。一方面，中國在土地城鎮化方面確有“大躍進”之勢，全國人均建設用地面積超過130多平方米，遠高于發達國家的82.4平方米；另一方面，考慮到中國2億多農民工，他們在為城市作出貢獻的同時，卻由于戶籍等原因而沒有享受市民待遇；還有通過鄉改鎮、縣改區等行政區劃調整而形成的城鎮區域內的許多原農民，他們有了城鎮戶口，卻沒有從事非農勞作，并不是真正意義上的市民。因此，當前城鎮化水平實際上要打不少折扣。我國產業非農化率、就業非農化率遠高于城鎮化率，導致城鄉之間巨大的收入差距 〔7 〕。城鎮化本質上是一個自然而然的歷史過程，調控政策只能起到暫時加速或延緩作用。近年來我國城鎮化水平快速提升，既是經濟社會發展的必然結果，也是經濟社會發展的重要動力。

2.適當的城鎮化速度有利于經濟的可持續發展。城鎮化是工業化的空間載體，人口、物質等生產要素在地理空間上的積聚，有利于分工和專業化、降低交易成本；城市是產生新的科技知識的“天然實驗室”，不同知識、觀念的人群面對面的交流，易于激發創新靈感，且能實現新觀念、新技術的低成本傳播；城市能夠提供更多非農就業崗位，增加收入，刺激消費。目前我國城鎮化發展的主要問題是城鎮化滯后于工業化和經濟發展，城鎮化不是超前，更沒有冒進，需要抓住有利時機提高城鎮化水平。金融危機使鋼材、水泥等建筑材料價格下跌，可顯著降低城鎮化建設成本；國際石油、天然氣價格下降，也使得市民的生活成本降低。因此，當下大力推進城鎮化進程，是應對外部需求嚴重萎縮的唯一出路，是國家去庫存戰略的正確選擇。

3.城鎮化有利于生態環境的保護。城市交通擁擠、環境污染、就業困難、空間無序蔓延、公共安全風險等成為發展之痛，但這是城市發展必須支付的成本。城鎮是將資源環境轉化為物質文明與精神文明的有效空間形態，當邊際收益大于邊際成本，城市規模擴張成為必然，過度夸大“城市病”的負面效應無異于因噎廢食 〔8 〕，發展中的問題，需要用發展的方式來解決。產業與人口在城市的高度集中，必然造成資源的大量消耗和“三廢”的過度排放，但這也為集中處理污染提供了條件，依托城市的治污工程更有效率；城市發展循環經濟，集約利用資源更具經濟性和可行性；公共基礎設施的集中使用，降低了邊際使用費用。然而讓更多的人留在農村搞現代化，污染治理及公共基礎設施建設，將會是一種更大的資源浪費。因而，改變消耗大量資源的粗放式城鎮化發展模式，走精明增長的城鎮化發展道路，才是理性選擇。

4.當前城鎮化速度并未過快。獨特的政治生態環境，使中國城鎮化迥異于一般大國發展規律。1960～1978年間，計劃經濟對城鎮化進程的人為抑制，使城鎮化水平不升反降；改革開放初期，鄉鎮企業雖然帶動了大規模的非農就業，但受戶籍制度影響，城鎮化進程緩慢；農村土地承包制度承擔了部分社會保障責任，但也削弱了農民進城闖天下的動力；地方政府壟斷資源、土地市場，抬高了城鎮化門檻，抑制了城鎮化水平的進一步提升。雖然發達國家的城鎮化發展歷程具有參照價值，但中國當前所處的經濟發展水平、科技實力、產業結構與英國、美國過去城鎮化發展環境截然不同，城鎮化發展是否合理，不應以水平的高低、速度的快慢為依據。技術發明推動工業化，工業化推動城鎮化。早期的技術發明是一個緩慢的過程，二戰后工業技術體系已經成熟，很多技術可以“拿來”套用，極大地縮短了發展中國家的工業化進程，為快速城鎮化提供了基礎保證。羅志剛（2007）將城鎮化劃分為慢速城鎮化（年均增長0.4%～0.6%）、快速城鎮化（年均增長1%～2%）、超高速城鎮化（年均增長2%～4%）。日本在1950～1955年、韓國在1965～1970年城鎮化水平年均增長均超過2%，中國當前城鎮化水平年均增長1.33%，這是多年城鎮化潛力集中釋放，也是城鎮化處于加速發展階段的集中體現，并不過快 〔9 〕。

5.城鎮化是破解城鄉二元經濟結構的途徑。“三農”問題的根源在于農民數量的龐大，而減少農民的根本途徑是城鎮化。農村資源向城鎮集聚是生產要素優化配置的必然結果，其對農村的負面影響是暫時的，正面影響則是長久的。只有城鎮經濟的發展壯大，才能為農村剩余勞動力提供就業崗位、為農產品提供市場、為農業發展提供技術支撐，才能貫徹“以工促農、以城補鄉”政策。農村青壯年進城打工降低了農業勞動力的平均素質，但農業機械化水平的提高為留守老人、婦女勝任農業生產提供了可能，我國糧食連年增產，充分說明了這一問題。農民家庭收入不減，又增加了一筆工資收入，提升了農民家庭的整體生活水平。城鎮化的過程，是農村人口比重大幅降低、自然村落大幅減少，城市文明向農村滲透、農村生活方式逐漸現代化的過程 〔8 〕。

二、我國城鎮化發展快慢問題理性審視

（一）國際標準值法視角下的理性審視

由于經濟增長一般具有“非均衡性”，農村部門和城市部門勞動生產率的差距會導致從業者的收入差距，進而吸引農村勞動力向城市工業部門轉移，這一過程既是工業化過程，也是城鎮化過程。在一個“用腳投票”的社會，較高的工業收益誘導鄉村富余勞動力向城鎮自由流動，城鎮化率不斷上升，工業化誘導城鎮化進程；城鎮完善的基礎設施、服務水平，吸引有利于工業化發展的人才、資本、科技向城鎮集聚，工業規模不斷擴大、工業體系不斷完善，城鎮化誘導工業化進程。在工業化進程的中前期，城鎮化率（U）、工業化率（I）、非農化率（N）似三條平行上升的曲線（見圖1） 〔10 〕。城鎮化與工業化及非農化相互促進，良性循環，共同走向高級發展階段。

專家學者常用IU比和NU比指標來分析城鎮化與工業化及非農化之間的發展關系，進一步推斷城鎮化發展速度的快慢。IU比是指勞動力工業化率（第二產業就業人口占三次產業總就業人口的比率）與城鎮化率的比值，NU比是指勞動力非農化率（第二、第三產業就業人口占三次產業總就業人口的比率）與城鎮化率的比值。世界銀行數據顯示，隨著城鎮化、工業化、非農化的協同發展，只要統計地域足夠大，無論是發達國家還是發展中國家，隨著城鎮化進程的推進，IU比越來越接近0.5，NU比越來越接近1.2，IU、NU比的0.5和1.2國際標準值法也就成為判斷一個國家和地區城鎮化與工業化及非農化是否協調發展的通用方法 〔11 〕。

以U-IU標準變化趨勢，把2000～2014年我國城鎮化與工業化的發展關系分為三個階段：第一階段（2000～2003年），城鎮化滯后于工業化，但滯后現象不斷縮小；第二階段（2004～2012年），城鎮化滯后于工業化，且滯后現象趨于擴大；第三階段（2013～2014年），城鎮化滯后于工業化，但滯后現象又趨于變小。

以U-NU標準變化趨勢，把2000～2014年我國城鎮化與非農化的發展關系也劃分為三個階段：第一階段（2000～2003年），城鎮化滯后于非農化，但滯后趨勢趨于縮小；第二階段（2004～2006年），城鎮化滯后于非農化，且滯后現象逐漸增大；第三階段（2007～2014年），城鎮化滯后于非農化，但滯后現象趨于平穩。

（二）錢納里標準法視角下的理性審視

對城鎮化發展速度快慢判斷的另一種方式是廣泛應用的錢納里標準。錢納里標準是美國經濟學家H.錢納里根據100多個國家經濟發展歷程的經濟結構變化進行系統總結的統計經驗值。通過錢納里標準以經濟結構變化來推斷我國城鎮化發展速度，最好不用人均GNP、工業增加值、非農產業增加值等指標。如通過人均GNP指標來推斷，應把人民幣轉變成美元，再通過縮減指數轉換成1964年美元；如通過工業增加值占GDP比重、工業就業比重指標來推斷，又因錢納里標準中的工業范疇與我國現行工業范疇不同，誤差難以避免。因此，我們采取非農產業就業比重來推斷城鎮化發展速度更為科學。

以U-錢納里標準變化趨勢，把2000～2014年我國城鎮化與非農化的發展關系也劃分為三個階段：第一階段（2000～2003年），城鎮化滯后于非農化，但滯后趨勢趨于縮小；第二階段（2004～2009年），城鎮化滯后于非農化，且滯后現象逐漸增大；第三階段（2010～2014年），城鎮化滯后于非農化，但滯后現象趨于平穩。

（三）綜合分析我國城鎮化發展快慢問題

以國際標準值法、錢納里標準法及《中國統計年鑒（2015）》對我國城鎮化與工業化、非農化之間的關系進行定量分析，如表1及圖2所示。

2000～2014年間，我國城鎮化水平由36.22%增加到54.77%，年均增長速度為1.33%，處于快速城鎮化發展階段。由上述分析及表1、圖2可知，無論是以IU標準、NU標準還是以錢納里標準來判斷，我國城鎮化都滯后于工業化、非農化水平；2003年，城鎮化水平與工業化及非農化發展水平最為協調；2003年后，城鎮化滯后于工業化、非農化現象趨于變大，應引起政府關注；近年來，總體而言，城鎮化滯后于工業化、非農化現象趨于平穩狀態。城鎮化滯后工業化、非農化導致一系列的負面效應：由于從事非農產業的農民沒有成為市民，導致土地規模經營難以全面展開，大大延緩了農業的現代化進程；越來越多的農村人口仍然靠日趨減少的土地度日，土地的超強度利用致使土地板結，草原沙漠化，森林水源涵養力降低，洪澇災害日趨頻繁，生態環境日益惡化；占人口多數的農民是低消費群體，限制了我國消費品和服務業的市場擴張；小城鎮建設落后，加劇了鄉鎮企業的分散布局，導致企業缺乏外部規模經濟效益，企業職工的素質也難以提高，增加了我國治理企業污染的難度。

三、我國城鎮化發展應保持合理速度

綜上，學術界對于我國城鎮化發展速度有截然相反的兩種觀點，一種認為發展速度過快，另一種則認為發展速度并未過快，但均認為“變農民為市民”，優化人口結構和城鎮空間布局，推動城鎮化發展，將會成為拉動內需、結構轉型、實現共享式和包容性增長的重要手段。通過國際標準值法、錢納里標準法及最新統計數據分析，可以看出我國城鎮化滯后于工業化與非農化。因此，當前應加快城鎮化發展速度，提升城鎮化水平，改變城鎮化滯后于工業化、非農化現象，促進城鎮化與工業化、非農化協同發展。合理的城鎮化發展速度，應與資源環境承載力、產業結構轉型和新增就業崗位保持一致，曾經支撐中國經濟高速增長的大規模空間擴張的城鎮化已不可持續，促進以“要素”和“空間”為核心的城鎮化向以“人”為核心的城鎮化轉變，既要關注城鎮化發展速度，更要關注城鎮化發展質量，精明增長、生態城市、數字城市將成為未來城鎮化工作的重點 〔12 〕。

（一）加快推進農民工“市民化”進程，建立市民化與城鎮化的同步推進機制

中央城鎮化工作會議強調城鎮化發展要“穩中求進”，努力實現“人的城鎮化”，標志著我國城鎮化發展的重大轉型。穩步推進并不意味著城鎮化發展速度的放緩，當前我國城鎮化滯后于工業化、非農化，城鎮化發展速度應快于工業化、非農化發展速度，才能改變這一滯后現象。因此，推動城鎮化加速發展，實現城鎮化與工業化的良性互動，是政府的理性選擇。伴隨著城鎮化、工業化的快速推進，我國農業用地不斷減少、機械化水平不斷提升，農村剩余勞動力人口高達2.7億。近年來，各種生產要素不斷流入城市，在追求效率的同時，卻喪失了公平，城鄉差距不斷加劇，而農民工“市民化”進展緩慢，持續引發各種尖銳矛盾。提升城鎮化發展速度的內涵，并不只是意味著農民空間轉移、職業的變化，更應是自身地位、民主權利的提升。如何有效轉移農村勞動力，構建支持性的政策體系，減輕農村勞動力轉移成本，將對我國經濟發展、社會轉型產生重要影響。

“十三五”時期，政府需要加強頂層設計，建立市民化與城鎮化的同步推進機制，直面城鄉統籌發展問題。通過綜合配套改革，逐步剝離戶籍承載的各種權利和福利，建立城鄉統一的戶籍登記制度、社會保障制度、均等化的基本公共服務制度，實現權利公平、機會公平、規則公平、過程公平，提高戶籍城鎮化率，形成市民化的長效機制，確保農業轉移人口在政治、經濟、社會和文化等領域全面融入城市，共享改革發展成果，平等參與民主政治 〔13 〕10-11。

（二）遏制造城運動，促進城鎮發展與產業結構轉型和新增就業崗位保持一致

沒有產業支撐的城鎮化是“虛假的城鎮化”，城鎮化發展速度應與產業結構轉型和新增就業崗位保持一致。歐美發達國家的經濟虛擬化、產業空心化，一定程度上導致經濟衰退和就業困難；上世紀六七十年代拉美國家快速城鎮化時期，農村人口向城鎮爆發式涌進的同時，多數城市由于沒有主導產業，缺乏實體經濟的支撐，吸納就業能力有限，導致多數進城農民長期處于失業或半失業狀態、貧民窟廣泛存在、社會動蕩等一系列“城市病”；2013年，美國汽車城底特律申請破產，更是提醒政府在城市治理中要重新審視產業結構、經濟發展與城鎮化的關系。

我國城鎮化面臨人口與產業空間分布不協調、服務業相對滯后、產城融合度不高等問題，在中國經濟進入新常態，經濟增速放緩、技術進步和勞動生產率提高等多種因素交織下，就業彈性呈逐年下降趨勢，勢必影響城鎮化的快速推進。“安居才能樂業”，為此要根據資源環境承載能力、城鎮公共基礎設施容量，強化就業培訓，依靠產業集聚引導人口集聚，警惕無產業或無就業的“虛假城鎮化”，遏制造城運動，設法解決百姓生計問題，促進產城融合發展，提升城鎮化發展速度，讓全體人民共享改革開放成果。大城市致力于金融、商務、高新技術產業，發揮引領、示范和輻射帶動作用；中小城鎮應積極融入大城市產業鏈，致力于專業化發展，培育特色產業，如專注于電子產品、汽車業、紡織業等，為農村勞動力就近轉移創造條件。考慮國家發展戰略和農民工自身技能實際，統籌發展勞動密集型、資本密集型、技術密集型產業，促進城鎮發展與產業支撐、人口集聚相統一，實現經濟發展、民族振興和充分就業。

（三）樹立生態文明理念，促進城鎮化與綠色化協同發展

城鎮化發展模式與生態保護、資源利用之間具有強烈的正負反饋關系，城鎮化發展不能超越自然資源和生態環境的閾值。以往研究往往聚焦于城市最優聚集水平、規模經濟效應、社會公平等問題，很少考慮資源、環境承載力的動態約束，即忽略了經濟、社會與生態效用的一般均衡，造成總體福利的損失。較快的城鎮化發展速度需要良好的生態環境與之相適應，把經濟發展建立在自然資源、人口與環境容量、資源承載力等生態環境可持續發展的基礎上，將會促使區域內經濟社會良性循環和城鎮化的快速發展。因此，要樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，促進城鎮化與綠色化協同發展。

中國正面臨資源能源短缺、環境污染嚴重等發展問題，新型城鎮化道路應融入生態文明理念，以科學發展觀為指導，加快調整經濟結構和產業布局，將節約理念貫穿于城市發展的生產、流通和消費的各個領域，合理、高效利用各種資源，減少環境成本；合理確定城鎮邊界，保護生態源區和生態廊道，探索建設用地與吸納人口同步發展機制，提高城鎮用地的集約化水平，發揮土地的最大效能；加強城市管制，治理交通擁擠、貧民窟、社會秩序混亂等問題；改變以GDP為導向的政績考核觀，探索綠色GDP考核機制，強化對資源消耗、生態效益、政府負債、科技創新的考核 〔14 〕，創建宜居、宜業的人居環境，實現人口、資源與環境的可持續發展。

（四）優化城鎮化規模格局和空間形態，遏制城鎮增長的兩極化傾向

構建科學合理的城鎮化規模格局，應優化城鎮化的空間布局和形態，合理引導農業轉移人口流向，提升城鎮化發展速度，推動形成以城市群為主體形態，大中小城市和小城鎮合理分工、協調發展、等級有序的城鎮化發展體系，有效遏制城鎮增長的兩極化傾向 〔15 〕。

鞏固發揮城市群的主體形態作用。城市群是指在一定地域范圍內集聚了若干數目的城鎮，它們之間大小規模不等，職能各異，彼此保持密切的經濟社會聯系，而又相對獨立；在距離上既相互分離（中間隔有綠帶）又易于交往的突破行政限制的經濟、社會、空間一體化發展的區域集合體。城市群不僅是推進城鎮化的主體形態，也是吸納人口的主要載體。應按照全國主體功能區劃要求，積極培育壯大不同等級的城市群，實行多中心網絡開發戰略，推進城市群區域一體化進程，構建高效、協調的國土空間開發格局。

特大城市“去功能化”。城市作為區域經濟的增長極，通過集聚與擴散效應，實現生產要素的優化配置。城市規模并非越大越好，城市規模與規模經濟存在著“倒U”型關系，當遞減的邊際正外部性等于遞增的邊際負外部性時，城市達到最優規模。特大城市可通過劃定生態紅線、“去功能化”、合理建設衛星城鎮等措施，嚴控人口規模，防止城市空間過度蔓延，促進生產、生活、生態空間和諧有序發展。

提高中小城市和小城鎮的人口吸納能力。中小城市和小城鎮要著力加強基礎設施建設，提高公共服務能力和水平，逐步培育一批生態宜居、設施完善、特色鮮明、優勢突出、競爭力強的小城鎮，吸引人口集聚。

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責任編輯 于曉媛