首爾：“遷都”之困

徐菁菁

對于韓國來說，選擇首爾與世宗“雙首都”的模式，安全考慮，也是經濟與政治選擇。

韓國新行政首都世宗市位于首爾以南約120公里，面積465平方公里，約為首爾的3/4。它得名于創立韓文的朝鮮王朝圣君世宗大王，意思是“世界之最”。2012年7月1日，這座韓國歷史上最年輕的特別自治市正式成立。韓國國務總統室、企劃財政部、國土海洋部、環境部等1室9部2處2廳及下設機構等36個機關從2012年下半年開始遷往世宗市，成為首爾政治功能疏解的第一步。

2012年7月，一名男子在韓國世宗市天文臺內望向外面的建筑工地。世宗市行政首都在這年7月2日正式投入使用

在韓國都市化的歷史中，首都首爾的一極中心是近40年間形成的形態。日據時期，日本視韓國為提供日本國力擴張的樞紐和支點，遂于朝鮮半島建立不少微城市，包括位于北部的平壤、新義州和咸興建立重工業基地，南部的木浦、大邱和釜山則建成農業重鎮，大致形成了朝鮮半島的平衡發展。但自南北對峙和戰爭結束以后，20世紀60年代樸正熙執政時期，政府大力推行經濟轉型，透過政府直接介入在首爾設立工業區。從20世紀70年代以來，國家基礎設施投資中的67%集中于首都圈，而地方僅為33%。首爾對其他地區資源吸引力日益強勁，迅速成為韓國無可撼動的經濟中心。

關于如何處理一個超重量級首都，半個多世紀來，韓國國內從未停止過討論。早在60年代初，現任韓國總統樸槿惠的父親、當時的韓國總統樸正熙就認為韓國有遷都的必要。1977年，他首次提出了要將首都自首爾遷往中部地區的設想。當時，樸正熙的主要考慮是“避戰”——首爾距離朝韓分界線只有40公里距離。兩年后，樸正熙遇刺身亡，遷都想法被擱置。不過首爾的安全憂慮一直存在，特別是“冷戰”結束后，駐韓美軍做出戰略調整，從首爾周邊向韓國腹地南撤。

2003年，盧武鉉上臺。他在競選時即以遷都作為執政承諾，入主青瓦臺后便迅速啟動了相關的調研和籌備工作。盧武鉉與樸正熙的時代已經不同。他和前任總統金大中都對朝鮮持溫和態度，彼時的安全擔憂讓位于更為現實的經濟考慮。一方面，首爾及其首都圈的負載已經飽和。以最基本的指標城市人口占國家總人口的比重為例，首爾達21.5%，遠遠高于東京的6.4%，倫敦的12.3%和紐約的2.8%。若以首都圈來看，首爾首都圈面積占國土面積11.8%，人口卻占到全國的46.3%。2000年，首爾市集中了韓國各種企業總數的29.7%，國內生產總值的28.8%，金融、機關、商店總數的41.6%，批發零售額的37.4%。首都圈的區域總產值占全國的48.0%，制造業和服務業就業人數的比例分別為49.3%和46.6%，存款和貸款分別為68.1%和65.2%。

全世界罕見的集中化程度給城市運行帶來了巨大困擾。1980年，首爾市內車輛運行速度為每小時30公里，1998年減少到每小時13公里，產生的交通堵塞費用2000年達到4.7萬億韓元。首都圈的大氣污染與發達國家和國內其他城市相比非常嚴重，年社會費用達10萬億韓元。同時，首都圈內地價相當于全國平均值的4.6倍，使得住宅等基礎設施的正常供給，受到嚴重困擾。

從60年代開始，韓國政府不斷推出各種《大城市人口防止對策》，不斷更新首都圈整備基本計劃，以抑制首爾乃至首都圈的規模膨脹，但都未能取得顯著效果。在行政功能疏散方面，政府曾經把財政經濟部、產業資源部等9個部類機關分散到果川市，把鐵道廳、統計廳等11個廳類機關分散到大田市。但是，前者遷到地屬于首都圈范圍，在空間上未能起到分散的作用，后者屬于與社會各部門的直接聯系性不強的機關，并沒有緩解首都的一極化。

盧武鉉政府遷都之策的另一個原因和今天日本的“地方創生”政策考慮相似。韓國有兩個經濟圈：首爾經濟圈以及釜山經濟圈，而韓國中部則是一個經濟塌陷地帶。忠清道、江原道等區域被許多韓國人稱為“無家的孤兒”。這些“孤兒”尤其是忠清道的經濟發展水平相對落后，以農業為主，民眾生活水平也較低。韓國國會經過多次的協商最終決定在忠清南道燕岐郡與公州交界處建設新行政中心復合型都市，即世宗市。從選址來看，世宗市位于韓國國土的幾何中心，通過高速公路、航空、鐵路在兩小時內可達全國大部分地區。

遷都同時附帶有政治斗爭的考慮。韓國幾乎歷屆所有總統都來自新國家黨和民主黨兩大黨派。前者的大本營在以釜山為中心、由東南部慶尚南道和慶尚北道組成的“嶺南地區”;后者的大本營以光州為中心、由西南部全羅南道和全羅北道組成。韓國各派政治勢力要想取得執政權，除在首爾地區爭奪外，還要依仗各自地區的支持。當年金大中能夠成功成為首位在野黨領袖入主青瓦臺，其關鍵因素之一就是有效拉攏扎根忠清道的前韓國中央情報局局長金鐘珌。2002年韓國總統大選時，民主黨候選人盧武鉉提出有關遷都的競選口號，立即得到中部地區選民的青睞，才以微弱優勢上臺。

雖然盧武鉉的目標是遷都，但遷都計劃在2004年被裁定為違反憲法而擱淺，世宗市的目標定位變成了“行政中心城市”。2008年，新國家黨的李明博執政后一度打算放棄該項計劃。時任國務總理鄭云燦曾表示，世宗市原方案將導致政府部門分割、行政效率低下。當時，根據規劃，包括8.5萬億韓元（約合73.29億美元）政府撥款，總計22.5萬億韓元（194億美元）資金正用于興建基礎設施、政府建筑以及居民住宅。李明博屬意把世宗改造為商務、教育和科研城市，但遭到國會國土海洋委員會否決，同時，黨內競爭對手樸槿惠也拉攏黨員反對。2010年，新國家黨在國會選舉中慘敗，李明博最終讓步，并于同年12月頒布《有關成立世宗市的特別法》，世宗市作為新行政中心的地位得以確立。

韓國首爾江南區的街道

按照規劃，韓國中央部門中包括青瓦臺和國會在內的外交、統一、法務、國防、行政安全、女性等部門留在首爾，其他16個中央行政機關和20個相關部門的1萬名公務員在2014年完成搬遷。

根據2014年世宗特別自治市公布的《2030世宗都市基本規劃》，世宗特別自治市將包括中央行政功能區、城市行政區、文化和國際交流區、大學和研究區、新興知識區、醫療和福利區六個功能區。城市建設分三個階段：2007到2015年，主要完成城市的中央行政功能、城市行政功能、政府部門研究功能、國際交流和文化功能，以及大學功能，人口規劃規模為15萬人左右;2016到2020年，主要完成城市的新興知識功能、醫療和福利功能，人口規劃規模為30萬人左右;2021到2030年將完善并加強前階段所建設的六個功能區，達到50萬的人口規模。

世宗的中央行政區位于韓國四大江之一的錦江之濱，新辦公樓群的屋頂相互聯結成一體，整體彎曲盤旋呈巨大的龍形，總體長度達3.5公里，占地面積60萬平方米，規模足有現果川中央行政區的三倍大，但世宗市的第一發展階段稱不上順利。在韓國“遷都”世宗市一周年時，韓國《文化日報》聯合世宗工會聯合會，對韓國企劃財政部、國土交通部、環境部、海洋水產部、公正交易委員會等五個部委的公務員進行了問卷調查。調查結果顯示，在世宗市廳工作的公務員中，有69.1%的人認為在世宗市廳工作不如在其他市廳工作方便。有59.3%認為“世宗市沒有任何優點”。雖然為了改變世宗市處理業務效率低下的現狀，韓國政府已經構建了電視會議系統，但大多數人仍然認為現狀沒有任何改善。由于城市配套的生活設施仍不完善，公共交通設施缺乏，周邊許多高速公路、鐵路也仍在建設中，住宅小區的商街餐館、咖啡館等店鋪稀少，居民想去大型超市或綜合醫院只能開車20分鐘到大田市，許多在世宗工作的公務員還是選擇白天在世宗辦公，晚上在首爾居住，兩地奔波。這也就意味著居民消費對世宗市經濟貢獻甚微。一個自給自足，并能夠帶動周邊經濟發展的第二首都還遠遠沒有建成。