華盛頓：特區之“特”

徐菁菁

美國首都華盛頓建立在特殊的政治架構之上，這決定了它的“特區”身份，也決定了它作為單一功能首都的地位。

制度基礎

2015年9月14日，當游客在華盛頓紀念碑前留影時，載著美國總統奧巴馬的海軍一號直升機正劃過天際（右側一架）

美劇《紙牌屋》的片頭是一部華盛頓風光片。片子的第一個鏡頭是在與華盛頓隔河而望的羅斯林的遠眺。在開闊城市里，遠處為紀念喬治·華盛頓總統而建的方尖碑是最顯眼的建筑。接著，鏡頭劃過賓夕法尼亞大道，通向盡頭的國會山。城中的地標建筑悉數出場：南北戰爭中北方聯邦軍總司令尤利西斯·辛普森·格蘭特的雕塑就在國會山腳下；最初曾是國家郵政總部的威廉·杰斐遜·克林頓聯邦大樓現在是美國國家環保局總部；國民軍聯盟紀念碑是為紀念所有參加過美國內戰的老兵修建的；司法廣場上有約翰·馬歇爾的雕像，那是第一位對美國產生了重大影響的首席大法官，他對馬伯利訴麥迪遜案的判決賦予了最高法院憲法解釋權，確立了“司法獨立”……短短一分多鐘，觀眾們已經明了，這里不是紐約，不是舊金山，也不是西雅圖，華盛頓是一座完全屬于政治的城市，這部美劇所要講述的，絕不會是一個浪漫故事。

全世界的首都城市大致可劃分為復合功能型首都與單一功能型首都兩類。復核功能型首都既是國家的政治、文化中心，也是全國重要的經濟中心，世界上約80%以上國家的首都屬于這一類別，它們往往在現代國家建立之前就具有相當的政治經濟地緣優勢，是促進國家生成、發展的地理原點。單一功能型首都則基本形成于特定的歷史背景與社會條件，華盛頓就是非典型中的一個：它并非國家的創造者，相反是聯邦制國家的產物。

美國建國之初，定都問題引發了激烈爭論。北方希望將首都定在紐約，南方希望將首都定于南方，最終，為了平衡不同聯邦成員的利益，首任總統華盛頓確定在當時13個州南北分界線附近——弗吉尼亞州和馬里蘭州的交界處，劃定一個100平方英里的菱形區域，將這片荒野沼澤灌木叢生之地建成“聯邦特區”——華盛頓哥倫比亞特區（Washington，D.C.）。特區設立早期，波多馬克河北岸有喬治城鎮、華盛頓市和華盛頓縣三個分開的行政區劃。根據1871年的一項立法，上述三個行政區于1878年合并為華盛頓市，后來逐漸發展成為華盛頓哥倫比亞特區的核心城市。華盛頓的建立并不存在國防安全、經濟基礎、文化傳統等因素。這座全新城市在規劃之初就確定了明確的目標：它的職能是就安置聯邦政府部門。

這一點生動地體現在了總體規劃和設計師法國人皮埃爾·朗方（Pierre LEnfant）的設計里。除了漂亮的圈環形格局、窄長的風景帶、開闊的林建綠地、蜿蜒的盤陀路和成對角的大道，朗方用城市體現了美國社會的政治結構。

城市中心區由一條約35公里長的東西軸線和相對較短的南北軸線構成主要框架。三權分立中最重要的立法機構大樓國會大廈被置于全城最高的國會山上，作為中心區東西軸線的東端。西端則以林肯紀念堂作為對景。軸線兩側建有一系列博物館。南北軸線的兩端則分別是杰弗遜紀念堂和白宮，兩條軸線會聚的交點聳立著華盛頓紀念碑。城中的主要街道皆以美國各州的名稱命名。連接國會和白宮的是最重要的“賓夕法尼亞大街”。每4年，新總統都要經過這里踏入白宮。進入白宮大門前，他會經過大道旁陳列著《獨立宣言》《美利堅合眾國憲法》和《人權法案》的民族檔案館。市中心橫貫東西的大街則以最高法律命名——“憲法大街”把國會和白宮一南一北等距離隔開，正是美國憲法的精神的體現。

不過華盛頓作為獨特的“特區”首都，并不于它的城市設計，其根本在于它建立在一系列特殊的政治框架之上。

根據《美國憲法》第一章以及《哥倫比亞特區地方自治法》，特區由民選市長及一個13人組成的特區委員會（Council of the District of Columbia）負責打理。它不受任何州的管轄，但必須接受聯邦政府監督。1870年，哥倫比亞特區的地方政府機構成立，但由于當時的行政長官過于鋪張浪費，國會在1874年撤銷了該機構，對哥倫比亞特區實施了近一個世紀的直接管理。在1974年，國會再次將權力下放給地方政府。特區議會根據國會直接授權，可以行使部分州政府立法機構具有的制定法律法規權力，但是，美國憲法中有明確規定，國會對當地的所有立法都有審查和否決權。

此外，在財稅體制上，美國按照聯邦、州、地方三級劃分，各級擁有各自的財政收入與支出范圍。下級政府的預算只需要同級議會的審查通過，并不需要上級政府批準。相比州和地方政府而言，華盛頓特區同樣具有獨立的稅收體系和發行債券的權限，唯一不同的是沒有預算自治權。市長和委員會一起制定當地的稅收和財政預算，也必須提交至國會批準。市長和委員會一起制定當地的稅收和財政預算，也必須提交至國會批準。1995年，外界指責特區的預算過大，效率不高。為此國會設立了哥倫比亞財務控制委員會，監管特區的資金使用，直到2001年，下一任市長治下預算出現盈余，國會才將財權歸還給市政府。

特區的政治權利還受到其他限制。1790年的《首都選址法》規定，特區作為聯邦管轄區不屬于任何州。美國憲法規定只有州才有民選代表，因此1961年憲法修正案通過之后，哥倫比亞特區居民才獲得總統選舉權，目前有兩張選舉人票。

這些特殊的政治設計并不總能夠保證特區的順利運轉。今年6月，首都特區和國會鬧得很不愉快。特區市政委員會不顧以往報經國會審議的規則，獨立通過了134億美元的新年度預算。民主黨人出身的現任特區市長梅利爾·鮑瑟爾聲稱要在今年11月份搞市民公決：華盛頓要不要放棄“特區”身份，成為美國第51個州。7月，特區政府通過了一項草擬的法案，決定在等到特區成功實現建州的想法后，正式將州名確立為“新哥倫比亞”。所有源于一點：當初北美殖民地發出了“納稅卻無代表權”（Taxation without Representation）的抗議，打響了獨立戰爭，但如今這句口號仍適用于華盛頓特區。目前的首都市民有義務繳納“聯邦稅”和“州稅”，卻并不享受與“州”同樣的權利。市民們的權利訴求也成為民主黨和共和黨間的政治對抗：民主黨在特區擁有傳統優勢，每當共和黨在國會占有實力優勢時，首都建州的呼聲就格外高漲。2000年，特區政府決定，特區所有車牌上都要印制“繳稅卻無代表權”的口號。2013年1月，奧巴馬第二個任期的就職典禮上，所有禮賓車輛都印上了這一口號。

華盛頓特區街景

都市圈

華盛頓立都200余年來，美國的國家實力不斷增強，聯邦政府機構也進一步擴充，對特區的最初規劃的容量并沒有完全滿足發展的要求。1965年才成立的美國交通運輸部長期以來租賃私人修建的辦公樓。直到最近幾年，聯邦政府才將一個空置的海軍倉庫改造成了現在的交通運輸部大樓。即使如此，由于功能定位明確，行政邊界清晰，華盛頓沒有，也不可能無限制地進行城市擴張。長期以來，特區人口都基本穩定在約60萬人左右。

但無論從經濟還是從城市功能的發揮來看，華盛頓哥倫比亞特區并不可能獨立存在。這一點從負責對首都及其周邊地區提供日常規劃指導的是國家首都規劃委員會（National Capital Planning Commission）的組成上就能看出來。這個委員會由12人組成，包括市長、特區委員會主席、參眾兩院對特區有決策權的委員會主席，以及在DC占有較大土地的國防部、內政部及總部管理局的負責人，同時按照法律規定，這個委員會還必須包括兩名分別來自弗吉尼亞州和馬里蘭州的代表。

隨著城市化、都市區經濟和大都市區集群的迅速發展，首都城市規劃思路也強調要靠衛星城建設分散中心城市功能。特區本身主要承擔政治、文化職能，在公共交通、住宅、環境治理等則很難依靠自身能力解決。許多在華盛頓工作的美國人都選擇住在鄰近的馬里蘭州和弗尼吉亞州，從而形成“城內工作、城外生活”的職住分離現象，很多商業、住宅都建在郊區或周邊市縣。城市的商業、生活、娛樂等功能主要由周邊衛星城提供。同時，由此形成的潮汐流對城市交通也帶來巨大壓力。這都使得特區與馬里蘭州、弗吉尼亞州周邊市縣的政府間關系日益密切，通過主要的區域交通走廊與周邊地區形成了整體發展。現在人們說到“華盛頓”，可能指代三個不同的地理概念：華盛頓市、華盛頓哥倫比亞特區、華盛頓大都市區。它們的區劃含義分別相當于北京城六區、北京市和京津冀地區。為了處理大都市圈內的橫向府際關系，1957年華盛頓大都市政府委員會（MWCOG）應運而生。

由于美國政治中地方自治體制的存在，華盛頓大都市政府委員會沒有政府權威，只是一個具有特殊協調功能的半官方、松散型非營利組織。21個參與其中的地方政府可在任何時候以任何理由退出。它也沒有增加收入的能力，其資金主要來源是聯邦和州政府撥款（占60%）、地方政府會費（占20%）、契約費（占10%）、各類基金和私人部門捐贈（占10%）。

由于權力和支配的資金有限，華盛頓大都市政府委員會在區域經濟合作上的領導力有限，它發揮的作用主要有兩點：一是分配聯邦和州的撥款。為彌補地方自治所帶來的地方高度分化的缺陷，聯邦法律要求交通、住房和環境撥款通過區域組織予以分配，那些不參加這些組織的地方政府沒有資格獲得聯邦撥款。華盛頓大都市政府委員會每年可直接分配大約25億美元用于道路等基礎設施建設的資金，以減少交通擁堵。自1960年以來，該委員會在作為特區邊界的波多瑪克河的治理上貢獻卓著，使污染物減少了90%。此外，委員會能夠為地方政府提供跨地區的合作，如為政府的交通決策提供專家分析和相關信息，在公共衛生危機等問題上協調區域合作。在委員會的統籌下，地方能夠統一購買石油、天然氣和其他公用設施，以節省費用。

2016年4月18日，上千民眾在華盛頓國會山參加“金錢政治”抗議示威，要求國會采取行動結束政治腐敗，并確保選舉自由公正。圖為一名示威者被警方逮捕

雖然華盛頓特區城市功能的發揮極為依賴與周邊市縣合作，但周邊地區也充分借助了首都的區位優勢和政治影響力。聯邦政府是許多核心技術的研發投入者和直接產出者。國家基金會（NSF）、國防部、能源部等政府機構控制了大部分聯邦政府的研發支出，而其中相當大的比例投在了華盛頓大都市圈內的研究機構、大學和企業。聯邦政府還是重要的技術和產品需求者，大量依賴政府和軍工合同的高科技企業也不斷增加，在華盛頓大都市區內形成了幾個相對集中的科技和信息技術中心，大量的聯邦政府訂單保證了這一區域的持續繁榮。數據顯示，華盛頓大都市區的人口已經接近600萬，經濟總量接近5000億美元，在經濟規模上名列全美第五，僅次于紐約都會區、洛杉磯都會區、芝加哥都會區、休斯敦都會區。

盡管所處的都市圈都十分繁榮，但與東京這樣的超級首都相比，華盛頓哥倫比亞特區并沒有因此而扮演一個真正的經濟中心角色。其中心城區主要以聯邦政府部門為主，很少有工業企業和大型企業總部，工業用地面積不到4%。2008年經濟危機發生后，華盛頓的經濟受經濟蕭條的影響相對很小，經濟形勢非常搶眼，這一度使一些人開始驚呼華盛頓的崛起。但當美國經濟進入復蘇之后，2012到2013年，華盛頓卻出現了輕微收縮。這是美國15個大都市圈僅有的現象。原因非常簡單：華盛頓對聯邦政府的依賴太大——影響其經濟的最大因素是政府的開銷。當美國從伊拉克、阿富汗撤軍并廣泛地削減政府開支時，華盛頓也就失去了動力。

（參考資料：《華盛頓城市治理經驗：委托授權的協作治理》，國務院發展研究中心課題組著；《美國的大都市區管治模式及其經驗借鑒》，宋迎昌著）