東京：超級首都的聚與散

徐菁菁

在過去100多年的發展中，東京從單純的政治中心發展成為“華盛頓+紐約+硅谷+底特律”型的功能最為全面的首都。東京不斷摸索、調校著自己的職能和布局，回應著國家發展所賦予它的不斷變化的時代使命。

“一極”之都

日本東京一處商業街密集的人流

今年2月在東京旅行的時候，我住在千代田區半藏門的一家酒店。半藏門在皇居的西側。從客房的窗子望出去，就能看到護城河的流水，和如孤島一般的被松柏圍繞得密不透風的皇家禁地。夜晚的時候，皇居漆黑一片，南面的永田町和霞關燈火闌珊，而在遠處，皇居西側的丸之內，一排超高層建筑連成一座巍峨的山巒，燈火輝煌。

事實上，要認識作為一座首都的東京，最討巧的辦法就是沿著皇居的護城河，在我目力所及的這一片區域走一走。從半藏門出發往南，永田町和霞關是這座喧囂都市難得的安靜疏闊之所。永田町是日本的政治中樞。它的中心是1936年落成的國會議事堂。這座建筑的規制和美國國會相仿：中間是9層65.5米高的中庭，左右兩邊樓高3層，分屬眾議院和參議院。整個大樓混雜著希臘柱式、羅馬式圓拱、西歐教堂式花窗等多種西方建筑風格，正是20世紀初大正天皇時期的品位。議事堂的背面，馬路的另一側，四棟玻璃幕墻大樓是議員會館，也就是國會480名眾議員和247名參議員的辦公室。安靜的永田町只有在兩個時候最熱鬧：一個是民眾示威的日子；一個是每次選舉換屆的時候——落選和引退的議員要忙著從會館撤出來。從議院會館南邊步行三分鐘，一棟五層高，像座博物館的玻璃外墻建筑是2002年啟用的首相官邸。

順著護城河邊的內堀大道走到皇居的南面，能夠看到始建于1636年的櫻田門。1860年3月24日，“櫻田十八士”在這兒刺殺了幕府掌權者井伊直弼，直接導致幕府獨裁開始瓦解。1932年，也是在這兒，朝鮮愛國志士李壽昌向出席陸軍閱兵式后回皇居的昭和天皇投出了一枚手榴彈。

櫻田門之所以屢次見證歷史，原因在于它與它面前向南鋪陳的櫻田大道是進入皇居的機要之處。今天的櫻田大道是一條寬闊的馬路。大道兩邊的區域被稱作霞關。從明治時期開始，霞關就是日本的行政中樞。最靠近護城河的巴洛克樣式的紅磚建筑是日本法務省。1896年，明治政府曾在這里建立三棟同樣的大樓，分別用做司法省、“大審院”（日本最高法院的前身）和海軍省——那正是甲午戰爭后的第二年。三棟樓在1945年的“東京大空襲”中毀于一旦。今天的法務省大樓是戰后復原重建的。向南，警視廳、海上安保廳、外務省、財務省、文部科學省和農林水產省、厚生勞動省、經濟產業省在櫻田大道的兩邊南北依次排開。每年，日本最優秀的大學生經過嚴格的國家公務員考試來到這里，成為從明治以來逐漸發展健全的國家官僚系統中的一員，為國家政策的制定而工作。

皇居、永田町和霞關共同構成了日本的政治大腦，是東京作為一座首都的根本所在。但東京并不只有這些。皇居的西側，丸之內那些山巒般的大樓是這個國家的另一條動脈。丸之內以東京站為中心，與鄰接的大手町形成了一片中心商業區。如果從東南面的繁華銀座走過來，你能感覺到這兩塊相鄰區域建筑語匯的顯著不同。銀座是宜人的商業尺度：小巧、喧囂、外向、可達性強。而丸之內則高層林立：高檔寫字樓嚴整的玻璃幕墻和門前精心布置的開闊地塑造出的距離感標志著財富和與之相伴的權力。

明治維新后，原設于丸之內的陸軍兵舍、練兵場在1890年被遷移。三菱創辦人巖崎彌之助以128萬日元買入大片地塊。此地區至今仍為三菱財團各公司總部所在地。今天的丸之內每平方米地價高達3060萬日元。它擁有新丸之內大廈、三菱東京UFJ銀行本部大廈、郵船大廈，并興建了很多大型銀行與企業大廈。百余棟大樓中匯聚著約4000家企業，超過23萬人在此工作。丸之內與紐約華爾街、倫敦的金融街并稱為世界三大金融街，其總計營業額超過整個東京都GDP的20%，是全世界商務金融活動最頻繁、最方便、最有效率的區域。

作為一座首都城市，東京同時扮演著政治中心和經濟中心的雙重角色。美國城市研究權威學者劉易斯·芒福德曾說：“要想更深刻地理解城市的現狀，必須掠過歷史的天際線去考察那些依稀可辨的蹤跡，去探求城市原有的結構和原有的功能。”透過時間和空間的雙重線索，我們或許能夠理解東京的使命。

1974年，新宿街頭一度在周日禁止機動車通行。穿夏裝戴草帽的導購女孩們為商業街增添了歡樂氣氛

鐮倉時代（1185～1333）東京始得名江戶。15世紀中期，受命于關東地區武藏國城主上杉定正，太田道灌督建江戶城。當時的江戶城就是我從酒店客房能夠看到的中央區皇居一帶。德川家康于1590年奉豐臣秀吉之命移居江戶。在關原之戰中得勝后，德川家康在江戶設立幕府，江戶從此開始成政治中心城市。政治帶來了繁榮。江戶原本是關東平原江水入海口的一小塊地方。德川家康啟動了大規模的填海造地。起點就是今天的皇居東南角的日比谷公園一帶。現在丸之內、有樂町、新橋等市中心部分都是填海造地后形成的。日比谷公園再往東南去，筑地海鮮市場的南邊是濱離宮恩賜庭園。這座美麗的江戶園林最初是江戶幕府的獵鷹場。庭園就在東京母親河隅田川的邊上。河流向南匯入東京灣。今天的游客能在這兒乘坐水上巴士，沿河流北上到達淺草地區，南下到達東京國際會展中心。400年前，德川家康新建江戶港口，使船只得以從隅田川出海，打通了江戶與全國各地的海上通道。這一帶就成為江戶城市最重要的物資集散地。那時，運載貨物的船只從隅田川北上，而后在兩河交匯處，沿著日本橋川西行，駛向江戶城內。幕府在日本川上建造了大橋，今天東京站東面的日本橋一帶因此得名。作為海陸轉運的中心，日本橋也就自然成為江戶最大的商業區。到明治維新以后，日本快速引進近代資本主義，著名的大商店如三越、白木屋、大丸都在這里誕生，延至今日，東京最繁華的銀座就在這里。

明治維新前夕的1865年，東京有近75萬人，市區建成區的直徑范圍擴大到8～9公里，其規模大體相近于今北京二環路以內的舊城區。以當時的標準看，東京已經是一個大都市，但它還算不上一個超級首都——那個時候，它還并不擔當日本的經濟引擎。明治維新后最初的20年，東京的工業生產額低于愛知、大阪兩地。但此后，東京由單純的政治性城市逐漸轉向兼有政治、經濟中心功能的城市。政治、經濟雙重中心功能的聚集為東京日后成為世界城市并形成以其為中心的大城市圈奠定了基礎。

優越的地理環境是東京成為經濟中心的前提。東京位于本州關東平原的南部，大致處在日本列島的中心位置，面臨東京灣。平原地形有利于開展基礎設施建設、集聚人口。日本國內自然資源，特別是現代工業所需的礦產資源等原材料嚴重匱乏，多靠進口。因此日本工業聚集于太平洋沿海地區。加上日本國內市場狹小，經濟具有很強的對外依賴性，因此日本逐漸形成進口原料、出口產品的以加工貿易為主的外向型經濟。在這一經濟發展模式下，東京作為沿海港口城市的地理優勢使其可以通過海運發展國際貿易。

1868年，明治天皇定都江戶，更名東京。在他主導的國家工業化道路上，行政力量的強勢使資本、人口以及以四大財閥為首的企業中央管理功能向東京集中。東京的基礎設施建設遠遠領先于日本其他地區。1872年日本的第一條鐵路線，即東京的新橋和橫濱之間的鐵路線開通。由于銀座是車站新橋和主要商業街日本橋、主要行政辦公區和皇宮所在地之間的重要連接通道，為打造日本新形象，明治政府對銀座進行了大規模改造，東京第一次出現了現代化的城市道路：道路人車分離，人行道5.4米寬，車行道14.4米寬，有瓦斯街燈和行道樹的設置。以后，如軌道馬車、有軌電車、地鐵等新的城市交通設施都是首先在這條街上應用的。在19世紀末，東京已經形成與其他城市之間的鐵路聯系骨架，到20世紀10年代，連接東京周邊地區以及全國的鐵路網絡已經形成。

到20世紀20年代，日本的工業中心雖然仍然是在大阪。但那時，大阪的工業主要是以商業資本為基礎發展起來的輕工業和民用工業，而東京則擁有現代工業，主要是在日本銀行等政府金融機構的支持下，以國家資本和官辦企業為基礎發展起來的鐵路、電信電話、制鐵等重型工業。20世紀30年代開始，東京及其周邊地區的工業生產總量就開始超過大阪了。從20世紀初期至40年代戰爭前的時期，東京與橫濱之間的京濱工業帶逐漸發展，同時，東京灣沿岸的品川、太田、傳奇等成了巨大的人工建成的市區。

戰爭時期，對東京城市發展起到較大影響的另一項政策是工業疏散政策。20世紀40年代，日本城市規劃專家提出學習德國的國土規劃理論，在全國建立若干個在經濟和軍事上能夠自給自足的地區，并在各自的地區建設有一定糧食生產和軍需工業生產能力，有相應軍事基地的一定規模的城市。從20世紀30年代后期開始，從東京市內的工業設施開始分散到周邊20～50公里的圈內，一些典型的項目包括1937年遷到昭島的昭和飛機制造公司、遷到東大和的日立航空機公司、遷到武藏野的中島飛機制造公司和1938年遷到府中的日本制鐵公司和東芝公司。這些地區與其說是地方，更確切的是東京大城市的周邊。

1942年，商工省制定的“工業控制地區和工業建設地區的暫行措施”開始實施。在當時內務省推行的“新興工業城市規劃項目”中，東京周圍神奈川縣的相模原、群馬縣的太田等地作為新型工業城市，開始了以建設軍工廠為目的的大規模土地區劃整治工程。這些地方的很多土地被政府強行收購，轉用軍用機場或軍工廠等軍事用地。這一時期東京周邊地區的工業設施擴散實質上為戰后東京大都市圈的快速發展打下了一定的產業基礎。

1963年1月，東京為舉辦奧運會進行道路施工導致城市大塞車

在戰后百廢待興的時代，東京都的“戰災復興城市規劃”提出了城市發展的方向定位：“現在的政治文化經濟中心城市，在此基礎上應發展為將來的工業城市。”在制度上，東京的經濟中心地位得到進一步的強化。美國經濟學家查默斯·約翰遜（Chalmers Johnson）在其經典著作《通產省和日本奇跡》中將日本戰后的經濟快速發展的主要原因歸結于名為“發展型政府”的政治經濟發展模式。在這種模式下，政府對經濟進行直接干預而確保國家經濟的增長。這不可避免地造成一種現象：一方面日本政府掌握了大量的社會資源，使得政治在社會生活中處于絕對的中心地位；另一方面，這一模式催生了高度黏合的政治經濟結構——政治決策決定經濟發展走向，而經濟發展依賴于政治決策同時又是政治決策的出發點和落腳點。于是，首都東京的政治中心地位為其吸引其他資源從而形成壟斷擴張的路徑創造了先決條件。

副都心

4年前第一次到東京的時候，我曾經站在澀谷車站的一棟大樓里，透過玻璃幕墻，仔細端詳過那個傳說中世界上最繁忙的十字路口。對于很多外國游客而言，人潮從綠燈亮起的那一刻，從四面八方潮涌過路口的景象是繁忙東京的縮影，但對我來說，澀谷路口給我的震動遠遠不及新宿。JR“新宿”站近400萬的日流量和四通八達的地下街道足以把每一個初來乍到者弄得暈頭轉向。我曾聽說有人打算到新宿站乘車，結果卻在龐大的建筑群中逛了一整天。

如果用三個詞來形容新宿，我覺得應該是：稠密、混雜和活力。新宿是10條軌道交通的會聚點，其中包括國有鐵路、私營鐵路和地鐵三大系統。在新宿交匯的非軌道公共交通線路則多達50條。以新宿車站為中心，東西新宿兩個片區空間形象差異巨大。西新宿是曼哈頓。它已建成商務區總用地面積56公頃，相當于上海陸家嘴國際金融中心區的三分之一。其中商業、辦公及寫字樓建筑面積達300多萬平方米，超高層建筑群40余棟，是全東京也是全日本規模最大最集中的超高層建筑群景觀。那兒還有“新東京百景”之一的新宿中央公園，和環繞著它的高端住宅區。相對而言，東新宿是另一個世界。20世紀50年代風格的微型酒吧、居酒屋、燒烤店、風俗店，相互連綿形成巨大的傳統邊緣文化商業街區。霓虹燈下，新宿的混沌蘊含在那些擁擠狹小的巷子里。游蕩其中的是下班族、外國游客、作家、漫畫家、電影人和無家可歸的流浪者。

西新宿和東新宿是不同年代里城市擴張和發展留下的印跡。1950年，日本成立首都建設委員會，以使在戰爭中受到極大破壞的東京能夠更快地恢復和發展。首都建設委員會由建設大臣、眾議院議員、參議院議員、東京都知事、東京都議會議員及學術界代表共9人組成，主要職責是制定東京都內需要實施的重要設施的項目規劃，推動有關項目的實施，以及對中央政府、相關地方公共團體、相關企業提出建議。1956年，首都建設委員會改名為“首都圈整備委員會”。該委員會在1958年7月推出的“首都圈整備計劃”對今天新宿的形成具有重要意義。該計劃明確地將澀谷、新宿、池袋列為副都心作為重點發展其商業機能，從而分擔一級集中的東京中心的負擔，從政策方面為三大副都心的發展提供保證。

今天人們說“東京”，可能具有多種地域含義。它可能是指東京都——這是東京行政轄區范圍的范圍，包括23個區、26個市、5個町和8個村，面積2187平方公里。它也有可能是指包括23個區，位于東京都東部的東京市區，面積大約621平方公里。更里層是東京都心三區，包括千代田區、中央區及港區，面積為42平方公里，大體覆蓋東京傳統的政治中心和商業區。

1958年建立副都心想法的提出和東京在戰后的復興密切相關。1950年以前，日本一直困于停滯和蕭條，東京的復興舉步維艱。朝鮮戰爭扭轉了這一局面。3年戰爭期間，日本直接向戰場上的美軍提供的“特需訂貨”達13億美元。源源不斷的“軍需訂貨”給日本經濟注入了起死回生的“強心劑”。東京這臺經濟引擎重新啟動起來。僅1950年下半年與上半年相比，日本出口額增加55%。而1950年6月至1951年底，日本對外貿易總額增長達2.8倍。隨著對外貿易的增長，日本的外匯儲備迅速增加。1952年。日本“特需收入”為8.2億美元，占該年外匯收入的66.8%。日本的商業迅速恢復了生機與活力。50年代中期出現了三菱、三井、住友等企業集團，60年代初又形成了富士、第一和三和，共六大集團。在這種情況下，一方面，單一地域商業中心的城市空間形態發展狀態已經逐漸不能滿足其1000萬居民的公共服務要求；另一方面，傳統的商業中心也已經無法為首都日益擴大的經濟中心功能提供足夠的空間和配套服務了。換句話說，那些新興的，或是從地方向東京靠攏的企業必須在都心以外找到新的據點。

新宿成為最具代表性的副都心并不是意外。1885年，新宿火車站的建成是新宿城市化發展的開端。1914年，山手線開始運營，山手線內的城市化推進了周邊的住宅等設施建設。當時，一方面，在“一戰”的刺激下，日本工業產業發展加速，都心的工廠從東京的城東地區向大井、蒲田等方面延伸，形成了著名的京浜工業帶，另一方面，以丸之內辦公街為代表的東京“都心”也逐步形成。東京開始出現被稱作“上班族”的新中產階級，形成了職場與住居分離的東京城市格局。作為郊區鐵路與山手環行線的交叉點和重要換乘站，新宿逐漸形成了大片的街區。1923年的關東大地震后，東京老城區毀壞嚴重，居民向西遷移，使新宿的發展更為迅速。“二戰”后，東京都西部人口急劇膨脹，住在西部的工作人員，利用長期月票交通往返于工作地點和住宅區之間，新宿愈發成為東京都中心與西部住宅區間的交通要沖。1958年被定為副都心的池帶、澀谷也同樣具有類似的交通節點特征。

1958年以后，在行政力量的主導下，新宿經歷了大規模的改造。東京城區的第一個自來水廠，占地34公頃的淀橋水廠被搬遷。道路、公園和廣場都進行了重新規劃。1964年通過新宿的高速道路4號線建成。同年，車站大樓地下街及東口地下街建成開放。自此，新宿火車站成為全日本旅客流動量最大的車站之一。伴隨著交通樞紐與基礎設施的逐步完善，新宿逐漸吸引了更多的商業企業，成為僅次于中央區的商業中心。

但這還不足以成其為今天的新宿。根據服部鮭二郎、松澤光雄等的研究報告，1966年，東京都內共有百貨商店、各類高級專門商店、酒吧、電影院以及娛樂等代表性設施9640家，其中日本橋、銀座都心共有3002家，約占總數的31.2%。新宿1239家，約占12.9%。東京的多心型城市構造在20世紀60年代中期雖然已經基本形成，但依然存在集中化的問題。

今天的游客到新宿一觀，有一個登高遠望的好去處。車站以西的西新宿佇立著由日本建筑大師丹下健三設計的東京都新市政大廈。大廈主樓共48層，高達243米。游客們可以免費登上45層的眺望臺。那兒有指示牌幫你認各種地標建筑。天氣好的時候，還能看到富士山。

1967年12月1日上班高峰時間，東京一個車站的員工正努力把乘客塞進車廂去

東京都新市政大廈是從1985年11月開始設計的，這一年，東京都政府決定將各機關從原來的丸之內舊址搬往新宿。這次搬遷對新宿副中心功能提升提供了極大的動力。大量的企業隨之將總部遷往新宿。1999年，新宿設立了地區產業振興委員會，負責制定區產業振興戰略，并為區內商務型企業的發展提供各種咨詢和幫助。2003年在西新宿六丁目建成新宿產業會館，為中小企業發展提供包括產業發展信息發布、產業咨詢、招商咨詢、企業診斷、業務商談、經營講座和人才培訓等服務，成為CBD內外中小企業進行交流的主要場所。正是這些商業活動的繁榮促使東京都新市政大廈周邊的土地，以超高層的復合式大樓和超高層公寓大廈為中心進行開發，形成全日本規模最大最集中的超高層建筑群景觀。

現在的新宿是東京乃至于整個日本最著名的大型繁華商業區。它集中了伊勢丹百貨、三越百貨、高島屋百貨、丸井百貨、小急田百貨、京王百貨等日本百貨業巨頭，是全日本第一個百貨公司的業績和商品銷售金額超過1兆日元的巨大商圈。更重要的是，1980年至今，新宿第一、二產業就業比重不斷降低，第三產業與其他類就業比重不斷增加，其人口就業構成已接近東京都中心三區。最顯著的是金融業：僅在以新宿站為中心、半徑為7000米的范圍內，就聚集了160多家銀行。2010年，新宿的晝間人口達到75萬人，夜間常住人口為32.6萬人，晝夜人口比達到230%。從人口流動看，新宿同周邊地域的人口流入與流出差額為41.46萬人，同鄰接區的差額為0.24萬人，同千代田、中央和港區的差額為-2.20萬人；整體表現為向東凈減、其他凈增，可見新宿起到了對東京老商務中心的疏解功能。

時代的表現者

中國在近些年來開始關注的城市病問題對東京并不新鮮。早在1946年，東京的設計者就開始擔憂一個超大城市可能帶來的種種問題。1946年《東京戰后復興都市計劃》以東京區部（中心城區）為建設主要對象，其目標就是限制城市的規模和人口。然而，該計劃認為東京中心城市人口可以控制在350萬之內。1947年，人口就達到了382萬。

1958年，首都圈整備委員會提出了東京的第一個發展規劃，該規劃與40年代的模型基本類似，以綠帶加新城的模式控制大都市無限制地向外蔓延。規劃的綠帶位于距市中心16公里處，寬約5公里到10公里。這種“隔離”被證明是失敗的。各企業均將東京視作良好的投資場所，產生了對建設用地的巨大需求。私人土地所有者在高地價的誘惑下放棄了綠帶轉而將土地變更用作建設用地，東京的建成區面積一直在不停擴張。

60年代是日本經濟高速發展的時期，限制東京規模的政策變得既不實際，也不符合發展需要。副都心是東京都心功能紓解的辦法之一。時至今日，東京先后建立了7個“副都心”，但對于一座擁有復合功能的首都而言，副都心遠遠不能解決問題。一個最直觀的指標是地域。從東京的地理中心東京火車站到新宿直線距離只有6公里。雖然像新宿這樣的地方在土地資源的利用上做足了地面和地下的文章，但承載能力依然有限，更不用說驚人地價造成土地使用的各種方式均代價高昂了。東京修筑1公里長的公路需籌措5000億日元，但全部工程費用僅需20億日元，其余4980億日元都作為土地所有者放棄土地的補償。

1968年修訂的第二次東京圈規劃已經摒棄了以綠帶作為城市建成區邊界的做法。取而代之的是大力給東京擴容。東京都周邊的埼玉縣、神奈川縣、千葉縣、群馬縣、栃木縣、茨城縣、山梨縣七縣被納入東京都市圈的規劃，作為一個整體規劃發展。今天，如果乘坐輕軌從東京到橫濱，看著兩側高樓林立的城市風景，還沒有感覺出東京，就已經到達橫濱了。這種都市群的格局讓人平添一種大得走不出去的感覺。

東京周邊新城的建設并不都是成功的。多摩新城位于東京西南方向的丘陵地帶，距離東京新宿約20～35公里，1965年啟動建設，住宅用地比例達到47%，規劃人口34.2萬。新城面臨的第一個問題是交通。多摩新城的開發主體是東京都以及東京都住宅供給公社。他們與交通建設主體京王電鐵公司和小田急電鐵公司之間并無緊密的關聯，因而兩者之間沒有相互配合。1971年多摩新城第一期開業以后，沒有軌道交通通往新城，居民只能乘坐公共汽車或私人汽車前往東京市區，極為不便，限制了多摩新城人口的增加。而軌道交通最終在1974年完工后，多摩新城的實際人口依然多年達不到規劃人口。這顯示了首都圈規劃的一個重要漏洞：那時，首都圈的范圍雖然在擴大，但這種擴大依然建立在“一極集中”的基礎上。新城主要目的在于疏解東京都心過大的人口壓力，并沒有注意產業的向外轉移。更多是作為“睡城”而存在的新城并不能有效分散首都的壓力。沿交通線蔓延的建城區只會使東京無限擴張。

1976年出臺的第三次規劃意識到了東京一極的問題，強調形成不依賴于都心的都市外圍區域；在都市圈內應該存在多個核心城市，這些城市各有分工但是又保持相對獨立。這種“分散型多心多核”模式在過去30多年一直是東京首都圈規劃的原則。

在首都功能疏解的過程中，到底什么樣的功能會被移出東京區部？從今天的格局來看，作為首都的行政功能依然放在東京區部的中央位置。業務管理、交通樞紐、科研開發、教育以及居住功能等服務型功能主要被挪到了首都圈10～50公里的圈域內。其中，中樞業務管理功能集中在東京區部的西部地區以及20～30公里圈內的東京周邊城市，為首都圈內的企業提供包括金融、信貸、廣告等生產性服務。交通樞紐功能集中在東京區部靠近東京灣的東南地區，作為圈內為企業和人口提供商品、信息、人才等的集散地。科研開發和教育功能集中在東京區部、八王子市、多摩市、厚木市、木更津市以及土浦市等城市，為圈內高端技術和勞動力的市場。以居住作為城市主要功能的地區集中在緊鄰東京北部的埼玉縣南部城市。

另一個被轉移的重要功能是制造業生產型城市功能。20世紀70年代，東京開始了從制造業到服務業的經濟轉型。轉型的首要動力是經濟因素：用地緊張造成土地價格攀升，工業用地的生產率大大低于商務用地的生產率，工業設施開始向東京以外的地方轉移，服務設施進一步向東京集聚也就成為一種必然。

為使東京能夠代表日本參與全球化的競爭，行政力量在制造業生產型城市功能轉移的過程中同樣扮演了重要角色。東京都市政府曾嚴格規定：禁止于都心三區之內建設規模超過500平方米以上的工廠。因此都心三區之內的產業選擇非常有限，只有例如出版印刷業、金融和貿易等少占地、低能耗、小運輸量、高附加值的產業得以生存和發展。1959年的《工業控制法》就提出勞動密集型企業外遷東京的計劃。1972年《工業布局鼓勵法》確定了“搬遷鼓勵區”和“布局接收區”，對遷出城市的組織和企業給予購買工業建設用地和稅收優惠，對建設工業設施和相關建筑、購置有關設備給予貸款優惠；工業廠搬遷后的固定資產費3年內免稅。《城市開發區域整備法》則規定“城市開發區域”內工業用地免征特別土地保有稅；工業園土地免征土地保有稅等等。

制造業生產型城市功能的疏解并不意味著東京區部經濟中心功能的下降。《京圈都市研究調查報告》說：“東京是時代的表現者。”從1977到1985年，東京整個服務業就業增加71%。某些服務部門的就業增長率極高，特別是信息、研發等行業。從1986到1996年，金融、保險和不動產業的就業增長則進入了黃金時期。這些數據證明了這個說法：作為經濟中心，東京保留和促進的核心經濟功能總是踏在時代的節拍上。1985年的《廣場協議》使日元升值，美元遭貶，促使日本向亞洲國家的投資加快，以尋求更低生產成本。過去東京是日本全國的經濟中心，而隨著日本投資由日本流向其他國家，日本經濟也就發展成為一個跨國體系，而東京就是這個體系的中心，它的角色必須轉變成為整個亞洲經濟體系乃至世界經濟體系的重要管理中心。以金融為核心的中心管理功能也就成為東京的最主要職能之一。

今天，制造業生產型城市功能多被分散布置在首都圈50～160公里的圈域內。其中，輕工業主要分布在東京區部和次中心城市周邊；IT產業多依托于具有科研開發和教育功能的城市。機械制造業城市功能主要分布在東京灣沿海地區、北關東內陸地區較為密集的工業城市群。資源密集型工業和汽車制造業城市主要集中在北關東內陸地區。該地區形成了貫穿東西方向的狹長的重工業地帶。

東京功能的疏解不僅使東京區部受益，使其得以轉型成為世界城市，整個首都圈也都得益于資源的重新調配。20世紀80年代，首都圈內的次中心城市成為僅次于東京區部的率先發展起來的城市，發展速度超過其他省會城市。無論是南關東地區知識密集型產業的城市群和沿海工業城市帶，還是在北關東地區以汽車、飛機制造等為主導的關聯產業城市群，企業的運營模式都不同程度地表現為后福特制的柔性專精模式。南關東地區的企業間知識、技術的交流成本在不斷降低，創新周期逐漸縮短。北關東地區以，大型汽車制造企業以組裝為主，其他零部件轉包給周邊中小企業，形成了密切的網絡群體。生產過程細分為各個環節，將不同環節轉包給其他中小企業。大企業不需要將各個零件、各個加工環節統一管理和分配，從垂直生產和管理轉變為橫向加工，節省了零部件的加工時間，縮短了生產周期，同時其他運營成本也相應減少了。

離開東京

以世界的眼光看，東京已經是非常成功的超級首都。它是當之無愧的世界城市；它優秀的城市服務功能讓每一個游客印象深刻；它的經濟異常發達，也在首都圈內形成了相對合理的產業布局。然而，這并不意味著它沒有弱點。

東京究竟還能有多大容量？1986年，分布在東京港區、千代田、澀谷和新宿的外資企業有1087家，到2009年已經翻了3倍。最近20余年，無論是新宿還是丸之內，都在使用以建設超高層建筑為主的辦法增加城市密度。1988年三菱地所提出了副標題為“面向國際商業中心”的《丸之內再開發規劃》，將容積率設定為驚人的2000%。從人口來看，今天東京區部（23區）的人口密度是1.4538萬人/平方公里，遠遠大于北京東城、西城、海淀、朝陽、豐臺、石景山六區的8560人/平方公里的密度。

另一個問題是：東京蓬勃的生機之上，始終存在一個揮之不去的安全憂慮。2011年3月，東日本大地震中，因交通癱瘓，東京515萬人滯留街頭。東京有過慘痛至極的經歷。1923年9月1日，日本關東地區發生8.2級地震。這次地震摧毀了包括東京和橫濱兩大城市在內的關東地區。東京高層樓房之間形成“火流”，燒死3.3萬人，整個江戶時期的城市建設幾乎完全毀于一旦。1990年9月，英國駐東京的新聞記者哈德菲爾德（P.Hadifeld）所著的《改變世界的60秒鐘》一書由赤井照久譯成了日文。該書有20萬字，共13章，由日本地球物理學家、東京大學名譽教授竹內均做了審校。作者指出：關東大地震時日本的損失相當于國民生產總值的40%，而當時日本還是個在世界經濟中只占一隅之地的貧窮的農業國。只有分散集中在首都的各項功能，才是最終把東京從地震中解救出來的唯一出路。

東京淺草地區至今仍保留著傳統的人力三輪車

拋開這些“杞人憂天”，東京最大的問題并不是東京本身，而是它在整個日本發展中的位置。

作為首都，東京的規劃和治理從來不是單純的城市問題。1947年，日本出臺《地方自治法》，明確地方政府在城市規劃及城市建設方面的自主權。但東京都政府為了得到中央政府對東京規劃和開發資金更多的支持，在市民投票表決后，向中央政府提出了“制定首都建設法”的請求。1950年，該法正式頒布實施，其中心內容和目的可以總結為三點：東京都不僅僅是一個地方自治的政府，同時必須認識到東京都作為日本的中心、與世界各國接觸的日本的首都的重要性；為了使在首都開展的、與國內外相聯系的各種中樞性活動具有更高的效率，有必要制定更有效的規劃建設方案；為了編制各種設施規劃，有必要設立“首都建設委員會”這一中央一級管理機構。這就使得東京的管理權又集中在了中央手中。

1974年，日本國土綜合開發廳正式成立，作為總理府的下屬機構，其長官由國務大臣擔任。國土廳負責協調與國土開發政策有關的各省廳項目，自此，包括首都圈整備委員會在內的、各地方都市圈整備本部都被吸收進了新的國土廳內。行政框架調整的實質是：這一時期的首都圈規劃首先考慮的不再是首都圈本身，而是在整個國土開發框架之中首都圈如何定位的問題。

如果從整個國土開發的角度看，一個不斷強化的超級首都并不一定是件好事：東京擴張的過程是對日本城市系統的兼并。以前，日本存在三大“都市圈”：名古屋圈（愛知縣、岐阜縣、三重縣等）、關西圈（京都府、大阪府、兵庫縣、奈良縣等）、東京首都圈。如今大阪、名古屋等都市圈的衰落使日本城市結構轉變為東京圈對地方圈的兩級構造。人口是一個直觀的指標。所有到過日本地方城市的人都會發現，與川流不息的東京相比，即使是“省會城市”也很難用“人流如織”這樣的詞來形容。而中小城市的街道在大白天也是冷冷清清的。1920年東京人口占全國比例為13.8%，2010年則達到了27%。2005年東京中心城區人口密度就已經是第二大城市大阪的2倍。日本調查機構“創成會”的調查報告顯示，日本896個地方城市可能在數十年內“消失”。

由于這些城市的常住人口大量向首都圈外流，這一現象對國家政治也產生了影響：日本排名前100位的地方城市中，因為無人投票，有52個城市的行政首腦不是通過投票選舉當選的。13個城市已經連續26次出現無人投票現象。

東京的黑洞效應在經濟領域同樣明顯。以東京為中心的關東地區，擁有在東京證券交易所第一部門上市的60%的企業總部以及日本所有外資中76%的企業總部。以金融行業為例，日本金融空間構造的固定模式是：銀行下屬的支行在全國范圍內吸收存款，然后這些資金主要向東京都中心地區聚集并在那里貸出。這種資金流動的方向說明了全國資金向東京都中心地區集中的模式。進入全球化以后，金融機構向東京都市中心集中的傾向更為顯著。20世紀90年代前半期，日本有13家都市銀行（全國性的大型銀行）。合縱連橫以及破產過后，只剩下三菱日聯金融集團、瑞穗集團和三井住友銀行集團以及利索納金融集團。在13家都市銀行存在期間，都市銀行也駐扎在東京以外的札幌、浦和、名古屋、大阪、神戶。但那以后，除去利索納（大阪），東京以外的都市銀行全部消失了，剩下的只集中在東京都千代田的丸之內這一帶。

東京的黑洞效應或許有多種解釋路徑，但一個基本的共識是：只要政治資源都集中在東京，那么實現地區均衡發展就是一個難以企及的目標。事實上，從1990年起，日本政府就開始討論首都功能的轉移，并編寫各種相關報告。一些政治家也陸續提出過“遷都”的想法。1994年，以前首相中曾根康弘為委員長的日本世界和平研究所發表的《日本綜合戰略大綱》中也提出了“遷都計劃”。1996年6月，“遷都計劃”也被列入橋本龍太郎行政改革藍圖，但隨著橋本改革計劃的失敗，“遷都計劃”也石沉大海。

1996年，日本國土廳曾經進行“國家各階層民眾對首都功能轉移意見”的調查。調查中，贊成和基本贊成轉移者超過3/4。贊成首都功能轉移的理由依次分別是：改正東京單中心極化的狀況；利于災害時的危機管理；國家政治改革的重要環節；政治經濟分離的必要性；國際趨勢與國家變革的需要；擴大內需、促進經濟增長等。

但“遷都計劃”的反對者也甚多。首先是東京都，遷都將直接損害東京都的既得利益。2000年底，東京都政府曾對“遷都計劃”需要的投資和產生的效果進行測算，公布了一份結果。按東京都政策報道室的說法，“遷都計劃”中作為政府公共投資的遷移費用主要包括新都市的建設費用、搬遷費用、人們訪問新首都的費用以及通信費用的增加額等內容。以新首都的三個候選地“栃木-福島”“岐阜-愛知”和“三重-畿央”地區為基準測算，三地的公共投資費用分別約為8.337兆日元、9.7926兆日元和9.864兆日元。“遷都計劃”的實施，將會產生如下社會效益：擴大辦公及居住的空間、改善現在的首都圈和新都市的通勤狀況、緩解交通阻塞以及遷移后的舊址再利用等。然而，三個新首都的候選地區在遷都后所能產生的效益都在3.535兆日元左右。東京都政策報道室認為，“遷都計劃”從經濟上講是欠妥的，將給國家造成高達6兆日元的財政赤字。

最近兩年，向首都圈外遷移政治功能的呼聲再度高漲起來。2014年，由前總務大臣增田寬擔任會長的民間研究機構“日本創成會議”，發布了一份“可能消失的城鎮名單”。該名單根據作為生育主力的20～39歲女性人口數量的增減，推算出到2040年日本全國大約有896個自治體可能消失的結論。這個數字已達到了日本全國市區町村總數的一半。這一測算雖然存在科學性的疑問，但確一發不可收拾地激發了地方振興的大討論。日本首相安倍晉三迅速做出反應，在名單發布后成立了以自己擔任本部長、跨越現有政府機構行政限制的“地方創生本部”。安倍晉三是遷移首都功能的支持者。事實上，1987年10月，安倍晉三的父親、時任日本自民黨總務會長的安倍晉太郎就曾在參加自民黨總裁競選時就提出了“遷都”的競選口號。

根據安倍晉三的計劃，“地方創生”是持續到2060年的長期工程，2015～2019年需要達成的基本目標有四個：創造地方城鎮的穩定工作機會；創設人口和資本向地方流動的新途徑；實現年輕世代結婚、生產和養育子女的愿望以及面向時代需求，實現地域之間的合作。在2015年，創生本部就投資了7200億日元。

正是基于這一背景，中央政府機關向地方的轉移又被提上議程。地方創生大臣石破茂在2015年3月宣布，將就政府機關向地方的轉移展開提案募集。搬遷的目標包括了在東京霞關地區的中央各省廳，以及全國其他地方250處國家與和國家相關的獨立行政法人研究設施。除了東京和同屬首都圈的埼玉、千葉、神奈川四地之外，全國的都道府都可以向政府提交申請。結果，具備報名資格的全國43個道府縣中，42個都道府縣對69個中央政府機關提出了搬遷申請。一些熱門機構更是被多個地方政府“爭搶”，其中大阪和長野縣都希望經濟產業省的特許廳搬遷到自己轄區之內。而文化廳向京都的轉移被認為是其中進行最順利也最有可能被當作象征性事件被推行的。文化廳是日本文部科學省所管轄的外局之一，其承擔的任務在于“文化以及國際交流的振興”，同時也“管轄全國和宗教相關的各類行政事務”。

京都有安置文化廳的較完備條件。京都及周邊的奈良地區擁有許多全國重點文物。京都在文化交流上也有重要地位。京都年游客量早已超過5000萬人，連續15年增長。早在2002年，京都就已經開始為安置文化廳做準備。當時，在時任文化廳長官同時也是京都大學名譽教授的河合隼雄的推動下，文化廳長官室京都分室得以設立。2005年，同樣由河合隼雄推動，旨在振興“關西元氣文化圈”的文化廳關西分室正式成立。但由于缺少中央政府的后續支持，這些設施并沒有發揮應有的作用。

而文化廳搬離東京的最主要的反對聲音就來自文化廳的相關官員。2015年底的一次討論會上，他們提出了拒絕離開東京的幾點理由：重要無形文化遺產的人才培育點有七成設置在東京；公演舞臺的六成、相關出版社的七成也都在首都；如果遷到京都，這種經濟和文化的聯動就無法實現。從近期來看，作為日本文化行政最重要事項的東京奧運會將在首都召開；東北大地震的復興也是文化廳重要的任務，東京相比京都離災區更近。此外，他們還提出文化廳每年有500件議案需要與國會議員以及其他中央機構聯動，往返于兩城之間的兩個半小時的新干線路程還是太遠。

盡管如此，首都行政功能的疏解已經是大勢所趨。日本文化廳在今年7月已經開始為全面搬遷至京都府開展實證試驗。包括長官宮田亮平等官員在內的約10名職員將輪流前往京都，確認與東京總部及相關部門的業務聯系是否有問題，找出今后的課題。日本政府正探討遷往京都府、京都市的時間、費用等具體問題，計劃在年內制定出搬遷計劃的細節。

（參考資料：《城市管理創新：世界城市東京的發展戰略》，王郁著；《日本首都圈城市功能分類與空間組織結構》，趙儒煜、馮建超、邵昱曄合著）