梁陳方案，歷史與現實

賈冬婷

60多年前未被采納的“梁陳方案”，因為現實一步步走向它的反面，而被永遠地記住。這一次的北京行政中心搬遷如同它的翻版，促使我們重思歷史：為什么“梁陳方案”當年沒有實現？

舊城市與新政權

60多年前北京城改造中“梁陳方案”的出局，緣于政權更替之時政治、經濟、情感、技術等多方面因素的疊加

1949年1月31日，北京解放。新政權面臨的第一個問題就是：首都要建成什么樣？行政中心置于何處？同年5月，“北平都市計劃委員會”即成立，委員有梁思成、華南圭、朱兆雪等十幾人。當時的中國還沒有現代城市規劃方面的實際經驗，長春、青島等城市都是由日本人、德國人規劃的，北平都市計劃委員會專家們頭腦里多是一種對于新首都城市和制度的想象。

從總體輪廓上看，1949年的北京與明清古都相比沒有大的改變，內城面積32平方公里，環繞內城的城墻長23公里，紫禁城的中軸線決定著整座城市的中心，從永定門到鐘樓，全長8公里的中軸線上分布著23座建筑。而進入這個骨架內部，則是滿目瘡痍的現狀：北京工人占總人口的4%，大部分居民不是生產者，有大批的失業和半失業居民。生活環境如同《龍須溝》中的描述，市政的首要工作是疏挖三海、清除垃圾、導通水流。所以在都市計劃委員會成立之時，副市長張友漁即開宗明義說明該委員會的工作：“在保持北平為一文化中心、政治中心以及其歷史古跡和游覽性的原則下，把這個古老的封建性的城市變為一個近代化的生產城市。”

事實上，新舊城分置的想法并不是梁思成和陳占祥的首創。1937年日本侵占北京后做了一個規劃，在西郊的五棵松一帶規劃了一個“西郊新市區”，以頤和園萬壽山的佛香閣為北邊的制高點，向南引出一條新市區中軸線，跟紫禁城的南北中軸線呼應。這個規劃在城市性質中突出了“特殊之觀光城市”，其中提出：“城內仍保持中國的意趣，萬壽山、玉泉山以及其他名勝地作為公園計劃，在此范圍內乃至周圍的庭園、樹木、庭石、山川，希望采取中國的式樣。將來準備復原被英法聯軍燒毀的圓明園，希望盡力保持中國文化。”1939到1943年間，日據時期偽政府還征用了17.7平方公里作為一期用地，打通長安街向西延伸段，修了500多棟房子、各式道路、市政設施……這個“西郊新市區”已經有了一定雛形。1946年國民黨政府接管后，盡管最終定都南京，仍決定北平的城市架構延續“西郊新市區”方案。1949年，新政權有關城市規劃的設想是建立在這兩個歷史遺產基礎上的。

1949年5月8日，新成立的北平建設局召開北平市都市計劃第一次座談會，中心議題之一即是如何利用日本人留下的“西郊新市區”。建設局局長曹言行在會上明確了新市區用途：“現在我可以報告一下，將來新市區預備中央在那里，市行政區還是放在城里。”可以說，在西郊建設中央行政區是當時的集體共識。

不過，建設新市區的方案很大程度上是出于“變消費城市為生產城市”的考慮：“新北平的市民，不宜過度集居城內成為消費者，一部分應到農村、工礦區和新市區工作，成為生產者。”對這一問題的不同認識也為日后的轉折留下隱患。在這次座談會上，梁思成也表達了疑慮：“彭真告訴我，‘有一次在天安門上毛主席曾指著廣場以南一帶說，以后要在這里望過去到處都是煙囪。……而我則心中很不同意。我覺得我們國家這樣大，工農業生產不靠北京這一點地方。北京應該是像華盛頓那樣環境幽靜、風景優美的純粹的行政中心；尤其應該保持它由歷史形成的在城市規劃和建筑風格上的氣氛。”

1959年9月，新落成的北京“十大建筑”之一——民族文化宮

梁思成并不孤立。1949年8月，此前曾任北平特別工務局局長的華南圭在北平市各界代表會議上提出的系列提案中，再次重申其新城建設和舊城保護相結合的思想：“改造舊城市，是市政上最大難題，故西洋某某國，皆于舊城市之近郊，另辟新城市。而對于舊者，則仍保存之，整理之，又盡其可能以改良之。”

如果不是北京政府邀請的以莫斯科市蘇維埃副主席阿布拉莫夫為首的17人專家組1949年9月到來，歷史或許會改寫。3個月后，在市長聶榮臻主持的城市規劃匯報會上，蘇聯專家巴蘭尼克夫拋出他們的方案，提出以天安門廣場為中心，建設首都行政中心：“最好先改建城市的一條干線或一處廣場，譬如具有歷史性的市中心區天安門廣場，近來曾于該處舉行閱兵式及中華人民共和國成立的光榮典禮和人民的游行，更增加了它的重要性。所以，這個廣場成了首都的中心區，由此，主要街道的方向便可斷定，這是任何計劃家沒有理由來變更也不會變更的。”

針對建設西郊新市區的設想，蘇聯專家們撰文予以反駁，并且以莫斯科的經驗闡述道：“當討論改建莫斯科問題時，也曾有人建議不改建而在旁邊建筑新首都，蘇共中央全體大會拒絕了這個建議，我們有成效地實行了莫斯科的改建。只有承認北京市沒有歷史性和建筑性的價值情形下，才放棄改建和整頓原有的城市。”

對于北京舊城“歷史性和建筑性的價值”的不同認識，正是蘇聯方案和后來的“梁陳方案”的根本分歧。蘇聯專家組組長阿布拉莫夫甚至提出，建設新市區“就是承認市內一百三十萬的人口對政府是沒有益處的”，他還在會上透露了毛澤東的想法，“政府機關在城內，政府次要機關設在新市區”。至此，已經斷絕了在會上繼續討論下去的可能。

但梁思成并沒有放棄。就在蘇聯專家組抵京不久，陳占祥受梁思成之邀加入北京都市計劃委員會，與梁思成合作“新市區”規劃，他也在城市規劃匯報會上見識了兩種意見的激烈交鋒。兩人商議，開會之后，由陳占祥做規劃，梁思成寫文章，盡快提出一份與蘇聯專家抗衡的具體方案。

陳占祥的女兒陳愉慶回憶，父親與梁思成的“緣分”要追溯至1938年。那年8月，陳占祥乘船離開上海，赴英國利物浦大學建筑學院留學，“隨行的書箱里，就裝著一本梁思成的著作《清式營造則例》”。旅英8年，陳占祥師從規劃大師阿伯康培爵士——著名的“大倫敦規劃”主持者。1946年，北平國民政府邀請還在讀博的陳占祥回國效力，他隨后參與了南京的國民黨政府行政中心規劃、上海都市計劃，提出了開發浦東新區的建議，但無一不在戰亂中都淪為一紙空文。1949年，梁思成在給聶榮臻的推薦信中說，“陳占祥先生在英國隨名師研究都市計劃學，這在中國是極少有的”。而在陳占祥一家從上海遷到北京時，梁思成還專門派了一輛古典式馬車去前門火車站迎接，把他們送到西河沿大街的解放飯店。

1947年4月，梁思成在美國擔任聯合國大廈設計委員會中國顧問時的工作照。他和陳占祥合作的“梁陳方案”被否定，如今被視為北京舊城的一個悲劇性象征

陳占祥在晚年回憶了自己的規劃思想源頭：“一個城市最怕擁擠，它像個容器，不能什么東西都放進去，不然就撐了。所以有的功能要換個地方，擺在周圍的地區分散發展，這是倫敦規劃的經驗。這個著名的規劃是1944年做的，主要目標是疏散人口。規劃師在倫敦周邊規劃了十幾個可發展的新城基地。后來，政府換了許多屆，但這個規劃沒有變，建成了一系列的新城。”

“當年，他們還做了一個劍橋的規劃。劍橋是一個古城，戰后要發展，怎么辦？規劃師同樣是把新的發展搬到外面去了，不然古城一動，里面的每個學校都受影響，而每個學校都有好幾百年歷史，這一碰，古的風貌就全毀了。這里面也包含了我的基本思想，就是不能什么都硬塞進去，最好到別的地方另外做。北京當時的地方太大了，昌平等遠郊縣都可建設起來，可來個大北京規劃。干嗎都要擠到城墻里面不可呢？應該搬出去！”

陳占祥的舊城保護思路與梁思成一拍即合，但他對新行政中心的選址做了調整，提出在舊城與日本人留下的西郊新市區之間設立中央行政區，這樣既可以與舊城緊密聯系，又利用已有一定基礎的新市區建設配套住宅區。1950年2月，“梁陳方案”——《關于中央人民政府行政中心區位置的建議》完成，開篇就提出：“為解決目前一方面因土地面積被城墻所限制的城內極端缺乏可使用的空地情況，和另一方面西郊敵偽時代所辟的‘新市區又離城過遠，脫離實際上所必需的銜接，不適用于建立行政中心的困難，建議展拓城外西面郊區公主墳以東，月壇以西的適中地點，有計劃的為政府行政工作開辟政府行政機關所必需足用的地址，定為首都的行政中心區域。”在這份2.5萬字的報告中，蘊含了通過規劃新城來疏散舊城，以達到新城建設和舊城保護雙贏的先進規劃思想。

然而，“梁陳方案”滿懷期待地送上去了，卻像拳頭打在了棉花上，決策層遲遲沒有回音。而在這時，梁思成與陳占祥等來了另一個聲音，來自他們在都市計劃委員會的同事朱兆雪和趙冬日，二人闡釋了行政中心應該設在舊城的觀點。又過了一段時間，他們被指責為與蘇聯專家分庭抗禮，“新行政中心企圖否定天安門作為全國人民向往的政治中心”。

1952年，城市總體規劃編制重啟，分為甲、乙兩個方案，這兩個方案的前提都是將行政中心設在舊城，最終規劃方案是兩者的綜合。梁思成被排擠在外，陳占祥在壓力下參與了乙方案。其實在此之前，一部分中央行政機關——紡織部、煤炭部、外貿部、公安部等已經沿著長安街展開建設了，“梁陳方案”早已在事實上流產。

若干年后，陳占祥在自述中感嘆：“城市建設是極其復雜的過程，牽涉到人類活動的一切方面，也包括當時人的思想感情。從技術觀點出發，這一點很容易被忽視。”

到了今天，“梁陳方案”成為北京舊城的一個悲劇性象征。似乎舊城破壞越嚴重，它的符號意義就越強。但回頭再看，尤其是回到那樣一個政權更替的節點上，政治、經濟、情感、技術等各方面因素疊加在一起，歷史圖景更為復雜。

成本

“梁陳方案”與蘇聯方案爭論的焦點之一，是成本。原北京城市規劃設計院副院長董光器告訴我，除了毛澤東與蘇聯專家的意識形態考慮，這也是當時最現實的問題。

參與當時規劃的原北京市規劃院總建筑師陳干曾回憶：“以舊北平市而言，1949年的國民生產總值只有3.8億元，國民收入僅1.9億元，失業與半失業者超過3萬人，像龍須溝那樣的貧民窟數以十計——那里的居民生活在水深火熱之中。如果在這種情況下中央提出來要在那一片空地上大興土木，建設國家新的行政中心，不但經濟上力不從心，政治上亦將喪失民心，所以事情是不能這樣做的。”

針對建設“西郊新市區”的想法，1949年12月，蘇聯專家團在城市規劃匯報會上援引蘇聯設計和建筑城市的一組數據，試圖論證政府中心區建在城外是不經濟的：“住房和行政房屋建設不能超出現代城市造價的50%到60%，另外40%到50%的造價是文化、生活用房和基礎設施。拆毀舊房屋的費用，在莫斯科甚至拆毀更有價值的房屋，連同居民遷移費用，不超出新建房屋造價的25%到30%。在舊城內已有文化和生活必需的基礎設施，但在‘新市區是要新建這些設施的。”

梁思成和陳占祥對此并不認同。在“梁陳方案”中，他們給出了更細致的核算，列出了在城內建造政府辦公樓的七項費用：1.購買民房地產費；2.被遷移居民的遷移費；3.為被遷移的居民在郊外另建房屋費，或可鼓勵合作經營；4.為郊外居民住宅區修筑道路并敷設上下水道及電線費；5.拆除購得房屋及清理地址工費及運費；6.新辦公樓建造費；7.植樹費。同時，列出了在城外月壇與公主墳之間建造政府行政中心的四項費用：1.修筑道路并敷設上下水道及電線費；2.新辦公樓建造費；3.干部住宅建造費；4.植樹費。由此來看，在城外建設行政中心的1、2、3、4四種費用，就是在城內建造政府辦公樓的4、6、3、7四種費用。“而在月壇與公主墳之間的地區，目前是農田，民居村落稀少，土改之后，即可將土地保留，收購民房的費用也極少。在城內建造政府辦公樓顯然是較費事，又費時，更費錢的。”

對于在舊城內建設中央行政區將引發的拆遷問題，他們更是憂心忡忡：“政府中心地址用地6.75平方公里，若要取此面積，則需遷移十八萬二千余人，拆房一萬二千五百余所或十三萬余間。無論如何，必是大量人口的遷移。這一切——興建住宅、遷移、拆房、處理廢料、清理地基，都是一步限制著一步，難以避免，極其費時、費事，需要財力的。而且在遷移期間，許多人的職業與工作不免脫節。尤其是小商店，大多有地方性的‘老主顧，遷移之后，必須相當時間，始能適應新環境。這種辦法實在是真正的‘勞民傷財。”

那么，兩相比較，到底哪個方案更經濟呢？

原北京城市規劃設計院副院長董光器。他參與了建國后的歷次北京城市總體規劃

董光器認為，“梁陳方案”在當時的歷史環境下是過于理想化的。“1949年1月解放，10月共和國就要成立，哪來得及蓋房，也沒有錢蓋房啊，所以基本上不涉及太多拆遷。”他說，客觀上有一個100多萬人口、2000多萬平方米房屋的舊城存在著，雖然設施破舊落后，但畢竟相對來說比較齊全，有一定的基礎，可以馬上利用。再從西郊的條件看，根據北平工務局的材料，當時日本人留下來的西郊新市區只有房屋581棟，建筑面積6萬多平方米，占地不足1平方公里，在那種經濟條件下只能選擇前者。

“剛一進城，只能利用舊城。當時有個清管局——‘清理敵特外來資產管理局——占領一個王府建設一個部，到現在教育部還在鄭王府，民政部還在九爺府。不能說像明朝的永樂皇帝那樣，花了20年把皇宮建成了，再遷都。咱們是人民政權，不可能。還有些部委利用了長安街沿線的空地，比如在長安街南邊有塊地空著，原來是外國使館的練兵場，紡織部、煤炭部就在那建了。所以，所謂拆遷成本高，當時并不存在這個問題。”

董光器回憶，周恩來在1958年北京市總體規劃上報前，曾小范圍地聽過一次匯報。當聽到舊城改建大體需要花費150多億元時，周恩來說這是“整個抗美援朝的花費”，代價太高了，“你們這張規劃圖是一張快意圖，我們這個房間就算是快意堂吧！”他看到規劃方案中，在中南海西側副軸終端放了一組大型公共建筑，準備建國務院大樓，明確表態，在他任總理期間，不新建國務院大樓。“所以，在當時的歷史環境下，在新市區大興土木不現實。”

其實，“梁陳方案”后來也部分地實現了。香港大學建筑學院副教授朱濤指出，紡織工業部、煤炭部、外貿部、公安部等辦公樓沿長安街南側建起，算是采納了蘇聯專家的規劃建議。1950年，軍委各總部機關陸續搬到西郊的“軍委城”，算是對日本人開辟的“西郊新市區”的再利用，只不過把原來的綜合性城市變成了一個功能單一的軍委大院。在1952年，經歷了抗美援朝的毛澤東從安全角度意識到不能把中央行政辦公機關全集中起來，于是提出“大分散，小集中”策略，從1953年開始，“四部一會”及其他一系列機關辦公樓在西郊三里河地區建成，算是部分采納了“梁陳方案”，只不過將原來設定的尺度大大縮小。“總之，關于中央行政區在北京的設置，很難說政府在50年代堅定地采納了哪一種方案，又拒絕了哪一種。中央在總體原則上不明確表態，隨著時局變化‘摸著石頭過河，走一步看一步，依次對每種構想都多少采納一部分，同時又給予各部門以相當的自主權，任其在自己的領地內自主發展，最終達到一種各式布局折中混雜的狀態。”

后來北京舊城保護的失控，也不能簡單歸咎于沒有徹底采納“梁陳方案”。董光器指出，直到改革開放之前，雖然有一波又一波政治運動對北京城市空間的沖擊，但北京的舊城并沒有傷筋動骨的破壞。“計劃經濟時代，除了長安街打通、國慶十大工程以外，基本上沒有太多建設。當時住宅是國家的福利，不是經濟行為，國家沒有錢，老百姓就在四合院里搭小房，結果四合院越來越擠。當時還曾經提過，‘十年改造舊城，五年改造新城，想是這么想，但是沒錢，改不動。上世紀50年代曾經要改建朝陽門內大街，那是政府試點，結果從1953到1957年，就建了三棟樓，把老百姓遷到東郊去，矛盾很多，代價很高，最后負擔不起了。后來是在改革開放后，土地有償使用，超大規模的房地產開發開始，城市才搞亂了。不能簡單說是因為‘不聽梁思成的話。”

朱濤認為，即使“梁陳方案”在50年代得以完整實施，它最多能在空間上暫時起到一定的疏散舊城密度的作用，但并不會幫助避免北京古城被破壞的結局。因為它顯然無法根除上述導致北京城市格局失控的根本原因——各自為政的部門機構、狂熱的政治運動、無度的房地產開發，都可仰仗各種強大的政治權力，輕易僭越城市規劃的基本理性規則。

市場因素：“梁陳方案”的兩個時代

如果將這一次北京行政副中心搬遷視作“梁陳方案”翻版的話，我們可以進一步追問，為什么類似的方案，在這兩個時代會有不同命運？

廈門大學教授趙燕菁認為，“梁陳方案”當年未被采納的深層原因在于市場的缺失。“很多人將‘梁陳方案出局歸結為成本問題，這個方向是對的，但是問題并沒有到此為止。還可以問‘為什么當時沒有足夠的能力建設新的行政中心這個在當時看來似乎很傻的問題，今天問起來卻一點也不愚蠢。因為我們已經知道，一個項目經濟上是否可行不僅僅要看它投入多少，更要看它的產出是多少。這個問題實際上可以轉化為：‘為什么建設新的行政中心成本一定會大于產出？”

他的答案是，在計劃經濟下，城市建設是“非生產性”的經濟活動。特別是因為缺失房地產市場，土地成為不能在市場上定價和交易的產品，城市建設“效益”也就無從體現。新城建設讓出市內高價值的土地，帶動郊區低價值土地的升值的結構調整效益，由于土地市場的消失，變得毫無意義。城市的建設，成為一種只有投入而沒有產出的經濟行為。這才是“梁陳方案”沒有被采納的根本原因。

廈門大學教授、原中國城市規劃設計研究院副總工程師趙燕菁

作為一種佐證，趙燕菁告訴我，全國大規模城市土地有償使用的推出是在90年代初，青島、中山、廈門和后來浦東的跨越式“新城”建設也幾乎全是在此前后進入大規模實質性建設的。這決不僅僅是巧合，它表明土地市場的形成與新城建設成敗密切相關。

第一次實踐“梁陳方案”構思的是青島新行政中心的建設。1989年，青島市對總體規劃進行了一次戰略性的調整，提出改變南北發展的格局，向東部大規模拓展，對老城實行相對的“空城計”。在1992年鄧小平“南巡”講話以后，位于新區面積1.5平方公里的行政中心區更成為開發的熱土，政府也轉讓掉位于老城歷史街區的老辦公樓，遷往新區。新區龐大的基礎設施建設資金，均來自新區升值后土地的有償使用。而且，還從土地出讓金中拿出數以億計的資金，支援舊城改造。“青島案例證明了‘梁陳方案不僅技術合理，而且經濟上可行。這樣一來，它得到兩個城市，新城建起來以后，老城還保留著。而其他大部分城市的做法則是老城拆除了，新城還沒建成，只有半個城市。從青島新區開始，中國的城市就多了一種模式。”

梁思成當年的助手、兩院院士吳良鏞曾比喻：“拆北京舊城以取得其土地的使用權，就像把故宮的銅鼎融化掉，用它的銅；也像用古代的字畫作紙漿，來造紙。”不過，在土地市場缺失的情況下，這種得不償失難以體現，這也正是“梁陳方案”的遺憾。

“從歷史的角度上來看，‘梁陳方案隱含著成功的因素，但在當時沒有土地財政的情況之下，只是一種理想。而放在今天的語境下考慮，有了土地財政，有了增長速度，有了跨越式發展的模式，才是現實的方案。”趙燕菁說。

“全世界所有的歷史名城，只要保留完好的，必定有一個新城。哪怕去歐洲的小鎮上看，也一定有個新城。巴黎的新城是在工業化的時候建成的，羅馬的新城是墨索里尼時代建成的，都是城市增長最快的時候。”趙燕菁指出，“梁陳方案”提出來的是個世界性的規律，“試圖在老城的基礎上重建，同時把老城保住，是不可能的。”

（感謝實習記者趙釩君對本文的貢獻。參考書目：《梁陳方案與北京》，梁思成、陳占祥等著，遼寧教育出版社；《建筑師不是描圖機器》，陳占祥等著，遼寧教育出版社；《梁思成與他的時代》，朱濤著，廣西師范大學出版社）