跨越單中心，超級首都演變史

賈冬婷

北京“攤大餅”式的單中心擴張模式，讓心臟的負擔過大。另外再建一個心臟，讓血液有一部分流過去，才能緩解心臟的壓力。通州副中心就是這樣一個輔助的心臟。

發酵：雙中心的可能性

北京前門——正陽門箭樓

行政中心搬遷，對北京來說并非突如其來。事實上，這一議題真正進入討論，是在北京奧運會申辦成功之后。和50年前的“梁陳方案”一樣，出發點也是保護舊城。當時要編制2004～2020版北京總體規劃，廈門大學教授趙燕菁時任中國城市規劃設計研究院歷史文化名城所所長，他提出一個方案，“北京如果要保護舊城，必須在空間上分離”。趙燕菁告訴我，當時中央讓他們論證舊城中心區到底能蓋多高。他們回復，中心區是一寸都不能蓋高的，古代是多少就是多少。那么，由此帶來的城市功能損失應該在新區得到解決。當時他略為夸張地形容：“要么把故宮搬走，要么把行政中心搬走，兩者只能留一個。”

如果行政中心要搬，搬到哪里去呢？趙燕菁當時的建議即是通州。“奧運會之前，有兩次改變城市機構的機會，第一次是奧運場館的選址。曾提出選在南城，帶動整個城市往南走，往天津方向走。北京東南方向的亦莊作為備選方案，結果在最后一分鐘被放棄。最終還是選在了中軸線以北的延長線上，理由是中軸線有歷史和文化上的傳承，而且機場在北邊，亞運村的基礎設施也在北邊，而當時能讓北京選上是頭號任務，選不上連規劃都不用做了。奧運場館選在北邊了，那地鐵就要跟過去，高速公路、公共服務全都得圍著，最后北京的單中心結構不但沒有弱化，反而強化了。”趙燕菁說，在奧運會選址已經無法更改的情況下，當時行政中心搬遷可以選擇的副中心只有東南兩個方向。“在這兩個方向里，副中心首先要避開其他城市功能擴張的用地。提出選擇通州，則因為可以沿長安街延伸行政功能，有利于行政職能的分期遷移和水平分工；通州的對外交通，特別是對中央行政功能影響較大的機場交通條件很便捷；通州的水系發育也有相對豐富的自然素材，有利于通過設計形成壯麗的景觀形象。”

當時的想法是搬遷中央行政中心。理由很簡單，中央行政及其相關附屬職能在北京經濟和空間上的作用是如此之大，以至于成為一個需求“黑洞”，任何企圖逃逸出其引力范圍的功能分解都不可能獲得成功。比如有句著名的順口溜：“二三六九中，全城來辦公。”就是抱怨機關分散在二里溝、三里河、六鋪炕、九號院和中南海五個地方，其輻射之廣可見一斑。“那個時候中央找北京市要的地，全部加起來有好幾十平方公里。我們就覺得，那還不如索性集中起來，建個新城，再把老城的部分功能搬過去，副中心就能不費吹灰之力建起來。”趙燕菁說，報告交到北京市，當時的市領導都有批示。“他們也認為，因為首都功能，因為舊城保護，北京的增長潛力都被抑制住了。當時市領導還說，如果中央不搬，那北京市就要搬。”

2008年奧運會后首鋼搬遷，是北京經濟結構調整的標志性事件

然而，最終寫入2004版北京市總體規劃的“兩軸、兩帶、多中心”方案，是一個四面開花的均衡發展方案，并沒有明確提及中央行政中心搬遷。“相當于邁出去了第一步，指出北京需要進行戰略性的空間結構調整，但是涉及第二步‘如何調整，卻并沒有捅破中央行政功能需要空間分解這層紙。”背后的原因被普遍視作一種復雜的心理“圖騰”作用——新中國成立50多年來，天安門、人民大會堂、中南海作為國家的象征，已經成為一種國民心理定式。但是趙燕菁認為，天安門上根本沒有行政辦公功能，人民大會堂也基本上是一個集會的地點，而非實際辦公設施，所以中央行政功能的外遷，不會對首都“心理定式”功能產生任何影響。他形容，這就相當于一個醫生猜想病人絕對不會接受開刀這一最佳解決方案，于是干脆不提，轉而推薦效果較差的保守療法。但是這種拖延不但不能從根本上解決問題，反而會使病人耽誤徹底治療的最佳時機。

為什么改變“單中心”城市結構是最佳方案呢？趙燕菁引入一個城市經濟學分析框架：“城市就像一個公司，土地是它的產品。城市間的競爭就是看誰能將自己的產品——土地——用最合理的價格賣給盡量多的城市消費者——個人或企業，從而使收益最大化。城市的收益主要來自兩方面——稅收和地租，而如果把稅收也看作廣義的地租的話，城市所有的收益都來自于土地。城市的增長總是受制于土地價格的上升：當城市擴張的好處大于土地價格上升的壞處時，城市發展趨于擴張；當城市土地價格上升的壞處大于規模擴大的好處時，城市的發展趨于減慢甚至停滯。因而，城市空間戰略的核心目標之一，就是尋找合適的空間結構，使增長的效益大于成本。”

趙燕菁分析，在傳統的經濟地理模型里，土地大多被假設為均質和無差異的，而現實中，城市土地的價格在需求一定的情況下，并不僅僅是土地供給的數量決定的，而更多是由土地供給的區位決定的。幾乎所有城市的物理邊界，都可以近似地看作無限的，因為很少城市用完了其周邊所有的土地，真正導致地價上升的原因是最優區位的供給不足。但問題恰恰是，在一個單中心的城市里，隨著城市擴張速度的加快，中心區位供給必定短缺，而且規模越大，短缺就越嚴重。增加城市邊緣土地，建設衛星城，最多只能在統計上壓低城市的平均地價，并不能真正解決中心區的短缺。而當城市進入高速成長階段時，城市中心區往往已經被大量的現狀建筑所包圍，如果繼續增加中心區土地供應，就意味著要面臨巨大的拆遷成本。

清華大學建筑學院教授吳唯佳

因此，當單中心的機會成本達到一定程度時，城市就存在一種潛在的新的均衡可能——雙中心的空間結構：此時，城市不是繼續擴大原有的城市中心，而是在城市建成區之外，建設一個新的城市中心。“由于使用新的城市中心的人少于使用老的城市中心的人，新中心的地價會低于老城，但是新中心的拆遷和補償部分也少得多。因此，如果新城市中心的價值減去征地的價值大于老城的價值減去賠償的價值，建設新城市中心的好處就會大過在原來的中心擴張。”趙燕菁指出，城市是否采用多中心的跨越式發展模式，關鍵取決于城市發展的速度。“在城市規模增長速度上有一個重要的拐點，根據國際經驗，這個拐點大約出現在人口年均增長率3%，并維持25年左右的持續增長的時候。超過這一拐點，建新中心的邊際成本就會急劇增加。”

如今回頭去看，趙燕菁仍然認為奧運會前后是北京改變單中心結構，從而轉變發展模式的最好機會。“就像一輛汽車想要拐彎，必須在車開著的時候才能拐。一旦車子拋了錨停下來，再怎么打方向盤，車都拐不過去了。過去十幾年中國城市化的高速增長，是人類歷史上都前所未有的。北京的機場、地鐵幾年間全建起來，人口一年上百萬地增長，都是不得了的。現在看來，那個時候我們還是低估了經濟增長速度。”

2014年5月，下班高峰期的三里屯車輛擁堵難行。首都功能和經濟功能的疊加，讓北京一直面臨人口增長和環境壓力

“從新中國成立初期的梁陳方案，到奧運會前提出中央行政中心搬遷的動議，到2015年7月北京市正式宣布建設通州副中心，是一個漫長發酵的過程。一開始覺得不可思議，天方夜譚，過一段時間它就發酵了，最終成為現實。”趙燕菁告訴我，其實在2004版總體規劃里面也有一句話，“在南苑或通州潮白河與北運河沿線的地區預留行政辦公用地”，埋下了一個伏筆。

“首都”的選擇：經濟中心的取舍

如同一種“圖騰”效應，北京“攤大餅”式的城市格局，根源于首都功能的選擇，尤其是圍繞“經濟中心”的爭議。

當國民黨政府在1928年把統治中心遷到長江下游的南京之后，北京變成了一座普通城市，政治地位顯著下降，預算變得緊張。城市的發展方向也隨之發生了改變，開始致力于把這里建設成全國的“文化中心”和旅游勝地，同時強調把這個城市遺留下的帝國往昔轉化為一種資本。與此形成對照的是，當時的經濟中心在長江流域，那里的城市都陸續建立了一些現代工廠，并引以為傲，而擁有百萬人口的北京卻幾乎沒有建立現代的高效率工業。在一份1930年的工會調查中，列出的工廠只有一家電力公司、一家火柴廠、一家供水公司，以及一家剛剛增設的印刷廠。

1949年定都北京讓它的命運徹底轉向。毛澤東站在天安門城樓上宣稱“未來的北京要煙囪林立”，其實也不只是一種政治雄心。原北京城市規劃設計院副院長董光器曾參與過1949年后的歷次北京市總體規劃修編，他告訴我，1954版第一個城市總體規劃，是以把北京建設成為一個大工業城市為前提出發的。“當時北京的首要問題是醫治戰爭創傷，恢復發展生產，解決數十萬失業人口的生計，鞏固新生的政權，變消費城市為生產城市實為當務之急。”趙燕菁認為，這背后還有更深層的邏輯，計劃經濟下，政府的收入主要來自于企業稅收，一個城市擁有多少大型的企業，就決定了它的富裕程度。當時最富裕的城市是上海，全國八分之一的稅收都由上海貢獻。首都是全中國最重要的城市，當然必須要有工業，建工廠。

2015年10月，通州區一處房屋拆遷現場。這里將成為北京行政中心的搬遷目的地，新的城市副中心

不僅要建工廠，而且要建“門類齊全的工業體系”。北京市社會科學院副院長趙弘告訴我，在20世紀六七十年代，北京建成了六大工業基地，在全國都很有影響。東北郊的酒仙橋地區是在原蘇聯和民主德國援助下建立起來的我們第一個電子工業基地，朝陽路一帶是紡織工業基地，北京工業大學周邊是機械工業基地，閥頭是化工基地，再加上石景山所在的鋼鐵和重工業基地，還有房山的石化基地。而且，全國統一劃分的工業部門有130個，北京就占120個。“那時候北京完全是一個工業化城市，工業占GDP的比重最高曾達到72%，僅次于遼寧，位居全國第二。”

對“經濟中心”的舍棄始于80年代初。十年“文革”之后，工業大發展的代價凸顯出來，污染嚴重，交通堵塞，影響首都形象。與此相關的，是北京建設長期以來“骨頭和肉”的不配套，拖欠的那部分就是城市建設，比如生活用房、城市基礎設施。趙燕菁認為，這也是因為計劃經濟的時候不需要市場，只要能用最低的成本把產品生產出來，再通過政府的劃撥、調配就可以完成交易了，不需要城市的基礎設施來支撐，所以對產生交易的城市的需求不是很大，也就不傾向于發展城市。董光器說，當時的總書記胡耀邦聽取了北京建設的匯報，給北京市定了性——政治中心，國際交往中心，重工業基本不再發展。在其后的1982版北京城市總體規劃中，也沒有再提“經濟中心”。

北京不再提“經濟中心”，并不等于放棄了發展經濟。重工業轉移后，用什么來填補稅收缺口呢？1996年，北京提出“首都經濟”概念，將首都功能與經濟建設捆綁在一起。中國經濟體制改革研究會副會長陳劍時任北京市政府研究室副主任，他告訴我，當時首都經濟研究的重點就是如何轉變產業結構，擺脫對工業的依賴。那時期一大批工廠從市中心轉移到郊區，原址建起了寫字樓、商場、會展中心等。比如國貿中心，就是把金屬結構廠外遷后建起來的，開了“退二進三”的先河。

大工廠從市中心搬遷的一個副產品是，政府取得了土地差價，可以拿賣地的錢彌補城市建設的欠賬了。董光器印象最深的是皇城根遺址公園：“我們規劃上堅持了30年，雖然城墻拆了，可是歷史的遺址還在，7公里長，里頭充滿了亂七八糟的房子和倉庫，一直沒有錢來拆遷。后來錢從哪兒來的？就是蓋東方廣場的時候，有24個億的資金劃撥給了東城區，它拿出8個億建成了一條綠帶，其中6個億都是拆遷成本。”

不可忽視北京奧運會對城市改造的巨大推力。陳劍說，在籌辦奧運會的7年時間里，因為國際形象展示的壓力和資金投入的動力，北京調整產業結構，最終實現了經濟結構的優化。“今年北京的第三產業比重有可能達到80%，而全國的平均值才突破50.5%，北京在1995年就達到了這一比例，可以說北京的產業結構調整比全國至少提早了20年。”最具標志性的事件是首鋼的搬遷。董光器回憶：“規劃上和首鋼斗爭了幾十年，首鋼越斗越大。我們在50年代限制首鋼規模300萬噸，結果它來個‘明三暗五，名義上300萬噸，實際上按照500萬噸生產。60年代我們說，首鋼500萬噸不能再大了，它來個‘明五暗八，80年代又來了個‘明八暗十，越發展越大。門頭溝是離北京最近的風景區，可是由于首鋼在那里，門頭溝老發展不起來，它把整個西郊的河全部污染了。最終首鋼搬遷是中央決策，花了500個億，在曹妃甸建設一個新首鋼，原來的用地置換成了經濟文化產業用地，把永定河綠化帶、生態帶建設起來了。”這背后的深層原因是城市收益來源和模式發生了變化，正是因為土地批租的收入，再加上很多央企總部和商業銀行的稅收，北京獲得了對全國經濟的輻射力和支配力。

“無論鼓不鼓勵、爭不爭論，北京事實上一直是經濟中心。”趙弘說，按照最初的認識，“首都經濟”的本質是知識經濟，核心是高新技術產業，但在實踐中，“首都經濟”內涵不斷拓展，也帶來北京日后不斷膨脹的經濟雄心及人口增長。特別是進入90年代，隨著土地市場的引入——國有土地有償使用制度和住房制度改革，城市化突飛猛進。更大的推動力是在2001年申奧成功后，中央撥了2850億元搞北京的基礎設施建設，建場館，挖地鐵，修污水處理廠，北京進入快速發展期，相應的投資和人口也被吸引過來。董光器告訴我，之前北京每年的新增人口大約30萬，結果那幾年每年進來80萬人，相當于一年增加一個大城市。

與其他國家的“超級首都”不同，特別是與那些后工業化城市不同，北京的“首都功能”和“經濟功能”一直在事實上疊加在一起。陳劍告訴我，中央和北京在經濟上已經很難分割了。去年，東城和西城兩個區的稅收就占了整個北京稅收的50%以上，其中絕大部分都來自央企。所以，盡管有人呼吁未來將城區中央的這兩個區合并成為一個“首都特區”，將首都功能從北京獨立出來，但是第一步的財稅獨立就很難進行。

一邊是政治統治權，另一邊是與之并行發展的經濟統治權，這兩股力量相互作用、相互促進。清華大學建筑學院教授吳唯佳指出，由于基礎設施、社會服務和固定資產投資在中心城區的持續累積，北京的首都功能和經濟功能在空間上進一步“抱團”，形成了中心城區高密度、高強度的集聚格局。由此，北京既面臨著類似發達國家首都城市的“功能轉型”，也面臨著類似發展中國家首都城市人口快速增長、環境壓力加大的雙重挑戰，城市病加重。

出口：從“大北京”到京津冀

2011年，北京地鐵擁擠的車廂內幾乎再無落腳之地

“不能把城市病都歸咎于‘攤大餅。”董光器說，任何一個城市現代化發展都是從攤大餅開始的。比如倫敦，剛開始才幾平方公里，現在發展到330平方公里，加上外倫敦是1500平方公里，這可比北京的餅大多了。“一個城市要蓋工廠，要就業，要解決生活問題。一開始工廠蓋了，來不及蓋住宅，來不及建公共設施，只能依托舊城，當然大餅就發展到一定程度了。如果進入到經濟發達的程度了，經濟結構轉型了，餅還在繼續攤，那這個大餅就太大了，會引起大城市病，這個時候就要開始疏解。”

攤大餅，其實是一種單中心擴張模式。趙燕菁認為，在城市緩慢發展期，“攤大餅”是最有效的增長模式，但是進入高速增長期的時候，單中心結構的問題就會暴露出來。那些采取單中心擴張的超級城市——無論東京還是北京，所有企圖限制城市增長的理想都失敗了，盡管這些城市被加上一個又一個“箍”，城市仍然無情地膨脹。外圍的“衛星城”在被膨脹的母城吞沒前，沒有一個表現出成長的活力。環城的道路像一道道水壩一樣，試圖將城市的蔓延“截住”，但外溢的城市功能撞到這些“大壩”上反彈回去，給傳統的城市中心造成更大的壓力，直到越過這道水壩。于是人們又開始下一個水壩的建設。北京的地價就清晰地反映出這種“外溢-回波”的過程，城市地租的級差幾乎完全是根據與環路的關系確定，環內環外存在著明顯的落差。而在一個城市的成長完全穩定下來之前，這種“攤大餅”式的蔓延將會繼續下去。

趙燕菁形容，受制于單中心結構，北京選擇了“外溢-回波”式的常規增長模式來處理超常規增長的現實，于是表現出典型的城市病癥：城市發展的成本急升、各種功能在老城狹小的空間里重疊發展、歷史名城遭到大規模的破壞、交通問題日趨嚴重、城市形象特色喪失。

申奧成功之后，盡管理論界掀起一股從“單中心”到“雙中心”轉型的討論熱潮，但是實踐中，那個時候剛剛開始轉變通過控制人口和產業來限制城市增長的思路，試圖把城市功能向外疏解。趙燕菁形容：“城市的生長和人一樣，操心他應該多高是沒用的。想讓他不再長，這個本事可沒有。但是長大到一定時候，就要分解。他需要單獨的心臟，單獨的肺，去承擔不同的功能。”

疏解北京，就要把它放到一個更大的空間框架下去考慮。吳唯佳告訴我，實際上從城市研究到區域研究，自20世紀80年代中期已經開始了。“這一課題由吳良鏞院士領銜，在1996年的一次國際會議上正式提出，以‘大北京為名。當時世界范圍內已經有‘大倫敦‘大巴黎‘大東京的概念，但是北京對這個提法還是有點擔心：‘大北京，是讓北京去領導天津？領導河北？人家愿不愿意？北京行不行？后來，當時的建設部部長建議，就劃定一個區域范圍，用‘京津冀的概念。”

雖然沒有用“大北京”來命名，但京津冀協同發展還是圍繞北京展開的。吳唯佳參與了2004版北京城市總體規劃中“區域協調發展策略”的制定，他認為，京津冀問題的核心，一是北京怎么發展，二是北京作為首都，要成為帶動國家發展的龍頭，只靠當時北京市域范圍的1.6萬平方公里、1000多萬人肯定不行，需要有一個更大的腹地安排，更高的區域目標——提出了“世界城市”定位。

從歷史上看，京津冀一體化順理成章。董光器說，明清北京城的轄區就比現在大，順天府把天津和保定都包括進去了。因為北京是軍事重鎮，自身沒有港口，天津原來叫天津衛，就是個防御工程。這樣一來，北京面山靠海，有充足的水源，有比較廣闊的平地供建設。但是，如果不能打破目前三個區域行政割裂的制度壁壘，京津冀一體化仍然是個烏托邦。

“在計劃經濟時代，天津就和北京老較勁，北京搞什么，天津就搞什么。你建鋼廠，我也建鋼廠。這兩個相鄰的城市，就有40多個同樣的工業門類。那時候有個故事挺典型，國家計劃要在華北建一個煉油廠，合理規模是30萬噸，可是北京要，天津要，河北也要。當時北京分管工業的副市長是吳儀，她老跑計委去爭取這個項目。后來吳儀開玩笑要市長給她報銷一雙鞋，說鞋都跑破了。三家爭得太厲害，最后總理拍板，分成三部分，10萬噸給北京，10萬噸給天津，10萬噸給河北。但這一分為三，規模效益就沒了。進入到市場經濟時代，說京津冀一體化，我們規劃上也從六七十年代開始就一直在鼓吹，可就是一體化不起來，各有各的小算盤。當初高耗能的企業非要建在北京，后來疏散，又把這些效能低、污染大的企業疏散到河北去了，相當于甩包袱。人家太窮，這個包袱還得接，接完以后，經濟還是發展不起來。而且反過來，河北省的空氣污染嚴重了，又污染到北京來。這怎么能一體化呢？”

既然行政壁壘是客觀存在的，不如換一個思路，建立一個利益共享機制。趙燕菁舉例紐約和新澤西的做法，新澤西很便宜，紐約這邊很貴，兩地差異客觀存在，怎么辦呢？“它們不是把兩個城市合起來，而是共同成立一個公司，叫紐約港務局，兩家各擁有一半的股份。比如碼頭，新澤西便宜，紐約貴，就把紐約的碼頭賣了，建高樓大廈，然后港口運量全轉到新澤西去。這樣一來，賺的錢兩個城市對半分成，很多城市基礎設施、地鐵、橋梁，也都是紐約港務局建的。如果沒有這個機制，那么修隧道是紐約出，還是新澤西出，收的費是歸你，還是歸我，根本協調不下來。就像今天的京津冀一樣，關鍵是要解決利益分配。”

吳唯佳將京津冀協同發展形容為“彈鋼琴”。他說，在他們制定城市總體規劃之后的2008年奧運會，為北京參與全球化的進程打開了一扇大門，當時也順勢在“綠色奧運”“人文奧運”標準下，確定了一系列區域協同發展的方案。但遺憾的是，奧運會之后馬上爆發了金融危機，中斷了這些計劃。“一時所有的力量都放在了所謂的實體經濟上，各級政府關注的都是GDP指標，是怎么能夠拉更多的企業來投資，怎么建設更多的項目。造成的結果就是‘城市病越來越嚴重，交通越來越惡化，空氣越來越差，舊城越來越衰敗。2013年習近平上任，把京津冀協同重新提了出來，挑戰的就是大家如何不再一股腦地各自使蠻勁兒，而是在一個大目標下，各司其職，攜手彈鋼琴，把這個鋼琴彈美了。”

北京年輕人喜愛的三里屯商業區。因使館、商家、 酒吧聚集，這里吸引了大量的年輕消費者

在京津冀協同發展的格局里去疏解北京城市功能，關鍵的問題是疏解什么，如何疏解。趙燕菁認為：“以往那種把‘好東西留下來，‘壞東西遷出去的疏解模式，不可能成功。因為要素就像流水，流向何方，取決于哪里更低洼。由于中央政府的存在，北京與周邊地區的公共服務存在極大的落差，只要這個落差不縮小，經濟要素涌入北京的總體趨勢就難以改變。要讓要素從北京流向周邊地區，就必須創造一個比北京公共服務更好的地方。”

要創造一個公共服務更好的地方，行政功能的轉移顯然是最有效的。趙燕菁認為，過去北京的城市增長并不慢，但沒有把核心功能疏解出去，各種功能都攪在一起，所以無論是建衛星城還是新城，都還是在把“大餅”往外攤，中心城區的壓力繼續增加。“就像一個人變胖了，血液增加了，心臟的壓力還會惡化。現在北京要另外再建一個心臟，讓血液有一部分流過去，才能緩解心臟的壓力。通州副中心就是這樣一個輔助的心臟。”

通州命題：從增量轉向存量

在2004版總體規劃中埋下的“行政中心”伏筆成為現實，最大的懸念是，十幾年后這一方案還適用嗎？

采用跨越式增長模式有個前提，就是城市處在高速發展階段。一旦跨越了這一階段，也可能會失敗：荷蘭20世紀60年代在蘭斯塔德地區集中建了一批新城，新城本身十分成功，但老城也隨之衰落了。北美的新城建設也出現了類似的問題：新城的成功往往意味著老城的衰落。道理很簡單，如果城市化已經飽和，那么一個地區吸引來新的人口一定帶來另一個地區人口的減少。東京則是在高速成長條件下拒絕及時改變城市增長模式，從而喪失發展機會的相反例子。首爾的教訓幾乎是東京的翻版，雖然最終遷都，但徹底改變城市結構的最佳時機已經失去。

這就要做一個判斷——北京還會增長嗎？北京的增速還可以支撐副中心的建設嗎？趙燕菁認為：“從全國來看，城市化水平已達56.1%，很難達到過去10年的增長速度了。假設今年就停止建設的話，我們已建成的空間可以裝進去80%的城市人口，而現在只有不到60%的人口進入城市了，意味著很多城市都過剩了。但即使全國整體的城市化停止了，城市之間的轉移還不會停止，這個時候北京等幾個大城市優勢還是非常明顯的。就像英國一樣，其他的城市都開始衰落了，但倫敦還是在增長。”他認為，這個時候把中央行政中心往外搬已經不現實了，選擇北京行政中心更合適。“過去10年的金融危機，圍繞中央又新增了很多建設，體量太大了。如果搬到通州，老城里還有足夠的功能去填補中央行政中心搬遷后的空白嗎？老城衰落的風險就增加了。假設今后增長的速度沒有像過去10年那么快，北京市政府搬遷風險會小一些。”

隨之而來的疑問是，通州，會不會成為一個跳動有力的輔助心臟，分擔原來心臟的超負荷壓力呢？再進一步，北京會不會形成一個啞鈴式的雙中心結構，一邊是北京，一邊是首都？

從地理上看，選擇通州作為副中心理由充分。尤其是放在京津冀一體化的格局下看，它處在京津冀橋頭堡的位置，能直接帶動河北和天津的發展。對北京來說，現在每天大概有20多萬人要穿越通州到市中心上班，如果通州發展起來，很多人就可以就近選擇通州就業，也減少了北京的壓力。吳唯佳告訴我，從歷史上看，通州是北京的東大門，也是東大倉，漕運在那邊卸貨，船上的東西通過人、車往城里運，北京城的發展和通州城的發展是密切關聯的。但是到了近代，通州發展并不理想。2004年制定城市總體規劃的時候，他們討論怎么才能給北京疏解找到出路，在外圍規劃了11個新城。其中提出三個新城重點發展，就是亦莊、順義、通州。亦莊是經濟開發區，順義有機場，在做汽車，問題都不大，唯獨困難的就是通州，沒有產業。“當時確定通州是綜合服務功能，但10多年來，不是特別理想，沒有服務中心城，反而成了睡城。”

通州發展的內在動力從何而來？趙弘認為，北京目前的產業是服務業為主，而服務業的集聚規律更微妙。“以前制造業的轉移是成本導向，生產成本、用工成本以及環境成本高到一定程度之后，企業會主動地外遷。但是北京大規模的制造業遷移在20世紀八九十年代基本完成，現在北京第二產業只占19%，剩下的主要是服務業。服務業是人才導向，依托于城市區域的品牌效應。比如CBD、金融街，經過幾十年的打造慢慢形成品牌，很多企業就愿意到這些區域落戶，人才也形成了在這個地方工作的習慣。如果一下子搬到通州，一些人可能會選擇跳槽。所以這些年北京很多外圍新城想發展經濟，但是收效不是很大。從數據上也可見一斑，昌平的居住人口是就業人口的19倍，通州是9倍，大興是3.6倍。”他認為，通州的潛力在于，相對于短期人口集聚，行政中心搬遷對社會釋放的信號效應更大。

一定程度上，設立通州副中心延續了土地財政的思路。“上半年，國家發行貨幣的90%以上進了房地產市場。也就是說，現在的中國經濟都是靠賣地來支撐。現在如果沒有新的增量，不建新的城市中心區，那么土地財政馬上就要停止。”趙燕菁指出，在經濟下滑的時候，還需要一定的增量來維持，但是增量模式已經不可持續了。“整個國家都在從增量規劃轉向存量規劃，從怎么建設城市，變成怎么管理城市。”

能否轉變增長模式，也是通州副中心的未來挑戰。趙燕菁認為，通州建成一個新城，幾乎沒什么風險，但這只是第一個階段。第二個階段是怎么從土地財政轉向稅收財政，這是在一開始就要摸索的。“比如現在賣地，就不要拍地價了，而是要拍稅收。每年誰承諾交的稅收多，就把這塊地給誰。這么一來，地價可能一下子降下來了，但每年的現金流會增多。買房也是一樣，可能房價并不高，但要交房產稅。如果還是延續以前拍地的玩法，收益再高也是一次性的，而不是現金流。不要等到把房子賣了以后再說，現金流沒了，才開始收稅，那個時候沒法收了。對于政府來講，從土地財政轉向稅收財政，就能從一次性收益變成長期收入，不只是把地鐵、輕軌、基礎設施都建起來，而且能夠把地鐵的支出、污水的處理、公共設施的維護統籌考慮。通州副中心的建設，應該在這方面率先嘗試，從增長方式轉變入手，建成一種新型的城市。”

（感謝實習記者趙釩君對本文的幫助）