粵東地區城市公共體育服務發展研究
——基于新公共服務理論

劉世磊，黃彥軍

(韓山師范學院體育學院，廣東 潮州 521041)

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粵東地區城市公共體育服務發展研究
——基于新公共服務理論

劉世磊，黃彥軍

(韓山師范學院體育學院，廣東 潮州 521041)

基于新公共服務理論，運用文獻資料、調查和邏輯分析等研究方法對粵東地區城市公共體育服務存在的主要問題進行分析，旨在提高其公共體育服務水平。研究得出：公民與公民的體育權利被忽視是導致粵東地區城市公共體育服務水平低的根源；公共參與和行政人員服務責任的缺失導致了公共體育服務決策與計劃不夠科學、職責履行力不夠；公共利益與私利的混淆使公共體育服務追求的目標方向偏離；公共體育服務中關于“服務”與“掌舵”的認識不夠以及二者的失衡使公共體育服務供給處于兩難的困境。

粵東地區；公共體育服務；新公共服務理論

近年來，隨著我國城市公共體育服務矛盾的凸顯，如廣場大媽的擾民、徐州大媽的暴走、深圳蓮花山足球場事件等，政府如何在現有資源約束的情況下進一步提高城市公共體育服務質量，是市民關心的一個民生話題，也是該領域研究的熱點。關于我國公共體育服務的研究，前期成果主要集中在公共體育服務的概念與內涵、公共體育服務的供給、公共體育服務均等化以及農村公共體育服務等方面。[1-4]但以新公共服務理論為視角來研究城市公共體育服務的文章卻相對較少。新公共服務理論興起于20世紀80年代后期，它的核心理念是民主，是現代政府治國理政的新型理論之一。本文考慮到城市的經濟、文化和民主化程度相對較高，基于新公共服務理論來探討粵東地區城市公共體育服務的發展，以期為相關部門提供參考，進一步提高粵東地區城市的公共體育服務水平。

1　研究對象與方法

以粵東地區(潮州、汕頭、揭陽和汕尾)城市公共體育服務為研究對象。文中的城市指國家按行政建制設立的省轄市(地級市、副省級市)和縣級市，縣級市政府駐地的鎮也被包括其中，但不包括縣級市政府駐地以外所轄的鄉鎮。

運用文獻資料、調查和邏輯分析等研究方法，并結合實際對粵東地區城市公共體育服務現存主要問題進行分析。其中，主要采用調查法進行數據和信息的獲取。

問卷調查。調查內容選取及問卷設計：圍繞所研究的問題并參考我國公共體育服務體系服務項目標準和廣州市公共體育服務體系項目標準，選取24個服務項目作為調查內容。問卷的效度評價、信度檢驗均較高。問卷的發放與回收：采用整群抽樣法，抽取粵東地區城市(潮州、汕頭、揭陽和汕尾四市城區及其所轄縣城)街道/鄉鎮文化站88個，由經過培訓的調查員對文化站工作人員進行現場調查，共發放問卷88份，回收88份，回收率100 %，除去2份無效問卷，剩余有效問卷86份，有效率97.73 %。[5]

深入粵東四市城市街道、社區，對市民體育權利的實現、公共體育服務中民眾的參與程度、當地政府在公共體育服務中的責任以及場地設施、舉辦體育活動和賽事、社會體育指導員狀況等方面進行考察。實地調研、了解四市區公共體育服務現狀。

2　公共體育服務與新公共服務理論闡釋

公共體育服務是公共服務的下位概念，是以公共性為本質屬性，由政府或政府主導下的非政府組織在供給人民共同消費或享用體育產品或體育服務過程中所承擔的職能。[6]公共體育服務的結構主要包括微觀層面供給與生產職能、中觀層面保障職能和宏觀層面管理職能。[1]

新公共服務理論把公民、公民權和公共利益置于民主治理的首要位置，公民服務的提供者要充分考慮公共選擇和民意，公共服務的提供主要代表的是公共利益。[7]新公共服務理論的基本觀點為：政府的職能是服務而不是掌舵；公共利益是目標而非副產品；在思想上要具有戰略性，行動上要具有民主性；為公民服務，而不是為顧客服務；責任并不簡單；重視人，而不只是重視生產率；公民權和公共服務比企業家精神更重要。[8]于是，本文試圖基于新公共服務理論對粵東地區城市公共體育服務中存在的主要問題進行分析。

由于該理論是西方社會語境下的產物，與我國的國情還有不少差距，有其自身的局限性，所以，在運用新公共服務理論處理我國現實社會事務時，應予以批判地繼承，應結合我國國情，使其為社會發展服務。盡管新公共服務理論有它的局限性，但它絕不失為現代及未來社會治理的先進理論。

3　結果與分析

3.1粵東地區城市公共體育服務現狀[5]

3.1.1公共體育服務需求

公共體育服務的出發點是公眾對公共體育服務的需求(表1)，但政府在公共體育服務內容供給中的實際情況卻并非如此。

表1　公共體育服務需求內容情況一覽表(多選題)

3.1.2生產與供給

1)場地設施

從調查結果顯示(表2、表3)，粵東地區城市公共體育服務場地設施還遠未達到我國全民健身計劃(2011—2015年)標準[9]，考慮該計劃是全國標準，其中含有農村數據，所以，這個標準相對粵東城市來說是較低的。

表2　公共體育服務場地設施情況一覽表

表3　公共體育服務平均擁有體育活動站(點)情況一覽表

2)體育社團

通過調查，街道擁有民政部門注冊的體育社團還不到調查總數的5 %，雖然有部分街道擁有自發的體育社團，但由于受到多種體制和制度的約束，其功能并未得到充分發揮。

3)社會體育指導員

通過調查，每萬人擁有社會體育指導員5人及以下的占調查總數的95.7 %，6～10人占4.3 %，距社會體育指導員發展規劃(2011—2015年)城市每萬人至少擁有10名社會體育指導員的要求還很遠[10]。

4)體育活動

調查結果見表4。經進一步了解，雖然絕大多數街道會舉辦一定次數的比賽或體育活動，但規模小，只針對少數群體，居民的參與度不高，活動不夠親民。

表4　街道每年舉辦群眾體育活動或賽事情況一覽表

5)社會體育服務信息

由表5和表6可知，每年舉辦體育講座或體育教育咨詢活動的街道極少，而且參與人數不多，絕大多數的街道沒有舉辦。對過去一年發放體育印刷資料情況的調查更是令人堪憂，僅有1個街道發放過，且種類和份數較少。此外，體育知識信息化和數字化程度低。

表5　街道每年舉辦體育講座或體育教育咨詢活動情況一覽表

表6　街道每年發放體育印刷資料種類和數量情況一覽表

6)體質監測

調研發現，15.2 %的街道有體質測定點，但體質測定率不及10 %。

7)相關機構設置、人員配備

調查顯示，街道相關機構設置與人員配備程度低的占89.1 %，較低的占10.9 %，有的只是掛靠在其他部門。

3.1.3保障職能

1)公共體育服務的制度保障

通過調研發現，調查中僅有10.8 %的街道制定了《全民健身計劃》，4.3 %的街道制定了吸引社會力量參與公共體育服務事業的優惠政策。

2)公共體育服務的財政保障

調查顯示，45.6 %的街道有從事公共體育服務的經費(文化、體育、衛生打包)，其經費主要來源于上級政府或相關部門撥款，據進一步調查得知，該部分經費真正用于公共體育服務上的資金很少。也有少部分公共體育服務經費依靠自籌和社會捐贈。

3)公共體育服務監督監察

調研表明，在有制定《全民健身計劃》和鼓勵、引導社會力量出資興辦公共體育服務事業優惠政策的街道中，沒有一個街道將監督監察這些法規條例落到實處。

3.1.4管理職能

1)公共體育服務的決策功能

調查顯示(表7 )，公共體育服務事業未納入本級政府發展規劃的街道占調查總數的80 %以上，納入的街道還不到15 %，還有近5 %的街道對是否納入政府發展規劃不清楚。調查中雖然有個別街道將公共體育服務事業納入政府發展規劃，但通過進一步調研，這一決策的民主化和科學化程度不高。此外，在實地考察和訪談中得知，政府在公共體育服務的相關制度建設中，對市民應有的體育權利重視不夠，民眾在公共體育服務決策制定中的參與程度不高。

表7　公共體育服務事業納入本級政府發展規劃情況一覽表

2)公共體育服務的執行功能

通過調研，政府及相關職能部門的公共體育服務職責履行程度低的選項占調查總數的93.5 %，較低占6.5 %。決策在執行的過程中常常“變味”“縮水”，漸漸偏離原定的標準，更甚者與目標背道而馳。另外，通過調研政府及相關職能部門的工作人員可知，他們普遍認為公共體育服務是一種公共利益，但在問及這一公共利益的執行情況時，評價是較低的。

3)公共體育服務的評估功能

通過訪談，粵東地區市級以下政府沒有或者沒有真正將公共體育服務納入到政府的績效評估中，評估主體過于單一，重“量”不重“質”，缺乏公眾對政府或體育職能部門的評估。

3.2粵東地區城市公共體育服務存在主要問題[5]

3.2.1供給不足

1)供需偏離。政府所供給的公共體育服務不是群眾所需要的，或者說不是群眾最需要的、最想要的。2)供給內容單一且質量低。如體質測定點不但少而且測定率低，供給內容無法滿足人民群眾日益增長的體育服務需要。3)總量不足。主要表現在以下三個方面：一是相對于公共體育服務的巨大需求，資金供給不足；二是公共體育服務的場地設施不足，難以滿足不同鍛煉群體需求；三是一些基本公共體育服務如體育社團組織、社會體育指導員、體質監測、健身與康復體育知識、與公共體育服務相關的機構設置和人員配備等嚴重不足。

3.2.2保障不力

1)保障公共體育服務運行的法律法規建設滯后，相關制度不健全、不完善。2)政府對公共體育服務的資金投入不夠，沒有真正將公共體育服務事業納入政府財政預算并在政策執行當中抓好落實。3)公共體育服務監督監察不到位。

3.2.3管理缺位

1)政府為社會和民眾提供公共體育服務的“服務”職能力度不夠、比重偏小。市民的體育權利沒能得到應有的重視，更沒有得以實現。公共體育服務決策的科學化、民主化程度不高，嚴重缺少民眾的參與。2)相關決策沒有執行力，執行過程中標準降低、走樣、偏離原定目標。3)市級以下政府沒有或者沒有真正將公共體育服務納入到政府的績效評估中，公共體育服務的績效評估體制過于單一，缺乏社會公眾對政府的評估。

3.3粵東地區城市公共體育服務主要問題成因分析

針對粵東地區城市公共體育服務存在的主要問題，以新公共服務理論為視角對其進行分析探討。

3.3.1公民與公民權的忽視

新公共服務理論圍繞的中心是公民(公民系統)，政府服務的對象也是公民。[11]公民是公共服務的出發點和落腳點。在“以人為本”服務理念下公民與公民權理應受到重視。而在粵東城市公共體育服務中，由于沒能真正把公民與公民體育權利放到應有的重要位置，導致對其忽視或重視不夠，引起連鎖效應，出現粵東城市公共體育服務質量低、供給不足、無法滿足市民基本體育需求等一系列問題。

3.3.2公共參與與責任的缺失

新公共服務理論認為，符合公共需要的政策和計劃，只有通過集體努力和協作的過程，才能夠最有效地、最負責任地得到貫徹執行，且公民參與貫穿整個事務的全過程。[8]同時，通過民主的參與能將公民權得以真正的實現。調查得知，粵東地區城市公共體育服務政策的制定與實施因缺少公民的參與，而無法反映市民的需要。而現實生活中影響公民參與的因素眾多，除過分集中的管理體制外，其中公民資格和主體意識也是制約公民參與的主要因素。公民資格是指當關系到政治與社會等公共利益時，一個公民的身份是超越其私人的利益和人際關系[12]，它是公民參與的基礎。公民若缺乏這種“公民資格”就不能正確地行使權力和履行責任，即使參與政策的制訂，也可能影響決策的科學化，甚至還會影響到公共利益的實現。較為滯后的行政體制改革和傳統文化使公眾主體意識薄弱，是影響粵東城市公民有序參與的又一主要因素。此外，相對較低的公民素質(科學文化素質和思想道德素質)、不健全和不完善的民意表達制度等也是影響公民參與的因素。因缺少公共參與，加之與公共體育服務相關的行政人員社會責任感和主人翁意識缺失，致使粵東城市公共體育服務決策不夠科學、不夠民主，職責履行力不夠，評估、監督等問題重重。

3.3.3公共利益與私利的混淆

新公共服務理論追求的是公共利益，公共利益和公共服務的提供是政府的主要目的和任務，政府的角色在于確保公共利益居于支配地位[8]。如今，公共體育服務的行政人員(公務員)在涉及公共體育利益的工作中不夠積極、主動，沒能真正把市民的公共體育利益作為工作的重點。與公共利益相對的是私人利益，新公共服務明確主張，個人利益、自我利益的疊加與復合不等于公共利益。目前，公共體育服務中存在著公共利益與私利混淆的現象，更有以公共利益為口號侵犯和損壞公共利益的行為。公共體育服務追求的是滿足公共的體育需求，而不是滿足個性化的私人需求(私利)或其他企業、團體的私自利益。追求與目標不一致，是導致粵東城市公共體育服務生產、供給以及財政保障中諸多問題的主要原因之一。

3.3.4“服務”與“掌舵”的失衡

新公共服務理論主張政府的職能是“服務”而非“掌舵”。它因看到由政府制訂的政策不再起作用而得出此結論，這是有些偏激的。政府制訂的政策之所以不再發揮作用，究其原因是缺乏“公共參與”，政策沒有體現公眾的利益訴求，不能代表公共利益。現階段，我國在公共體育服務中對政府“掌舵”與“服務”有多種認識，也有兩種極端，這種在公共體育服務中未能確定兩者比重的模糊現狀不利于公共體育服務的發展，也是導致粵東城市公共體育服務中體育社團等供給困境的重要原因之一。研究認為，政府在公共體育服務中“服務”比重應該加大，即進一步幫助公民表達和實現他們的公共體育利益。但由于我國的國家性質和現階段的基本國情以及地方情況的復雜性，又不能像西方發達國家那樣，政府在公共體育服務中的職能只是“服務”而非“掌舵”。在我國現階段，政府在公共體育服務中不僅要加大提供“服務”的比重，還要“掌好舵”，二者并重，使其協調發展。

4　結語

提高公共體育服務的質量與水平是實現體育強國的要求之一，城市公共體育服務作為我國公共體育服務的領跑者，無疑具有重要的意義與作用。當前，粵東城市的公共體育服務發展水平仍然較低，存在多種多樣的問題，其成因也是多方面的，本文基于新公共服務理論對主要問題分析認為：公民與公民的相關權利被忽視是導致粵東地區城市公共體育服務水平低的根源；公共參與和行政人員服務責任的缺失導致了公共體育服務決策與計劃不夠科學、職責履行力不夠；公共利益與私利的混淆使公共體育服務追求的目標方向偏離；公共體育服務中關于“服務”與“掌舵”的認識不夠以及二者的失衡使公共體育服務供給處兩難的困境。

雖然新公共服務理論是一種高度民主與自治下的理論，現階段還有可能不完全適合我國國情和民情，但它又不失為社會治理的新型理論，也是我們追求的目標。在此困境下，既不能照抄照搬西方發達國家的公共體育服務治理模式，又不能裹足不前，必須結合現階段及地方的經濟、政治、文化和社會發展狀況，從現實性與可操作性層面來探尋粵東城市公共體育服務發展對策，這將是今后研究的主要問題。

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[責任編輯江國平]

Research on Guangdong Eastern City’s Public Sport Service：Based on New Public Service Theory

LIU Shi-lei，HUANG Yan-Jun

(Department of Physical Education，Hanshan Normal University，Chaozhou 521041，China)

Based on the theory of new public service，by means of literature，investigation and logical analysis，this paper is to analyze its major problem in order to improve its public sport service.Conclusion：The reason for the low of its public sport service is that citizen and his sports right was ignored；The reason for the unreasonable policy decision and less executive power is that deficiency in public participation and responsibility；The reason for the wrong target is that public interests and private interests were confused；“at the helm” and “service” were misunderstood and unbalanced leading to dilemma.

Eastern Guangdong；public sport services；theory of new public services

2015-09-14

韓山師范學院青年科學基金項目(WQ201206)

劉世磊(1980—)，男，河南商丘人，講師，碩士。研究方向：體育教育學、體育人文社會學。

G80-05

A

1007-7413(2016)04-0011-05