政府干預農業市場制度創新的法律機制

秦小紅

摘要：

創新農業市場制度是農業現代化的根本動力，政府在農業市場制度創新中起著關鍵作用。政府干預農業市場制度創新必須以維護農民產權權利和尊重農民的首創精神為基礎和前提，必須保障市場在資源配置中起決定性作用。政府干預的邏輯結構與市場的邏輯結構是一個相互嵌入的互補結構。從靜態方面看，政府干預市場的構成和階段取決于市場構成的性質和不同階段的需要，政府在扶持農業發展方面承擔主體責任，在要素市場中承擔法律供給責任，在經營體制結構性創新方面應助成產權制度與經營制度之間的融合，在培育交易市場方面承擔服務功能。從動態方面看，政府對市場的干預取決于市場的成熟程度和政府調控能力之間的變化，政府干預的對象、預期、程序、步驟、方式、方法必須符合法治要求。

關鍵詞：農業市場制度;政府干預;法律機制

中圖分類號：

DF41

文獻標志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2016.01.10

我國正經歷從傳統農業向現代農業的轉變，農業現代化最基本的任務是解決農民、市場、政府之間的關系問題。隨著農業市場制度條件的變化，農民、市場、政府之間的關系也會出現相應的變化。一方面，隨著工業化、城鎮化和信息化的快速推進，以家庭經營為主的經營方式有必要向立體式復合型現代農業經營體系轉變。另一方面，在我國經濟發展進入新常態，農業生產成本快速攀升的“雙重擠壓”下，以農業市場化為導向的改革，必須依靠農業市場制度創新和法治保障，加快農業現代化進程[1]。農業現代化的顯著標志是使市場在資源配置中起決定性作用，這涉及農民參與市場的制度結構和政府干預市場的法律機制。市場不僅是一個商品交換場所，還是一個復雜的制度結構，市場制度的變化必然引起政府功能的變化。由于我國農業產權體系和經營體系之間關系的復雜性與復合性，農業市場制度創新離不開更好發揮政府的作用。政府干預農業市場制度創新在邏輯結構上包括三個方面：一是前置邏輯，通過法律方式供給市場制度;二是過程邏輯，政府依法引導并調控市場制度健康運行;三是補充邏輯，承擔彌補市場失靈的責任，發揮“兜底”作用。在農業生產要素產權界定、經營體制結構性融合、商品交易市場、社會化服務和扶持農業生產方面，政府干預的邏輯結構和作用方式存在差異。差異化的政府干預方式容易產生過度或不及的問題，因此，還必須對政府干預的對象、預期、程序、步驟、方式和方法進行法律規制，以實現政府與市場關系的法治化，防治政府干預過多和監管不到位的問題。

一、農業市場制度的復合結構與政府作用的功能定位

政府在農業市場制度中的功能定位是由農業市場制度自身的結構和政府的調控能力共同決定的，表現為一種全過程的動態性滲透作用，而不僅僅是一種事后的彌補和矯正功能。

（一）農業市場制度的復合結構

從宏觀角度看，市場是一個復雜的社會制度結構，政府對市場的干預不限于產品交易市場，而是整個市場制度[2]，這是理解農業市場制度與政府作用的基礎。

從微觀角度看，市場是一種復雜的產品交換機制，不同學科對其理解的側重點不同。古典經濟學側重于研究市場的交換功能，取向于形式意義的市場觀。形式意義的市場觀認為，市場是一種產品交易方式，產品是哪一種制度的產物，產品在哪一個空間交易并不重要，重要的是交易本身。制度經濟學側重于研究市場的制度特征，取向于實質意義的市場觀。實質意義的市場觀認為，任何用以交換的產品都是特定制度的產物，市場嵌含于社會結構之中，不能脫嵌于社會結構而存在。科斯認為：“市場是為方便交換而存在的制度，也就是說，它們的存在是為了減少開展交易活動的成本……當經濟學家談論市場結構的時候，他們根本就沒有把它看作一個制度，而是把它等同于諸如企業的數量、產品的區分之類的問題。他們完全忽視了降低交易難度的社會制度的影響。”[3]實際上，制度乃是市場的基礎，形式意義的市場不是一個具有先驗性標準的市場想象物，而是以制度為基礎對生產要素的組織與運行。

基于社會制度的性質和農村社會的現實，實質意義上的市場觀在理解我國農業市場經濟時比較適切。農業市場制度包括農業生產要素、農業經營體制、產品交易市場三個方面。農業生產要素包括土地、資本、勞動力和技術;農業經營體制包括農業產權體系和農業經營體系;農業產品交易市場包括交易市場的物質設施和技術手段。農業生產要素是通過產權組合并由經營體系組織起來的，其結果是更有績效的產品供給通過交易市場更好地滿足社會的需求。

（二）政府作用的功能定位

農業市場是一個外部性和結構性問題極為顯著的市場，這在我國表現得尤為突出。要解決我國農業市場的外部性和結構性問題，離不開政府的干預和協調。從外部性角度考察，農業是高投入、高成本、高風險、低收益的弱質產業，農業市場無法與工業市場處于平等競爭的地位，政府必須扶持農業生產，提高農產品的競爭力。政府在扶持農業發展方面承擔主體責任。農業制度既有經濟性的內容，又有社會性的內容。當農業市場失靈時，政府應該矯正市場失靈，承擔補充責任。通過法律機制使政府在市場制度中承擔社會責任，是經濟法的重要功能[4]。從結構性角度考察，我國農業制度具有復雜的產權結構和經營體系，兩者之間存在緊張關系。從產權構成角度考察，我國實行農村土地集體所有制和家庭承包經營權制度。農村土地集體所有制是為了防止兩極分化，家庭承包經營權制度是為了提高農民的生產積極性。家庭承包經營偏好個體經營而不是適度規模經營，偏好自然經濟而不是市場經濟。在我國工業化、城鎮化和信息化進程加快，農村勞動力大量轉移，農業物質技術裝備水平不斷提高的條件下，如何實現適度規模經營，不能完全依靠傳統農業自身的發展，還需要政府發揮關鍵作用，助成產權制度與經營制度之間的融合。

總之，我國農業市場制度表現出“不完全政府與不完全市場、不完全社會之間的不完全結合”[5]的特征，其產權體系與經營體系之間構成一種復合結構，沒有一條邏輯是貫徹始終的，而是一種多元邏輯的混合構成模式。土地確權、資本融合、勞動力提高、技術提升、產權保護、適度規模經營、交易市場培育和監管、產業扶持、市場失靈的矯正等，都離不開政府關鍵作用的發揮。

二、政府在農業市場制度創新中發揮關鍵作用的機理

政府在農業市場制度創新中發揮關鍵作用以維護農民產權權利和尊重農民首創精神為基礎和前提，離開了這一基礎和前提，也就不能發揮政府的關鍵作用。市場在資源配置中起決定性作用，既是交易市場通過價格形成機制自組織功能的產物，又是農民進行產權組合和政府發揮關鍵作用的結果。

（一）傳統農業制度變遷的限度

我國的家庭承包經營制度是在改革集體生產經營制度基礎上發展起來的。集體生產經營制度最大的缺陷是生產經營組織化不能的問題。具體而言，集體生產經營所形成的生產方式需要支付高昂的執行成本和監督成本，缺乏生產績效，總產出下降[6]，產品又缺乏市場交易渠道，既不能解決農民的溫飽問題，又不能滿足社會的需要。同時，由于采取平均主義的分配方式，又挫傷了農民的生產積極性，從而降低了生產效率。在這種條件下，農民探索以家庭為單位組織生產，尋求解決溫飽問題的方式。家庭生產幾乎不需要支付執行成本和監督成本，降低了生產成本，提高了生產效率。但由于人多地少的限制，家庭生產主要是一種消費性生產過程。消費性農業生產產生兩個方面的后果：一是農業生產要素難以提高。消費性生產對提高勞動力素質和農業技術缺乏內在動力，加之資本積累困難，無法適應產業化、市場化要求。二是農業資源流失。隨著工業化、城鎮化和信息化的快速推進，農民對消費性生產進行邊際調整，將農暇時間和富余家庭成員調整到工業領域。但制度供給、產權界定、市場培育等傳統農業的瓶頸問題，超出了家庭經營邊際調整的范圍，需要政府發揮關鍵性作用[7]，向農業輸入現代生產要素和經營管理模式，才能實現傳統農業向現代農業的轉變。

（二）現代農業制度與政府的關鍵作用

農業市場化需要滿足許多相互支持、相互融合的基本條件，而這些基本條件在我國農業經營體制中的彈性不能完全依靠農民自身的力量和市場機制發揮作用，政府必須發揮關鍵作用。

第一，從生產要素組織的角度考察，要素市場的發展是農業市場制度的基礎性問題。土地、資本、勞動力和技術都必須有效組織以適應市場化的需要，但消費性生產方式的要素受到外在條件和內在結構的限制，難以市場化，必須借助政府干預提高生產要素的質量，促進要素通過市場機制進行合理流動，使市場在資源配置中起決定性作用。

第二，從經營體制角度考察，經營體制是組織生產要素的制度裝置，經營體制導向消費性生產還是商品化生產，是區分傳統農業與現代農業的顯著標志。我國集體土地所有權與農民土地承包經營權的二元產權結構是一個復雜的產權結構。由于人多地少水缺的限制，加之融資困難，勞動力轉移和技術需求低，二元產權結構偏好家庭經營、個體化生產，這與市場化要求的規模化、社會化生產經營方式之間存在緊張關系。要建立與市場化相適應的立體式復合型現代農業經營體系，必須發揮政府在產權組合、資本投入、勞動力素質提高和技術進步方面的積極作用，才能實現適度規模經營目標，為農業市場化提供必要的組織條件。

第三，從產品交易市場角度考察，消費性生產不僅缺乏產品交易的營利性追求，也缺乏形成產品交易市場的能力，更無法形成公平交易秩序。市場化要求以交易為目的安排農業生產和經營，建立滿足市場交易的平臺和規則，維護公平競爭的市場環境，而這些條件既不能通過發揮市場的決定性作用又不能通過農民形成新的權利集合自發完成，必須借助政府力量，培育和發展產品交易市場。

第四，從農業市場制度運行角度考察，農業是一個高投入、高成本、高風險、低收益的弱質產業，與工業市場無法處于平等競爭的地位。政府必須采取扶持政策，通過補貼、稅收、金融、保險等措施彌補農業的不足，使農產品處于公平競爭地位，保證農業發展的可持續性。

三、政府干預農業市場制度創新的邏輯

實現農業現代化必須轉變農業生產經營方式，實現傳統農業向現代農業的轉變。現代農業是以產品化和市場化為導向的農業生產方式。我國的現代農業必須以傳統農業為基礎，通過制度創新對傳統農業進行漸進式改造[8]。在改造傳統農業的過程中，離不開政府關鍵作用的發揮。

（一）政府干預農業要素的邏輯

按照改造傳統農業的思路，向傳統農業注入現代要素應在四個方面進行，這四個方面都離不開發揮政府的關鍵作用，目的在于激發農業生產要素的潛能以及滿足市場化發展的要求。

1.政府在耕地保護方面的關鍵作用

耕地是農業生產最基本的要素，政府必須承擔保護耕地的主體責任。人多地少水缺是我國農業生產的基本事實，地塊細碎化現象

普遍存在，從而制約了耕地利用效率。由于快速城鎮化的影響，我國耕地減少、流失現象嚴重，撂荒、貧瘠化也在一定程度上存在，這些現象都威脅到耕地的保護、使用和效益。盡管我國實行最嚴格的耕地保護制度，并通過土地規劃制度、土地征收制度、用途管制制度、耕地紅線制度、占補平衡制度、占用補償制度、耕地保護補償制度、耕地撂荒治理制度、耕地整理措施等對耕地進行保護，但由于政府主體責任落實不到位，耕地保護現狀堪憂[9]。因此，必須制定專門的《基本農田保護法》，建立完整的耕地保護制度體系，加大耕地保護力度，切實落實政府主體責任。

2.政府在農業投資方面的關鍵作用

農業屬于高投入、高成本、高風險、低收益的弱質產業，缺乏投資動力是一種客觀現實。一方面，農民傾向于將農業積累轉移到非農產業，農業投入不足，耕地肥力下降，土地貧瘠化現象嚴重。勞動力投入不足，精耕細作的傳統農業生產方式被削弱，粗放經營現象普遍存在。耕地污染嚴重，影響了農業再生產能力。農業基礎設施損毀嚴重，增加了農業風險。另一方面，農業市場的外部性在資本方面表現為農業資本向非農產業轉移的傾向，形成了約束農業投資的負外部性。要解決這些問題，必須加大政府投入力度。但長期以來，我國政府農業投入不足，加劇了農業投入產出之間的不平衡狀態[10]。要實現農業投入產出之間的平衡，政府必須增加財政投入，興建和保護農業基礎設施，增加農業補貼，提高農業生產效益[11][20]，改善農業金融服務，加大政策性金融投放力度，支持農業生產。鼓勵和引導社會資本向農業領域投資，改善農業投資環境。

3.政府在提高勞動者

素質方面的關鍵作用

農民是農業生產最活躍的要素，農業市場化需要建立一支穩定的新型職業農民隊伍。舒爾茨認為，在所有的農業生產要素中，真正能實現傳統農業向現代農業轉變的要素是農民素質的提高。他認為：“全世界的農民都在與成本、利潤和風險打交道，從這一角度講，他們都是時刻在計算個人收益的經濟人。在自己那小小的、個人進行資源配置的領域里，農民都是企業家。他們總是能夠十分精妙地、敏銳地與經濟形勢相適應，以致使得許多經濟學家都無法認識到這些人的效率有多么高。盡管由于教育、健康以及個人經歷等方面的原因，農民在對新知識和新信息的感知、理解和采取適當行動的能力方面存在著差距，但是他們卻為企業家素質提供了最基本的人力資源。”[12]在城鎮化過程中，由于農業生產缺乏經濟效益，大量青壯年勞動力轉移到城鎮從事非農生產，農業生產主要依靠年老農民，盡管年老農民有精耕細作的生產技術，但體力有限，難以支持艱辛的勞動。特別是年老農民不能接受現代農業技術知識，對市場信息也缺乏理解，不利于農業市場化。誰來種田是農業現代化最嚴重的瓶頸，因此，政府必須大力培養新型職業農民，這是農業現代化最基礎的工程。

4.政府在促進農業技術進步方面的關鍵作用

提高農業技術是提高農業生產效率、降低農業生產投入、適應農業市場化的關鍵。在我國“四化同步”的背景下，耕地保護、投資增長和勞動力素質提高都會受到各種限制，其邊際調整的空間有限。無論是規模替代，還是勞動力素質替代，其可及性都會受到現實條件和社會發展趨勢的限制。基于現實的考慮，提高農業技術具有廣闊的前景。但傳統農業技術向現代農業技術的轉變不能依靠農民理性和市場調節進行漸進式演變，而必須依靠政府推動作用的發揮。盡管技術替代具有廣闊的前景，但農業技術從科研到推廣是一項復雜的系統工程，必須發揮政府的關鍵作用[13]。同時，在技術應用方面，也需要發揮政府的引導和促進作用。

總之，無論是耕地保護還是資本投入、勞動力素質提高和農業技術進步，所有的農業生產要素質量的提高都離不開政府關鍵作用的發揮。

（二）政府干預農業經營體制運行的邏輯

改革開放以后，我國農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。在家庭生產經營方面，傳統農業的優點得到充分發揮，滿足了農民的溫飽需求和國家糧食供給的基本需要。但隨著經濟社會的發展，傳統農業必須向現代農業轉變，以滿足農民小康生活的要求。在傳統農業向現代農業轉變的過程中，必須以農業產權制度改革為基礎，在家庭生產經營的基礎上，通過產權權利新的集合方式，建立立體式復合型現代農業經營體系，以適應農業市場化的要求。由于以傳統農業為基礎建立起來的產權體系與現代生產經營體系之間存在緊張關系，而這種緊張關系無法通過農民自身的邊際調整和市場調節從根本上加以解決，因此，必須發揮政府的關鍵作用，促進產權體系與經營體系的融合。

1.農業產權體系與農業經營體系緊張關系產生的原因

雙層經營體制的結構包括產權體系和經營體系兩個層次的內容，兩個層次又包含多種構成要素，從而形成一個極為復雜的復合結構。產權權利包括集體土地所有權、集體財產所有權、農民土地承包經營權、農民集體經濟組織成員權。經營體系包括家庭經營和現代組織化經營。這兩個層次的內容在體制運行過程中可以容納不同的行為偏好，但不同行為偏好在消費性生產和市場化生產過程中都會產生緊張關系。

首先，在總體層次上，我國將農民產權權利納入經營體制之中，農業要素組織的偏好取決于經營體系而不是產權體系。這一制度設計的目的是在保證激發傳統農業優勢的同時，防止農業的過度分散化和農業社會分化，以利于壯大集體經濟，維護農村社會的穩定。但在這一體制的運行過程中，農民對生產要素的組織方式偏好家庭經營，而不是組織化經營，形成了消費性生產方式。消費性生產方式與以組織化為目標的經營體制的制度設計之間存在差異，實際上形成了緊張關系。也就是說，在雙層經營體制中，農民強化了“分”的體系，弱化了“統”的體系，“分”多“統”少，“統分”之間沒有形成制度預設的有機結合。根據市場化生產的邏輯，必須建立以“統”為中心的現代經營體系。但消費性生產方式并不具備“統”的條件，也沒有產生“統”的動力，這就需要注入現代要素，促進消費性生產方式向市場化生產方式轉變。

其次，在結構層次上，我國一系列法律規定強化了農民的土地產權權利，弱化了集體土地所有權、集體財產所有權和農民集體經濟組織成員權。與此同時，也強化了家庭經營方式，弱化了組織化經營方式。以家庭承包經營權為中心的產權權利和家庭經營之間具有一致性，共同支持消費性生產方式。這就使得集體土地所有權、集體財產所有權在體制運行過程中被虛化，市場化生產缺乏必要的組織條件。由于農民在城鎮化過程中將資本和勞動力轉移到收益更高的非農領域，他們對承包經營權流轉的微薄收益并不在意，也就抑制了立體式復合型現代農業經營體系的形成。

2.發揮政府關鍵作用，促進產權體系與經營體系有機融合

改造傳統農業是農業現代化的必然要求，建立新型農業經營體系是農業現代化的必由之路，但如何將傳統農業改造為現代農業是一個世界性難題。改造傳統農業的理論可以分為三類：經營組織理論、產權權利理論和市場理論。在不同理論解釋體系中，政府作用的側重點和作用方式存在差異。

經營組織理論是探索傳統農業向現代農業轉型最早的農學理論，其代表人物是恰亞諾夫。經營組織理論對我國農業制度設計產生了深遠影響。恰亞諾夫認為，以家庭生產經營為基礎的傳統農業是以家庭消費為目的所組織的生產，由于缺乏營利性目的，也就側重于與自然的交換而不是與社會的交換。在私有制條件下，傳統農業形成的是勞動—消費平衡機制[14]，土地、資本、勞動力的變化都受到勞動—消費平衡機制的約束。傳統農業生產是一個無法突破勞動—消費平衡機制的循環過程。黃宗智對我國傳統農業的研究也證明了傳統農業無法突破內在局限的“內卷化”現象之存在[15]。恰亞諾夫認為，在土地公有制條件下，橫向一體化這種農業資本主義化的傾向受到限制。傳統農業可以通過合作化、適度規模經營和縱向一體化三項措施被改造為現代農業，實現農業參與社會分工的過程，奠定國民經濟的基礎[14]267-271。恰亞諾夫經營組織理論的政策和法律意義在于：（1）土地公有制是打破勞動—消費平衡機制的基本制度條件;（2）橫向一體化會導致土地兼并和多數農民無產化，兩者的結合必然導致農業資本主義化，而這是與社會主義制度相背離的;（3）僅限于自然家庭的生產規模無法突破勞動—消費平衡機制的約束，也無法實現傳統農業向現代農業的轉變，必須有適度規模;（4）適度規模經營最好的方式是將家庭生產組織為以家庭為基礎的合作組織生產;（5）通過國家資本主義的過渡方式實現縱向一體化，使合作化生產參與社會分工，從而奠定國民經濟的基礎，再向更高形式發展。

我國在吸收經營組織理論成果的同時，也根據中國實際進行了制度創新：（1）我國堅持集體土地所有權制度，但創造性地設立了農民土地承包經營權，農民既可以根據自己的意愿進行家庭經營，又可以流轉經營權由他人經營，從而賦予農民更多經營自主權，增加了集體土地所有權的制度彈性，也為立體式復合型現代農業經營體系的建立提供了可能性;（2）在對農業進行目的管制的前提條件下，我國并不一般地反對橫向一體化，除合作組織外，我國允許專業大戶、家庭農場、工商企業從事農業生產經營，為建立立體式復合型現代農業體系提供制度保障;（3）我國的適度規模經營不是依靠政府的直接干預形成的，而是在政府的引導下，由農民根據自己的意愿，通過承包經營權處分方式，實現承包權與經營權適當分離。

產權權利理論是研究市場形態法律條件的理論，其代表人物是科斯。產權權利理論認為，經濟學家通常專注于生產、交換、分配和消費，而忽視生產、交換、分配和消費的制度結構，忽視法律在經濟體系運行中發揮的作用。科斯認為：“如果行使某些行動的權利可以買賣，那么，這些權利就會被那些使其發揮出最高價值的人獲得。”[3]12在他看來，經濟不僅是一個生產、交換、分配和消費產品的過程，而且也是一個權利的獲得、分割和聯合的過程，是一個新的權利集合形成的過程，在新的權利集合形成過程中，權利組合所花費的相對費用起著決定作用，否則經濟行為將不會發生[3]12。阿瑪蒂亞·森的研究也證明了這一點。他認為：“把一個權利關系運用于所有權，也就按照一定的法律規則，建立了一個所有權集合與另一個所有權集合之間的聯系。”[16]產權權利理論的法學意義在于：（1）生產要素的明晰產權是經濟行為發生的基礎條件，政府是產權權利制度的唯一供給者;（2）經濟發展過程同時也是一個產權權利交換和新的權利集合形成的過程;（3）產權權利的交換和新的權利集合由相對交易費用決定;（4）在交易費用的作用下，形成新的經濟組織，其經濟行為朝著提高經濟績效的方向發展。

改革開放以來，我國逐步建立了農業產權權利體系。我國在堅持農村土地集體所有權制度的同時，又在其上設定了農民土地承包經營權這項用益物權，同時通過統分結合的雙層經營體制，賦予農民法定物權的處分權。農民是通過承包經營權自主經營，還是轉移經營權由他人經營，依賴農民自己的意愿。在這一過程中，農民與集體經濟組織之間的關系首先由一種管理關系轉化為一種合同關系，繼而與承包土地之間發生直接聯系，承包經營土地的行為朝著權利化方向發展，使新的權利集合成為可能，為產權權利參與社會分工、向現代農業轉變奠定了基礎。

市場理論是在反駁農民缺乏市場理性、不是理性的經濟人這一觀念的基礎上發展起來的，其代表人物是舒爾茨。傳統觀點認為，農民不是按照理性的方式組織生產，也不是按照理性的方式使用資本。馬克斯·韋伯認為，農民并非“天生”為多掙錢而勞動，而是希望掙到按照其已經習慣的生活必需的錢而勞動。農民只是因為窮才去勞動，而不是因為追求富裕而去勞動，因此，農民并不具有適應市場經濟所必備的理性品質[17]。馬克斯·韋伯關于

農民非理性的觀點曾長期處于支配地位。舒爾茨反對這種觀點，在他看來，小農可能主要為家庭消費生產，也可能完全為市場生產。小農經濟并不排斥市場經濟，而且與市場經濟兼容。基于對農民經濟理性的肯定，舒爾茨認為實現傳統農業向現代農業的轉變必須在提高農民素質的同時，發揮市場在資源配置中的決定性作用[18]。市場理論的政策含義在于：（1）政府必須投資于人力資本，提高農民素質，使農民適應現代市場;（2）在組織農業生產要素的過程中，必須發揮市場在資源配置中的決定性作用。

農業是國民經濟的基礎，關涉國家穩定發展大局。改革開放以來，為調動農民的生產積極性，發揮傳統農業精耕細作的優勢，實現農民溫飽目標，保證國家糧食安全，在統分結合的雙層經營體制中，以家庭經營為主的“分”的生產方式得到充分發展，但市場在資源配置中的決定性作用沒有得到充分發揮，與此同時，隨著城鎮化和工業化的快速發展，大量青壯年勞動力向城鎮和工業轉移，勞動力數量減少，勞動量投入下降，嚴重制約了農業現代化的進程。近年來，國家開始重視農民素質的提高，注重發揮市場在資源配置中的決定性作用。

我國農業的產權體系和經營體系在立足于發揮傳統農業的優勢和滿足現代農業的要求這兩個方面，既吸收了經營組織理論的觀點，又吸收了產權理論的觀點，還吸收了市場理論的觀點，但不論哪一種理論都不能完整解釋我國農村集體經濟組織以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。由于我國農業經營體制的復雜性和結構的復合性，在傳統農業與現代農業、產權體系和經營體系之間會出現緊張關系。經營組織理論提供的政府直接干預政策，產權權利理論提供的農民自主權利交換機制，市場理論提供的發揮市場在資源配置中起決定性作用的模式，實際上都不能單獨解決這一緊張關系。

我國農村集體經濟組織以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制既包含著對傳統農業的尊重[19]，又包含著發展出現代農業的基本要素。在傳統農業向現代農業轉變的過程中，無論是農民理性能力的發展，還是市場作用的發揮，都離不開政府協調作用的發揮。具體而言，以農民承包經營權為中心的產權體系并不必然形成承包權與經營權的適當分離，而如果沒有承包權與經營權的適當分離，土地流轉就會受到限制;如果沒有一定數量的土地經營權流轉，就不可能進行適度規模經營;沒有適度規模經營，就不會形成立體式復合型現代農業經營體系;沒有建立立體式復合型現代農業體系，就沒有農業現代化的組織化基礎。在農業現代化的每一個環節，都離不開政府的協調作用。如果缺乏政府協調作用這一關鍵環節，產權體系和經營體系就不會自發融合，統分結合的雙層經營體制的現代維度就不能充分發展。政府的關鍵作用在于引導土地經營權有序流轉，在經營權流轉條件下建立現代農業組織，進行適度規模經營，從而實現產權體系與經營體系的融合。為保證經營權有序流轉，在尊重農民意愿的前提下，政府可以采取建立經營權流轉市場、實行經營權流轉獎勵政策、增加對新型經營主體農業補貼等措施引導經營權流轉，培育新型經營主體。

（三）政府干預交易市場的邏輯

市場是為方便交換而存在的制度，傳統農業向現代農業轉變的標志就是通過市場交換農產品，使以家庭消費為主的農業生產向以社會交換為主的農業生產轉變，從而實現社會分工，提高生產要素使用效益，促進經濟發展。

理想的市場機制是充分發揮價格的調整功能并使市場在配置資源中起決定性作用的制度安排。但相對于工業和服務業而言，農業是一個高投入、高成本、高風險、低收益的弱質產業。在農業這一傳統生產領域引入市場機制，不能完全依靠價格機制的作用，還必須充分發揮政府的協調作用。政府對價格機制的干預是為了維護市場公平、扶持農業發展，但不會扭曲農業交易市場。

農業交易市場包括產品交易市場和要素交易市場，目前，政府干預的重點領域是農產品交易市場，政府對農產品交易市場的干預傳統上包括各種類型的價格補貼政策和價格保護政策。由于各種類型的價格補貼和價格保護政策與市場價格形成機制交叉和重疊，市場在配置資源中的決定性作用難以評估，從而形成信息不對稱局面，市場對農業生產和產品交易的指引作用模糊不清。為更好發揮市場調節作用，需要在堅持市場定價原則的基礎上，區分市場價格形成機制與政府補貼政策的不同功能，建立實現“價補分離”的體制和機制，按照目標價格制度進行動態補貼。同時，改變政府對價格的價位調控方式，替代以區間價格波動調控方式，既保證充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，又保證更好發揮政府的協調作用，使兩者的作用既功能互補，又清晰可辨。

建立農業要素市場的目的有兩個：一是通過經營權流轉增加農民財產性收入，二是通過經營權流轉實現所有權、承包權、經營權“三權分置”，實現適度規模經營，為立體式復合型現代農業經營體系的建立奠定基礎。從增加農民財產性收入角度考察，以2013年的調研數據為例，無論是經營權流轉的實際價格還是應然價格都比較低[20]。實際價格僅為農民人均純收入的6.5%，低于農民純收入8%的增長水平，應然價格為農民純收入的16%，仍有挖掘市場潛力的空間。從適度規模經營、建立立體式復合型現代農業經營體系角度考察，根據我國實際，中國特色新型農業經營體系應以農戶家庭農場為重點，包括專業大戶、農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體的多元體系。由于經營權流轉實際價格低，增收效果弱，經營權流轉動力不足，隨意性強，并不必然導向適度規模經營和現代農業經營主體。因此，政府必須在兩個方面承擔責任：一是培育要素市場，為合理的價格形成機制提供市場條件，通過市場機制挖掘應然價格的潛力，增加經營權流轉收入在純收入中的占比。二是以實際價格與應然價格的比例為基準，以適度規模經營為導向，制定差異性的經營權流轉獎勵政策，引導經營權向新型經營主體流轉。

四、政府干預農業市場制度創新的法律約束

傳統農業向現代農業轉變是一個制度創新的過程，在農業制度創新的過程中，必須將充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用有機結合起來。傳統農業向現代農業轉變的過程，實際上是堅持社會主義市場經濟的制度化改革過程，農業市場制度創新是深化農業體制改革的關鍵。在市場體制改革的過程中，由于農業自身的特點和我國實際，政府與市場的關系不只是政府彌補市場不足和失敗的一種補充關系，而是相互嵌入彼此結構的互補型結構性關系。由于市場與政府關系的極端復雜性，政府干預農業市場制度創新容易出現干預不當或者監管不到位的問題。政府對農業市場制度的干預必須依法適度，并以發揮市場在資源配置中的決定性作用為基本方向[21]。政府干預農業市場制度創新最基本的問題是如何

實現政府與農民關系的法治化和政府與市場關系的法治化。

（一）依法保障農民產權權利與政府引導之間的關系

我國農民的產權權利是以農民集體經濟組織成員權利為基礎、以土地承包經營權為核心的產權權利體系。土地是農業最基本的生產要素，保證穩定的人地關系是農業發展和農村社會穩定的基石。根據我國人地關系的實際情況和社會主義制度的性質，我國實行農村土地集體所有制。在探索農村集體土地所有制實現形式的過程中，我國建立了農村集體土地所有權制度和農戶土地承包經營權制度，通過產權制度的運行，確立了家庭經營的基礎性地位，同時鼓勵集體經營、合作經營、公司經營等多種經營方式。

農業市場制度創新的重點是以市場化為導向，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，通過產權權利新的集合，建立立體式復合型現代農業經營體系，加快農業現代化進程，為全面實現小康社會，實現中華民族偉大復興的中國夢奠定堅實基礎。

農業市場制度創新的關鍵是生產經營組織的創新。發展多種形式的農業適度規模經營是農業現代化的必由之路，多種形式的適度規模經營必須創新農業生產經營組織，農業生產經營組織創新是推進現代農業建設的核心和基礎。生產經營組織創新以農民產權權利新的集合為基礎。要創新農業生產經營組織形式，必須實現所有權、承包權、經營權“三權分置”，“三權分置”的核心是經營權流轉。由于產權權利體系與經營體系之間的緊張關系，經營權流轉既要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，又要發揮政府的引導功能，才能導向適度規模經營。由于農戶的土地承包經營權是一項用益物權，根據物權自治原則，農戶既可以自主經營，也可以流轉其經營權。因此，政府在引導經營權流轉的過程中必須尊重農民意愿，依法采取鼓勵、協調、服務等措施，促使經營權向現代農業經營組織流轉，促進適度規模經營目標的實現。禁止用下任務、定指標、搞強迫命令、搞行政瞎指揮的方式干涉經營權流轉，依法監督和查處不法干涉經營權流轉的行為。

（二）政府與農業市場關系的法治化

政府與市場之關系是經濟法最基本的問題。在研究政府與市場關系的法律調整問題上，經濟法形成了需要干預論、再調整論和協調論。三種學說從不同角度闡明了經濟法在政府與市場關系方面的法律調整方案。政府與市場的關系是一個復雜的社會問題。政府與市場關系的法治化必須解決四個層面的問題——政府與市場關系的總體論、政府與市場關系的結構論、政府與市場關系的功能論、政府與市場關系的方法論。

1.政府與農業市場關系的總體論

市場是以資源稀缺為前提條件，以供需關系變化所引起的價格波動為競爭方式的經濟運行機制，其目的是有效配置資源，提高經濟效益，推動經濟發展，滿足社會需求，促進社會進步。

古典自由主義市場理論認為，市場乃是通過價格自動調節的產品交易機制。現代市場理論認為，市場乃是嵌入社會結構的一種制度裝置，它不能脫嵌于社會結構而存在[22]。市場制度的發展固然離不開價格機制的調節，但也離不開政府的干預和協調。政府的作用在于既為市場經濟的健康運行提供保證條件，又承擔彌補和矯正市場缺陷的社會功能。

市場不僅是一種經濟制度，也是一種社會制度，市場制度并不排斥政府干預。與此同時，市場是以經濟為中心的制度形態，而政府除了必須發揮經濟功能以外，還有更廣泛的政治和社會職能。政府對市場的干預有其限度，必須發揮市場在配置資源中的決定性作用，政府對市場的干預應以市場作用為基礎。

農業市場制度是按照工業市場被修正了的市場制度體系。在農業市場制度體系中，市場在配置資源方面的決定性作用在各個方面都會受到政府干預的修正，突出地表現在農業產業扶持政策、農業產權限制、工商資本監管、技術扶持政策等方面。由于政府的廣泛干預，政府扶持、引導、監管、協調農業市場的行為和方式必須依法依規進行。

2.政府與市場關系的結構論

關于政府與市場的關系有補充關系說、辯證關系說和并行關系說。補充關系說認為，市場在資源配置中起決定性作用，政府的作用是彌補和矯正市場的不足。其經濟法表述是：凡是市場能夠調節好的經濟領域和經濟活動，就沒有政府干預的必要，制度改革的目標是政府從市場能夠調節好的領域中退出來。辯證關系說認為，政府與市場的關系是一種辯證關系，必須把政府與市場關系放在整體資源配置框架和政府與市場的“雙向運動”格局中進行考察[23]。辯證關系說的經濟法意義是：必須在立法層面上解決政府與市場關系的法治化問題，以便市場的運行和政府的干預都合乎法律的規定。并行關系說認為，政府與市場的關系是一個動態的過程，必須在市場發展的動態過程中把握政府的調控作用。并行關系說的經濟法意義是：必須以市場和政府的互動行為為基礎建立調整政府與市場關系的法律體系。

由于市場不僅是一項重要的經濟制度，也是一項社會制度，市場的構成極為復雜，運行過程也涉及其與社會結構之間的相互關系，政府在市場構成的不同方面和市場運行的不同階段所起的作用不同。應該說，政府與市場的關系是一個相互嵌入的互補性動態結構，必須通過法律進行結構性安排，從而確定政府干預的范圍和邊界。

在農業市場制度領域，產權權利體系的構建、產業支持政策的確立、勞動力培訓、技術開發和推廣、交易市場監管等都是市場無法供給的制度，都離不開政府主導作用的發揮。投融資、經營權流轉、新型經營主體的扶持政策、農產品價格補貼等都離不開政府引導作用的發揮;主要農產品儲備制度、經營權流轉獎勵制度、擔保貼息、風險補償、市場服務等都離不開政府的助成作用。

3.政府與市場關系的功能論

政府與市場關系的功能定位是由市場的調節作用和政府的經濟職能共同決定的，它依賴于市場的成熟程度和政府對經濟的調控能力。一般觀點認為，政府應該定位于彌補和矯正市場失靈的角色。由于市場對其外部性缺乏調整能力，因此，政府的首要經濟功能是對宏觀經濟進行調控，為市場提供一個穩定的經濟環境。由于市場以追求競爭性的經濟效率為根本目標，在市場運行過程中容易出現不正當競爭和不公平問題，政府的重要功能就是對市場進行監管，為市場競爭提供公平的環境。市場是以價格調節為中心的競爭性制度，但市場制度并不能在任何方面都自我完善，現代政府的另一項重要功能是為市場提供社會服務。

農業是一個高投入、高成本、高風險、低收益的弱質產業，難以完全依靠市場在資源配置中決定性作用的發揮形成成熟的市場，因此，政府在農業市場中應該發揮更大作用。從宏觀調控角度考察，政府應該保證農業市場的穩定，保障糧食安全和農民收入的穩定增長。從市場監管角度考察，由于農業制度結構極為復雜，市場交易行為受到很多限制，這些必要的限制會放大市場風險，扭曲市場公平，形成自然壟斷，破壞市場秩序，政府必須動態地嚴密監管農業市場運行。從社會服務角度考察，由于農業市場缺乏必要的成熟度，市場機制也需要政府提供多種多樣的社會服務才能健康運行。

4.政府與市場關系的方法論

經濟法的一般觀點認為，政府干預最重要的原因是市場失靈，政府干預過度或者缺位則會出現政府失靈，因此，經濟法既要依法授予政府干預市場的職權，又要對政府職權的行使進行法律干預。這一方法論是建立在不完全的市場、不完全的政府和完全的法律這三個相互關聯的假設條件之上的。根據這一方法論，一種觀點認為，經濟法的方法論是基于私法個體主義和公法整體主義方法論不足的一種折中主義方法論[24]，另一種觀點認為，經濟法是對政府干預行為的法律授權和法律控制[25]。前一種是形式主義的思考路徑，后一種是實質主義的思考路徑。

市場失靈是相對于完備的市場而言的，實際上，無論是自由市場理論還是社會市場理論，都認為理想形態的完備市場在現實中是根本不存在的。關于政府與市場關系的考察應該關注的是市場的完備性而不是完備的市場。市場完備性關注的是市場的成熟度問題，市場失靈只是市場缺乏完備性的一種極端表現形態。政府對市場的干預取決于市場的成熟程度和政府自身的調控能力，并不完全依賴于市場。在一般情況下，當市場成熟度欠缺時，政府會較多干預市場運行，當市場較為成熟時，政府會退出一些不再需要干預的領域和環節;當政府的干預能力較弱時，市場調節的范圍會比較廣泛，當政府的干預能力較強勢時，市場的調節范圍會縮小。在現代社會，政府與市場之間的關系并非此消彼長的關系，也會出現成熟的市場與政府具有較強調控能力的強強結合形態。

經濟法的調整不可能是一種超越于私法個體主義和公法整體主義的折中主義的方法體系。由于政府與市場之間的關系依賴于市場的成熟程度和政府調控能力之間的變化，政府采用何種調控方法依賴于市場的變化和時機的選擇，這也就是經濟法為何帶有顯著的政策法特征的根本原因。所謂折中的方法本質上源于“度”，但“度”并不是一個方法論問題，而是一個實踐本體論問題。經濟法通常認為政府對市場應當進行適當干預，不能“過”，也不能“不及”，這實際上不是經濟法的邏輯終點，而是經濟法的邏輯起點問題。“折中”只是一個認識論問題，而不是一個方法論問題。所謂折中的法律方法是不存在的，政府在干預市場時，要么使用公法方法，要么使用私法方法，或者使用公私方法的組合。

從總體上考察，認為經濟法是運用法律方式對政府干預的授權與規制本身不存在問題，問題是在現代高度復雜化的社會中，法律與市場和政府一樣是不完全的[26]。為保證法律在形式上具有規制能力，法律原則和法律程序在法律規范體系中的作用凸顯出來，基于原則和程序的規制手段在經濟法中占有重要地位。由于市場行為的功能性，政府對市場的干預在法律范圍方面通常表現為一個幅度或者一個區間，在這一幅度或區間內的政府干預一般屬于

法定的政府裁量權，經濟法應該重點研究政府干預的裁量權基準制度和裁量程序問題。

由于農業市場具有顯著的不完備性，政府對農業市場的干預比工業市場多。由于農業生產具有很強的自然生產屬性，受到生物學原理的限制，農業市場制度的自我進化能力較弱，傳統農業向現代農業的轉變必須借助政府的作用才能實現。

五、基本結論

我國正在經歷從傳統農業向現代農業的轉變，現代農業的建立一靠改革、二靠法治。改革的根本動力是創新農業市場制度，創新農業市場制度需要發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，更好發揮政府作用必須實現政府與農民、政府與市場關系的法治化。關于政府與農民關系的法治化，最核心的問題是要尊重農民的主體地位，發揮政府的關鍵作用。以集體土地所有權、家庭承包經營權為基礎，我國農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。從選擇偏好角度看，農民偏好承包經營權和家庭經營，與現代經營體系必須建立在農戶經營權流轉基礎之上的法律要求之間存在緊張關系。現代經營體系是農業現代化的必由之路，因此，在維護農戶產權權利和尊重農民首創精神的前提下，必須充分發揮政府的引導功能，實現產權體系與現代經營體系的融合。經濟法需要構建政府干預農業市場制度創新的法律機制，具體包括如下內容：導入現代農業要素、提高農業生產要素質量、促進農村產權體系和農業經營體系有機融合、保障農民產權權利和建立現代農業經營體系。政府與市場關系的法治化必須建立在對其總體論、結構論、功能論和方法論進行結構性分析的基礎上，才能提煉出科學的法律規范和有效的法律機制。

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