淺析改革開放以來中外高校合作辦學模式的重大改革

張瑞瑞

摘 要：改革開放30多年來，中外合作辦學模式經歷了從項目模式到學院模式再到大學模式的重大變革。在這個變革過程中，中外合作辦學面臨著定位不清晰、質量監管不力、可持續發展后勁不足、良性競爭環境缺乏等問題。解決問題的關鍵在于，政府轉變自身的管理職能，即政府既要尊重中外合作辦學的發展規律，逐步下放辦學自主權，又要創造良性的文化環境和競爭機制，還要大力發展中外合辦大學，以發揮其助推中國高等教育改革的“鯰魚效應”。

關鍵詞：中外合作辦學；中外合作項目；中外合辦學院；中外合辦大學

隨著經濟全球化和高等教育國際化、大眾化的快速發展，中外合作辦學已成為跨境高等教育在中國的主要實現形式。改革開放以來，中外合作辦學在中國教育體系中的地位不斷提高，中外合作辦學模式的改革也不斷取得新的突破，中外合作辦學的國際化水平也不斷得以提升。研究中外合作辦學模式的改革歷史，既可以明晰不同類型的中外合作辦學模式如何優化高等教育資源的配置方式，又有利于探析中外合作辦學模式的改革如何助推中國高等教育的改革。

一、中外高校合作辦學模式的改革歷程

自1980年8月中國科技管理大連培訓中心舉辦中美管理培訓合作項目以來，中外合作辦學至今已有30多年的發展歷史。以1985年中共中央頒布的《關于教育體制改革的決定》和2001年中國加入世界貿易組織（WTO）時簽署的《服務貿易總協定》為分界點，中外合作辦學模式的改革歷程可以劃分為三個階段，中外合作辦學模式的探索階段（1980-1985）、初步發展階段（1985-2001）和規范發展階段（2001-2015）。這兩個重大事件直接促進了中外合作辦學模式的較大發展和快速改革。在探索階段，中外合作辦學最主要的辦學模式是中外合作項目；在初步發展階段，中外合作辦學最突出的辦學模式是中外合辦二級學院和中外合辦獨立學院；在規范發展階段，中外合作辦學最顯著的辦學模式是中外合辦大學。

（一）第一階段的改革：中外合作項目的形成

改革開放之初，中國高校較為保守，在中外合作項目上居于被動地位。1979年4月，原國家經濟貿易委員會為促進經濟發展，曾致函美、日、德、英、法等國駐華使館，選派工業技術和管理人員出國進行對口培訓[1]。1980年，原國家經濟貿易委員會著手建立第一批企業管理培訓中心。1980年8月18日，中國工業科技管理大連培訓中心成立，根據中美兩國科技合作計劃而建立的中美合作管理培訓項目，在大連工學院（1988年更名為大連理工大學）內舉辦了第一期工商管理研究班的開學典禮，開啟了中外合作培訓企業管理人員的先河[2]。之后，北京、天津、上海、大連、廣州等城市的企業管理培訓中心，先后與日本、德國、加拿大、美國等不同的國家開展了中外合作管理項目。其中，影響最大的是原國家經濟貿易委員會與歐洲共同體（歐盟前身）于1984年9月在北京合作舉辦的中歐管理項目。

在這個階段，中外高校在中外政府的主導下配合中國全國性的企業管理培訓活動。從外方合作高校的情況來看，中外合作辦學是以外方資助為主的，這種援助形式大多數不以營利為目的，而是為了發展與中國的關系，以進一步進入中國的經濟市場和教育市場。從辦學特點來看，這一階段的中外合作辦學處于探索時期，主要以交流辦學為主，較少涉及學位、學歷等內容。到20世紀80年代中后期，中外合作辦學模式發生了新的變化，由設立在高校內部的企業管理培訓中心承辦國家分配的中外合作管理培訓項目，發展到高校獨立自主地與國外高校合作舉辦中外合作項目，尤其是國內急需的管理類專業的合作項目。這個轉變得益于兩個政策的頒布，一是1984年9月中國簽署的《亞太地區高等教育學歷、文憑和學位相互承認地區公約》；二是1985年中共中央頒布的《關于教育體制改革的決定》。此后，我國高校嘗試與國外大學舉辦長期性的合作辦學項目。

（二）第二階段的改革：中外合辦學院的形成

國際國內穩定的政治局勢使20世紀90年代成為中外合作辦學發展的一個分水嶺。總體來看，這個階段的辦學主體由政府主導逐漸轉變為政府和高校合作，高校的主體地位逐漸凸顯出來，并由被動配合國家的安排轉為主動探索中外合作辦學的模式。例如，1986年南京大學與美國約翰斯·霍普金斯大學合作舉辦的中美文化研究中心和1987年天津財經學院與美國俄克拉荷馬州城市大學合作舉辦的工商管理碩士研究班等。前者成為中外合作辦學的一種新模式，使兩國高校間的交往由一般的學術交往發展到長期穩定的合作[3]。然而，1989年6月的政治風波一度幾乎使全國范圍的中外合作辦學活動全部中斷。90年代的兩件大事使得中外合作辦學活動出現了轉機，一是1991年底蘇聯解體，美蘇冷戰結束，和平與發展成為世界的主題；二是1992年鄧小平南巡講話發表之后，中國的改革開放進入到一個新的時期。與之相對應，原國家教育委員會對中外合作辦學的指導方針在1992-1993年間發生了較大的變化，從“原則上不接受”轉變為“慎重開放”。

在此背景下，中外合作辦學項目在東部沿海地區得到快速發展。與此同時，一種新的合作辦學模式——中外合辦二級學院誕生了。中外合作項目的優勢雖然很明顯，但其缺點也很突出，于是中外合辦二級學院在克服合作項目的不足的基礎上逐漸發展起來。中方母體高校下屬的中外合作二級學院，不具有獨立的法人資格，是設置在中方母體學校內的中外合作辦學機構。以上海市為例，僅1994年就成立了多所中外合辦二級學院，如上海交通大學和歐洲管理發展基金會合辦的上海交通大學中歐國際工商學院、上海大學和澳大利亞悉尼科技大學合辦的上海大學悉尼工商學院、上海理工大學與美國麻省理工學院合辦的上海斯隆商學院等多所中外合辦二級學院。其中，中歐國際工商學院在1994年建校時，是上海交通大學下屬的二級學院，并沒有完全獨立。1995年1月原國家教育委員會發布的《中外合作辦學暫行規定》中，把中外合作辦學作為中國教育事業的補充，對中外合作辦學持“促進開放”的態度。在此政策背景下，中歐國際工商學院于1999年從上海交通大學獨立出來，成為獨立設置的中外合作辦學機構——中外合辦獨立學院。這種獨立的辦學模式既結合了中外雙方母體高校的教育品牌、聲譽，又融入了社會中的流動資本。這種辦學優勢使得兩位中外合作辦學模式的研究者王劍波和胡亮才，都把中外合辦獨立學院模式作為理想的中外合作辦學模式。[4]

（三）第三階段的改革：中外合辦大學的形成

中外合辦大學是改革開放以來中外高校合作辦學過程中的一個重要的里程碑，它突破了以往高等教育的辦學模式，是在經濟全球化、高等教育國際化和大眾化的背景下對高等教育辦學模式進行的大膽嘗試。隨著中國于2001年加入WTO和經濟全球化的發展，政府對中外合作辦學持擴大開放的態度，并在2003年3月的《中外合作辦學條例》中把中外合作辦學的地位提升到“中國教育事業的組成部分”的高度。在這種時代背景下，中國第一所獨立設置的中外合辦大學——寧波諾丁漢大學在2004年成立并開始招生。中外合辦大學是通過整合中西方教育優勢，探索獨特的國際化教育的模式。[5]

目前全國共有7所中外合辦大學——寧波諾丁漢大學（2004年）、北京師范大學—香港浸會大學聯合國際學院（2005年）、西交利物浦大學（2006年）、上海紐約大學（2012年）、溫州肯恩大學（2012年）、昆山杜克大學（2013年）和香港中文大學（深圳）（2014年）。這些中外合辦大學可以分為三類：第一類是中英高校合辦大學；第二類是中美高校合辦大學；第三類是大陸地區和香港地區的高校合辦的大學。從創立的時間來看，教育部在2003年頒布《中外合作辦學條例》和2010年頒布《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》之后，才有了第一批和第二批中外合辦大學。中外合辦大學以其獨特的辦學模式、投資模式、管理模式和教育教學模式，贏得了較高的的社會認同。曾走訪過西交利物浦大學、上海紐約大學和聯合國際學院的楊東平教授認為，這些中外合辦高校的管理體制、培養方式、課程內容、教師評價標準，甚至是學生面貌都與公立高校不同。這些學校培養出來的畢業生因有較好的就業和深造機會，而使他們的招生形勢越來越好。[6]

總的來看，上述不同類型的中外合作辦學模式，在內在關聯方面具有依次遞進的邏輯關系。從中外合作項目到中外合辦學院再到中外合辦大學，是以不同的方式來配置高等教育資源，提高現有高等教育資源的使用效率，促進當前中國高等教育的改革和發展。中外合作辦學模式的深入改革促使中外合辦大學和中外雙方母校之間形成了一種協同創新的關系，這既可以最大限度地使用現有高等教育資源，又能以多種方式引進國外優質的高等教育資源。我國中外合作辦學形式的不斷提升，國際化水準的日益提高，主要得益于國際國內穩定的政治環境、快速發展的經濟水平和日益寬松的文化氛圍等多個因素的綜合作用。

二、中外高校合作辦學模式改革中

存在的問題

（一）中外合作辦學定位不清

雖然中外合作辦學目標定位為培養國際化的人才，但是，非獨立設置的中外合作項目和中外合辦二級學院，獨立設置的中外合辦獨立學院和中外合辦大學，在橫向的高校類型和縱向的高校層次的選擇中，都需要有各自不同的定位。不同類型的中外合作辦學只有在明確辦學目標、層次、規模等的前提下，才會在同一坐標位置的中外合作辦學中辦出特色。以中外合辦大學為例，各層次、各類型的中外合辦大學有著不同的辦學定位，它們的基本職能都是以育人為本，教學、科研和社會服務協調發展，其區別在于科研和社會服務所占的比重不同。

對比現有7所中外合辦大學辦學許可證上的基本信息之后發現，寧波諾丁漢大學、西交利物浦大學、昆山杜克大學和香港中文大學（深圳），屬于教學研究型大學，在進行本科學歷教育的同時，重在培養某一領域的高級專門人才。聯合國際學院、上海紐約大學和溫州肯恩大學屬于教學型大學，以本科學歷教育為主，主要培養適應當地經濟建設和社會發展的應用型人才。上述中外合辦大學雖然都明確了各自的辦學類型和層次，但在實際的辦學過程中卻又有不同的定位和追求。例如，西交利物浦大學致力于成為研究導向型的高水平大學[7]。研究型大學重在培養學術型和科研型人才，研究生占很大比例。另外，在經營策略的選擇方面，中外合辦大學具有較大的選擇權。中外合辦大學雖然可以選擇不同的經營策略和管理方式，充分利用不同類型的社會資源提供教育服務，但中國學界目前對營利性中外合辦大學的認識存在較大的分歧。有些學者認為非營利性高校要優越于營利性高校[8]，這種認識非常不利于營利性中外合辦大學的建立和發展。

（二）中外合作辦學質量監管乏力

為對中外合作辦學的全過程進行質量監管，教育部門或其委托的社會中介機構需要建立準入機制、監督機制和評估機制，并對境外學歷、學位證書實施認證與注冊制度[9]。評估、審核和認證是國際上通行的三種教育質量保障形式。2007年，教育部為加強對中外合作辦學的行政監管，建立了“兩個平臺”和“兩個機制”，即依托教育涉外監管信息網開通中外合作辦學監管工作信息平臺和中外合作辦學頒發證書認證工作平臺，同時建立中外合作辦學質量評估機制和中外合作辦學執法、處罰機制。其目的在于向社會公布經批準的中外合作辦學機構和項目名單等相關信息。[10]

此外，政府部門還需要加強對國外高等教育機構的資質認證，并建立國外學位和辦學機構信息查詢系統。在中國，中外合作辦學項目和機構的評估和認證體系仍在探索中，目前主要是通過國際上認可度較高的認證機構進行評估和認證，以提高教育質量。比如，中山大學嶺南學院和管理學院目前都已通過三大國際認證機構的認證，即英國工商管理碩士協會（The Association of MBAs，AMBA）、歐洲質量改進體系（European Quality Improvement System，EQUIS）和國際精英商學院協會（The Association to Advance Collegiate Schools of Business International，AACSB）的認證。

（三）中外合作辦學可持續發展后勁不足

有學者指出，要實現中外合作辦學的可持續發展，必須遵循中外合作辦學的基本規律，堅持引進優質教育資源的原則，堅持公益性原則，完善評估機制，加強質量監控與管理，堅持規范辦學，嚴格依法管理[11]。但從本質上看，中外合作辦學的最大問題是可持續發展問題，即中外合作辦學的經費支持問題。[12]

中外合辦二級學院是中外合作項目和中外合辦獨立學院之間的一種過渡形式。與非獨立設置的中外合作項目和中外合辦二級學院相比，中外合辦獨立學院和中外合辦大學對辦學經費的需求更大，更需要構建多元化財務支撐體系以促進可持續發展。這既需要爭取國家財政支持，又需要創新財政來源渠道。當前公共財政尚未惠及中外合辦大學，國家應對中外合辦大學給予直接的財政資助，以促使不同類型的高校之間能夠公平競爭。[13]

（四）中外合作辦學良性競爭環境缺失

理清各種形式的中外合作辦學的性質可以更好地認識它們的權利，以保證其正常存在和發展[14]。從制度層面來看，保障制度的缺失在很大程度上制約了中外合作辦學的良性發展。

首先，中外合作辦學的相關問題在法律和制度層面上很容易引發歧義。由于《中外合作辦學條例》的相關界定和分類不明確，一些定位為研究導向型、非營利性獨立法人機構的中外合辦大學無法以事業單位的法人資格登記注冊，本應投入持續發展的盈余卻要繳納稅款[15]。對于缺失國家公共教育資金分配份額的中外合辦大學來說，這種政策上的糾紛在很大程度上制約了中外合辦大學的快速發展。

其次，中外合辦大學在教育上的平等地位尚未引起各方的高度重視。有學者把中外合辦大學看作是“既非公辦高校，亦非民辦高校，而是獨立于公、私立高校之外的第三種高校類型”[16]，“是介于公辦高校和民辦高校之間、介于國內與國際之間的特殊辦學實體”[17]，是一種“非公非私、亦公亦私的辦學模式”[18]。“這類學校可以在公與私兩套制度規則之間進行運作，可以跳來跳去，進可攻退可守”[19]。這些觀點表明中外合辦大學具有不同于傳統高校的特殊地位。中外合辦大學的特殊性很容易破壞中外合辦大學和公立高校、私立高校之間的公平競爭機制。

最后，中外合作辦學機構的招生自主權不足、辦學自主權較弱和產權不明確等問題，也制約著中外合辦大學的進一步發展。

三、中外高校合作辦學模式改革的反思

（一）政府應尊重中外合作辦學的發展規律，逐步下放辦學自主權

從權利理論的角度來看，我國公民具有開辦私立高校的權利。《中華人民共和國憲法》第三十五條和第三十六條規定，公民具有言論自由、結社自由、宗教信仰自由等基本權利[20]。從本質上來看，私人開辦的私立高校屬于公民的自由結社，這是受到《憲法》保護的權利。本文通過考察各種中外合作辦學模式的形成、發展和變革的歷程發現，中外合作辦學模式的改革并不是自主進行的，而是在國家政策的規訓下逐步進行的。每種辦學模式的形成，都是以教育部門頒布的新政策為前提的。中外合作辦學模式改革的認識在思想文化領域處于領先地位，但其實際的改革行動滯后于國家頒布的重要教育政策。這種政治文化生態環境不利于公民辦學權的實現，也不利于中外合作辦學的前瞻式發展。北京理工大學教育研究院院長楊東平指出，越來越多的發展中國家正極力吸引國外高校到本國開設分校。目前，馬來西亞、中東等主要的教育進口國家或地區，都允許國外教育機構入境辦學，而且大多數沒有強制規定必須和國內的教育機構合作辦學[21]。與之相比，我國教育的開放程度有待提高，國家應該對教育持更加開放的態度。

（二）政府要創造多元和諧的文化環境和良性的競爭機制

中外合作辦學的健康發展需要一個良性的文化生態環境。從中外合作辦學的內部發展來看，需要清除并突破影響中外合作辦學發展的政策性障礙，為促進中外合作辦學營造更有力的支持性政策環境。從中外合作辦學的外部環境來看，國家的教育政策需要盡快完善對不同類型和層次的高校的資助方式，合理分配公共教育資金。另外，從地域來看，現有的中外合作辦學項目和機構絕大部分都分布在東南沿海地區，中西部地區的中外合作辦學項目和機構偏少。例如，現有的7所中外合辦大學都分布在經濟比較發達的省市，即江蘇省、浙江省、廣東省和上海市。地理分布極其不平衡的背后，是生源的“大城市情結”和中國高校發展中的“馬太效應”。中央政府應采取積極措施，改善地域發展中嚴重的不平衡現象，以幫助不同地區各類型的高校形成良性競爭機制。

（三）政府應鼓勵發展中外合辦大學，發揮其助推教育改革的“鯰魚效應”

與中外合作項目模式和學院模式相比，中外合辦大學模式最大的優勢是其獨立性，主要體現在6個方面：獨立的法人資格、獨立的校園和教學設施、獨立的財務核算、獨立的招生、獨立的教學隊伍和管理隊伍、獨立頒發學位。這種獨立的辦學自主權克服了中外合作項目模式和學院模式的天然局限性，使中外合作辦學由依附走向獨立，獲得了更大的發展空間。較之其他兩種中外合作辦學模式，中外合辦大學模式在人才培養、體制創新、國際交流等方面具有獨特的優勢。因此不少學者期望中外合辦大學能發揮示范作用，并憑借體制外的辦學經驗推動公立高校的改革創新[22]。截止到2015年5月，全國共有2845所高校[23]，但中外合辦大學只有7所，僅占總數的0.25%。這意味著各級政府，特別是中央政府要及時轉變觀念，采取各種措施大力鼓勵中外合辦大學的建立和發展。

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編輯 潘雅 校對 呂伊雯