“十三五”時期

李潮海

[摘要]“十三五”時期，是我國全面建成小康社會的沖刺期，也是我國各項事業全面深化改革的攻堅期，擔負著為經濟社會改革與發展培養人才的重任.尤其是作為民生之首的基礎教育，在黨和政府高度關注民生的執政理念下，面臨著黨中央加快構建公共服務體系建設的重要戰略實施、城鎮化布局和大規模人口流動、適齡人口變化，以及教育領域綜合改革全面深化的發展機遇和挑戰，應適應新形勢、順應新期待、回應新要求，大力提升公共服務能力和質量.為每一個學生的終身發展和建設人力資源強國提供支持，最終實現基礎教育全覆蓋、更公平和高質量的奮斗目標。

[關鍵詞]基礎教育；公共服務；改革與發展：質量

基礎教育是從學前到普通高中階段的教育，是基本公共服務的重要內容。“十三五”時期，是我國全面建成小康社會的沖刺時期，黨的十八屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中提出：“要提高教育質量，推動義務教育均衡發展，普及高中階段教育，逐步分類推進中等職業教育免除學雜費，率先從建檔立卡的家庭經濟困難學生實施普通高中免除學雜費，實現家庭經濟困難學生資助全覆蓋。”這更加充分地體現了未來五年黨和政府高度關注民生的執政理念，在全面深化改革、加快轉變經濟發展方式和全面建設小康社會的新形勢下，擔負著為經濟社會改革與發展培養人才的重任，必須順勢而為，尤其是作為教育體系重要組成部分的基礎教育，處于為人的終身發展奠基階段，其改革與發展也必將面臨一些新變化、新需求和新呼聲。

一、加快公共服務體系建設的要求，促進了

基礎教育向有質量、更公平的方向發展

黨的“十八大”報告指出：“加強社會建設，必須從維護最廣大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服務體系。”《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出：“堅持教育的公益性和普惠性，保障公民依法享有接受良好教育的機會，建成覆蓋城鄉的基本公共教育服務體系。”這一重要戰略決策的著眼點是保障和改善民生，核心是促進社會公平正義。進入新世紀以來，我國政府不斷改革公共服務體制，關注愈加凸顯的社會公平問題。2006年，在《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》中明確提出，要逐步推進基本公共服務均等化。2007年，黨的“十七大”報告也提出，要以實現基本公共服務均等化為重點，加快社會改革進程。同時，要進行一系列公共政策調整，重點為全體社會成員提供基本而有保障的公共服務；基本公共服務政策和投入向經濟欠發達地區、農村地區和困難群體、弱勢群體傾斜，以促進社會公平與和諧發展。2012年，《國家公共基本服務體系“十二五”規劃》強調，享有基本公共服務是屬于公民的權利，提供基本公共服務是政府的職責。公共服務成為建設服務型政府的新起點，建立健全基本公共教育服務體系是政府履行責任的重要體現，也是政府由管理型政府轉變成公共服務型政府的客觀要求。這預示著我國的基本公共服務體系建設已進入了制度設計、系統規劃、整體推進的歷史新階段，標志著我國在完善基本公共服務時已從基本理念上升為實踐階段。

基礎教育是整個基本公共教育服務體系中的關鍵部分，具有基礎性、先導性和公平普惠性的特征，其核心價值是惠及每個人，讓處于不同地區和不同家庭背景的學生都能平等享有這種教育服務。目前，由于種種原因，基礎教育仍然存在著城鄉之間、區域之間、校際之間和群體之間基本公共教育服務水平的差距，優質的基礎教育公共服務還沒有覆蓋全體適齡少年兒童，“入托難”“上學難”的現象仍然存在。在貧困地區、革命老區和邊疆民族地區，仍然有很多學校的辦學條件還需進一步改善，許多村小和教學點的教室、運動場、生活設施、教育教學裝備等設施還需要進一步完善，中西部地區仍然有1300萬適齡兒童還未保證全部順利入園，全國2100萬農村留守兒童、1600萬家庭經濟困難的學生、1300萬進城務工人員隨遷子女、1000萬義務教育階段農村學校寄宿生等弱勢群體還需要關注。

基礎教育的改革與發展決定著基本公共教育服務質量，而基礎教育又是關乎千家萬戶的最大民生，是構建和諧社會的基礎。只有辦好讓人民滿意的基礎教育，才能多謀民生之利，多解民生之憂；才能促進社會和諧，保障民生。建立健全基本公共教育服務體系，促進基礎教育服務更加公平，必然成為未來基礎教育改革和發展的奮斗目標。

二、城鎮化的加快和大規模人口的流動，要求基本教育公共服務逐步實現常住人口全覆蓋

城鎮化是一個城鎮數量與規模逐漸擴大的過程，也是一種城鎮結構和功能轉變的過程。在這一歷史過程中，農村人口和勞動力向城鎮轉移，第二、三產業向城鎮聚集發展，城市生活方式不斷擴散和傳播。伴隨著城鎮化進程的不斷加快，會有大量農村人口不斷向城鎮轉移。2011年，全國流動人口總量已接近2.3億，占全國總人口的17%，到2015年我國流動人口逐步增長到2.5億伴隨著勞動力人口的大量流動，形成了數量龐大的流動兒童和留守兒童。目前，全國0～17歲城鄉流動兒童規模已達3581萬人，農村留守兒童達6102.55萬人，占農村兒童的37.7%，占全國兒童的21.88%。隨著城鎮化進程的加快，流動兒童大量涌入城市，并要求在流入地接受教育，學齡兒童少年數量呈現快速增長態勢，這對城市的教育資源配置方式、學校布局都提出了更高的要求。

2014年，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》的發布，成為今后一個時期指導全國城鎮化健康發展的宏觀性、戰略性、基礎性規劃。新型城鎮化以“人”的城鎮化為核心，通過合理引導人口流動，有序推進農業轉移人口市民化，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，不斷提高人口素質，促進人的全面發展和社會公平正義，使全體居民共享現代化建設成果。針對城鎮化進程中人口流動的規模不斷增大的問題，尤其是人口流動帶來的隨遷子女教育問題，國務院相繼出臺了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，將隨遷子女義務教育納入各級政府教育發展規劃和財政保障范疇。同時，教育部出臺了《關于進一步做好小升初免試就近入學工作的實施意見》和《關于進一步做好重點大城市義務教育免試就近入學工作的通知》，要求各地落實義務教育免試就近入學的規定，依法合理確定隨遷子女入學條件，積極接收隨遷子女就學。截止2014年底，全國隨遷子女在公辦學校就學比例保持在80%。此外，政府購買的民辦學校學位也在不斷增加，如2014年達到124.6萬個。中央財政以獎補的方式，對各地解決農民工隨遷子女接受義務教育工作予以獎勵性支持，主要支持東中部地區接收隨遷子女較多的省份。2014年，中小學生學籍管理制度全面建立，為農民工隨遷子女提供了方便快捷的學籍轉接服務，跨省轉學手續通過網絡就可全部完成。這說明，隨著城鎮化的發展，推進農業轉移人口市民化是今后一段時間我國城鎮化發展的重心，妥善解決隨遷子女異地就學問題成為實現教育公平和社會公平的重要內容。

目前，我國正處于城鎮化、工業化和城鄉一體化快速發展的新時期，人口流動規模不斷擴大。在看到流動人口給經濟發展帶來新機遇的同時，也要認識到新時期城鎮化快速推進和大規模人口流動對基礎教育資源供給提出的嚴峻挑戰。未來5年，我們應根據城鎮化布局和人口流動的變化趨勢，結合城鄉教育發展的實際情況，采取不同的策略應對人口流動的沖擊；要加大對人口流入地公共教育資源的供給量，更要加大對城鄉結合部學校教育資源的供給水平，保障流動兒童異地就學。隨著城鎮化的深入發展，流動人口規模持續擴大，基礎教育經費就需動態配置，積極探索建立教育經費可攜帶機制，針對城鄉結合部學校的特殊情況建立教育經費補償機制，逐步實現城鄉教育一體化，實現基本教育公共服務常住人口全覆蓋。

三、適齡人口的變動對基礎教育資源供給的總量和結構的及時調整提出了新的要求

黨的十八屆五中全會公報明確提出：“促進人口均衡發展，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發展戰略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策。”這一人口政策的調整，對我國學齡人口預測、學校規劃布局和教育資源擴充等提出了更高的要求，教育開始面臨新的挑戰。人口自然變動中與教育關系最為緊密的是學齡人口的規模和結構，根據學齡人口規模、結構的變化趨勢，對教育供求缺口的變化趨勢進行預判，可以提前統籌區域教育資源的供給，保障省域基礎教育資源總量充足、結構合理。學齡人口的變化將對基礎教育的規模、結構產生重要影響。

未來5年，基礎教育發展目標的確定，需要充分考慮基礎教育各階段學齡人口的變化情況，適度調控學校數量和班級規模，既要防止資源供給不足而影響教育發展的數量和質量，也要避免規模盲目擴張造成資源的浪費。當然，學齡人口變化必將引發對教育需求的變化。針對目前學前教育相對短缺、公辦幼兒園數量明顯不足的現實，我們需要進一步加大學前教育投入，加快學前教育機構建設，滿足適齡幼兒入園需求。義務教育階段適齡人口呈上升趨勢，需要在提升原有教育資源利用率的基礎上，在新增人口聚集的地區適當加大教育資源供給。高中階段適齡人口呈下降趨勢，但是隨著經濟社會發展和高中階段毛入學率的提高，高中階段在校生將呈現逐年小幅度上升的趨勢，普通高中規模在小幅調整滿足發展需求的基礎上，發展重點應該放在內涵建設和質量提升上來。同時，需要注意的是，學齡人口波動變化是一個正常現象，但對于學齡人口波動所做出的教育應對，應該是各級政府高度重視的問題，不要隨著人口的變化大規模興建學校或撤并學校，要提前做好布局。如何在現有的教育資源配置基礎上新建和改擴建學校，是新的教育規劃布局面臨的一項重要任務。因此，未來教育發展的重要目標是提高教育質量，要謹慎選擇教育經費的投資領域，將更多教育經費投入到包括師資隊伍在內的軟件設施和內涵建設中來，為學校的內涵發展和質量提升打下堅實的基礎。

四、全面深化教育領域綜合改革的國家戰略，要求基礎教育通過改革促進學生全面發展

黨的十八屆三中全會明確提出，要全面深化經濟、政治、文化和社會事業等領域的綜合改革，完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。教育是社會大系統中的一個子系統，同樣承擔著各個領域進行全面深化改革的重任，隨著國家頂層戰略設計和綜合改革的全面實施，基礎教育領域改革也在逐步推進，在教育領域綜合改革中“牽一發而動全身”的考試招生制度也全面啟動。國務院出臺的《關于深化考試招生制度改革的實施意見》和教育部出臺的《關于普通高中學業水平考試的實施意見》等配套文件，都深化了考試招生制度改革，逐步形成分類考試、綜合評價、多元錄取的考試招生模式，把促進學生健康成長作為改革的出發點和落腳點，著力扭轉片面應試教育的傾向，促進了學生的全面發展。

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出，教育從外延式走向內涵式發展，就是要以促進公平和提高質量為主，全力推進素質教育。這就要求教育要逐步轉變面向少數人的學校教育制度、精英主義教育價值觀、片面追求分數和升學率的應試教育模式，恢復教育樹人育人的本意，確立學生本位、兒童中心的價值，發展面向全體學生，為學生的健康發展和終身幸福奠基的現代教育。

教育部發布的《關于推進中小學教育質量綜合評價改革的意見》（教基二[2013]2號）和《中小學教育質量綜合評價指標框架（試行）》從學生的思想品德、學業水平、身心發展、興趣特長和學業負擔等方面提出了關鍵性指標，其評價標準也遵循了學生身心發展規律和教育教學規律，開始重視學生的綜合素質和全面發展。這說明，推動中小學教育質量綜合評價改革，將成為提升教育質量、促進素質教育深入發展的關鍵因素。因此，各地逐步建立體現素質教育要求、以學生發展為核心、科學多元的中小學教育質量評價制度，切實扭轉單純以學生學業考試成績和學校升學率評價中小學教育質量的傾向，并逐步實現中小學教育質量綜合評價改革與招生考試制度改革、基礎教育課程改革協同推進，使評價和考試招生的要求保持一致，形成推進素質教育的合力。

教育是民族振興、社會進步的基石，基礎教育是教育體系中的關鍵，對整個教育的改革和發展起著決定性的作用。黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》強調“提高教育質量”。這是我黨站在如期全面建設小康社會的戰略高度作出的重大部署，為“十三五”時期的教育改革和發展指明了方向。

在全面建設小康社會的決勝階段，未來5年，我國基礎教育應該準確把握階段性特征，主動適應規模變化、布局結構調整和公平質量要求迫切的新變化，以構建常住適齡人口全覆蓋、均等化的基礎教育公共服務體系，辦人民滿意的基礎教育，為人的終生發展奠定良好素質基礎為宗旨，以進一步促進公平，提升質量為核心，以提升農村教育水平，加強教師隊伍建設，推進招生考評制度改革為重點，促進學前教育普及、普惠和質量提升，推進義務教育在縣域內均衡發展和優質發展，促進普通高中質量全面提升和多樣、特色發展。