關于我國農村小學撤點并校的思考

張立?承晨

由于城鄉人口的流動和農村生源的逐步減少，為優化教育資源投入和提高鄉村教學質量，20世紀90年代我國農村開始了一輪大規模的農村小學布局調整。農村小學從2000年的44.0萬所下降到了2010年的21.1萬所，一些農村流動教學點被撤銷。這一大規模的農村小學布局調整，優化了鄉村教學資源，但也帶來若干社會問題。2015年7月至11月，住房和城鄉建設部支持同濟大學牽頭安徽建筑大學、長安大學、成都理工大學、華中科技大學、內蒙古工業大學、山東建筑大學、沈陽建筑大學、深圳大學、蘇州科技學院及西寧市規劃設計研究院對全國13省480個村的人居環境進行調查，雖然調查目的并非針對農村小學布局，但在調查的過程中涉及對這一問題的若干訪談和考量，因此形成相關的思考與大家分享。

一、農村小學撤并的原因探析

1.客觀選擇：農村生源的急劇減少，導致鄉村教育資源低效使用

2000年以來，全國農村適齡入學兒童的數量呈現逐年減少的趨勢，適齡入學兒童從2000年的1 259萬人銳減到2010年的773萬人，這主要有三個方面的原因。首先，農村兒童出生率逐年下降，2010年同比2000年從14.0%下降到12.1%。其次，城鎮化的快速推進導致農村人口大量遷出，也包括部分隨遷兒童。最后，部分農村家庭生活愈發富裕，為追求更高的教學質量，選擇送子女在集鎮或縣城就學。

多種因素共同作用，使農村小學的生源愈見減少，教育資源使用低效，部分曾經上百學生規模的村小，如今學生數甚至不足十人。綜上而言，鄉村學校的撤并，成為基層政府基于現實考量的客觀選擇。

2.內在動力：縣域經濟不發達，導致農村教育經費不足

經濟理性追求的規模效益，是引發農村小學大規模撤并的主要原因。2001年，國務院對農村義務教育管理體系進行調整，從原來鄉鎮政府負責為主的分級辦學模式變更為“地方政府負責、分級管理、以縣為主”的體制。縣級政府成為農村義務教育的統籌主體，一定范圍內緩解了鄉鎮分管冗雜的現象，一定程度在經濟上確保了鄉村小學的正常運轉（縣的財政能力一般大于鄉鎮）。但1993年實行分稅制后，部分經濟薄弱縣（集中在中西部省區），自身有限的財政無力承擔龐大的鄉村基礎教育經費開支，加之2001年后農村稅費減免政策取消了早先占教育投入30%來源的農村教育集資和農村教育費附加[1]。為了減少教育經費投入，提高資源利用效率，農村小學的撤并調整有了內在的經濟動力。

3.宏觀動因：農村生活水平的提高，導致對教育質量的需求也在提高

新中國成立后，農村小學的布局是依據人口分布情況，以行政村或聚居點為單位設立的。即使在人口稀少的偏遠地區，也建有簡易的復式學校或鄉村辦學點。這些小規模學校往往辦學條件差，師資力量薄弱，課程設置單一。隨著城鎮化和農村現代化的快速推進，這些傳統的農村教學點已越來越難以滿足農民對優質教育的需求。農村學校布局的調整，能夠優化教育資源分配，保障教育質量的提高。在對有限教育資源進行整合時，教育經費會優先投入給生源多且質量好的農村學校，用來改善辦學條件，提高教師待遇。相應地，部分邊遠而分散的村小，由于生源無法保障，政府投入無力顧及，逐漸被淘汰、歸并。

因此，從客觀現實（生源）、內在動力（經濟）和宏觀動因（質量）三個層面探析，基本可以解釋農村小學撤并的原因，或有其必然性。然而，上述三個層面的原因，主要是在經濟層面或效率層面而言的。實際上，農村基礎教育是一個重要的社會問題，需要有更全面的價值衡量。

二、農村小學撤并的社會考量

不可否認，農村小學布局調整之后，平均班額增加，教師結構優化，師資和生源得到整合，教育經費得以集中使用，資源利用效率提高。與此同時，帶來的社會問題也不容小覷。

1.規模效益實際上部分由“家庭教育投資成本”轉移支付

農村小學撤并立足的最基本假設是，將農村教育資源集中起來，可以節約成本，產生規模效益。但從發達國家的經驗看，學校合并產生的效益沒有想象中的來得大，反而由于交通的不便利及龐大的教育機構，新增了一定的隱性成本[2]。

規模效應雖然看似可以節省國家投入，也就是社會公眾承擔的公共教育成本，但在客觀上卻造成教育設施和服務在空間上的分配不公平。通勤距離的增加，直接導致學生及其家長通勤時間的螺旋上升。對于居住較遠的家庭來說，如果學生不住校的話，遠距離上學帶來的通勤成本是不可避免的，尤其是在邊遠地區和山區，這直接導致農戶的勞動時間被占用。如果家長陪讀，更會導致農戶實際勞動力的減少。無論哪種方式，都是以家庭經濟成本（表現為時間成本或是時間成本和經濟成本之和）的支出為代價的。在對山區、偏遠地區、牧區的農村調查中，村民有著非常清晰的反饋。

無論是時間成本還是經濟成本，這些都是農村家庭需要額外支付的成本。可以說，學校布點調整所帶來的規模效益，實際上是由學生家庭額外的教育投資成本轉移支付的。這引出了下一個問題，不同家庭承擔的教育成本是否公平合理。

2.“較不利者”的實際利益在學校撤并中更易受損

羅爾斯在《正義論》中的陳述認為，“社會基本善”的分享份額不占優勢者為“較不利者”。在現實的社會合作中，“社會基本善”因為每個人的家庭背景、社會階層、自然稟賦等社會與自然偶然性因素的不同而分配不均衡。農村基礎教育設施布局的區域差異性很大，不同地理區位、經濟水平及父母教育水平的群體對基礎教育服務供給的可承受度有很大不同，其中“較不利者”往往具有兩大特征：一是多位于偏遠地區、牧區或山區，交通不便；二是群體社會地位低，經濟條件差。

對于基礎教育而言，正是這些在自然與社會等偶然性方面處于不利地位的人群，在教育成本付出和教育質量獲得中最不成正比，不但沒有獲得補償，其自身應得的利益反而會被剝奪。

實際上，這些較不利的農戶家庭普遍是社會弱勢群體，對基礎教育的需求是剛性的。社會學家哈維格斯特指出，隨著社會的不斷進步，教育將成為個體向上流動的主要途徑，所帶來的社會流動機會可以彌補這些群體自身客觀的“偶然欠缺”。因此，從促進社會階層流動而言，農村小學撤并以規模效益為單一追求，反而使農村弱勢人群更加遠離了優質的教育資源。

理解這一點，可能有點難度。如前文所述，農村小學撤并會導致農村家庭教育支出的增加，這對農村富裕戶而言并不是大問題，但對農村貧困戶或弱勢戶而言，這就是難以承受之重。家庭為了平衡子女遠距離就學的時間問題，出現家長接送、同住陪讀的現象，導致勞動力或者勞動時間減少。13省的調查涉及了很多偏遠山區、牧區和山區的農戶，他們雖然認可村小撤并帶來的教育質量的提高，但對貧困戶而言，其對教育質量并不敏感，對教育的改善需求依舊集中在基礎硬件設施層面。相反，他們對家庭勞動力（或勞動時間）的減少更加敏感。同時，當農戶簡單地認為教育負擔和成本支出不成正比時，過于貧困的家庭會選擇讓孩子退學務農，或者努力償還上學費用，導致兒童承擔著生理和心理的雙重壓力。甚至說，在少數地區的偏遠農村，小學生輟學依然有一定的比例。

此外，教育的高成本問題依舊嚴峻，在調研中，子女就學費用排在家庭開銷的第三位（15.8%），僅次于日常吃穿用度及看病就醫費用，對于教育的超比例投入，也有可能會導致農戶陷入“越讀書越窮”的新型教育—貧困陷阱①。

3.鄉村學校的剝離，加劇鄉土社會的文化式微

農村小學對于鄉村而言，不僅是教書育人的教育場所，而且在鄉學私塾和鄉村互融中逐漸演化成鄉村文化與教育的象征性空間。如今，在城鎮化和現代化的浪潮下，西方化或者說城市化的教育模式被簡單地移植到農村，鄉土文化和農村教育的特殊性與獨特性正消失殆盡。正如熊春文教授所言：“這種與百年來中國教育現代化的過程以往下滲透普及或者‘文字下鄉’相反的‘文字上移’的鄉村教育新趨向，對于農村兒童與村落社會的影響都是巨大的。”② 農村小學作為鄉村地區僅有的“大型”公共設施或公共物品，除了承載基礎教育功能外，也不應忽視其為鄉村文化和社會功能的傳承載體。

西方國家比我國發展早幾十年甚至上百年，現今其鄉村學校已經成為鄉村活化或鄉村復興的重要觸媒①，通過鄉村學校的更新改造或者功能重置，將村民再次集聚，喚醒其鄉土情懷、故鄉留戀。當村民的記憶載體被活化后，鄉村文化主動覺醒并進行自我的鄉村復興也就不遠了。

三、結語

我國教育資源的區域空間分布不均衡，在市場化進程中，“效益優先，兼顧公平”從20世紀90年代開始一直主導著我國基礎教育設施的布局調整，積極意義不容否定，但這一價值取向給農村基礎教育造成的消極影響也逐漸表征出來。山區、偏遠地區和牧區等地區的弱勢農戶或貧困農戶在優質教育資源的競爭中愈加邊緣化，社會流動的通道愈加狹窄。實際上，農村基礎教育的現實問題所體現的深層次問題是，我國地域之間、城鄉之間、人群之間教育資源分配的結構性矛盾，是目前追求教育資源公平和追求教育投入效率這一尖銳矛盾面的根本原因。

在我國“十三五”全面奔小康的道路上，農村還有5 000萬貧困人口（主要在山區、偏遠地區和牧區），發展教育是減貧脫貧的關鍵之舉。本次全國鄉村調查所反映的鄉村教育公平性問題需要予以重視，偏遠地區、山區和牧區是貧困人口聚居地區，農村小學及農村流動教學點的撤并需要謹慎。

當下，我國國力日漸強盛，應逐步轉變鄉村教育設施布局的根本理念，轉“效率優先，兼顧公平”為“公平優先，兼顧效率”。一個富強民主的現代化中國，其教育的繁榮，不僅要看城市或高等教育資源的世界領先性，更要看鄉村基礎教育的全覆蓋性、高質量性和公平性。

參考文獻：

[1]鄔志輝，史寧中. 農村學校布局調整的十年走勢與政策議題[J]. 教育研究，2011（7） .

[2]譚春芳，徐湘荷. 大就好嗎—美國小規模中小學校（學區）合并問題研究[J].外國中小學教育，2009（2） .

（感謝21世紀教育研究院院長、北京理工大學楊東平教授和東北師范大學鄔志輝教授促成筆者對本文內容的深入思考，感謝馮雯雯女士對本文的貢獻）

（作者單位：同濟大學城市規劃系）

責任編輯：孫建輝

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