委托管理推進義務教育均衡發展

尹后慶

2005年，上海市開始試行農村義務教育學校委托管理工作，由中心城區教育中介機構或優質學校對農村義務教育學校進行管理。這項改革實施十年來，效果明顯，受托學校普遍在學校管理、隊伍建設、課程教學、學生發展等方面得到明顯提高，受到學生、家長、教師和社會的普遍好評。

一、以委托管理形式推進義務教育學校內涵發展的意義

1.建設社會主義新農村、推進城鄉教育一體化的重要舉措

提出建設社會主義新農村這一重大任務時，黨中央、國務院明確要求“促進義務教育均衡發展，進一步提高基礎教育的質量”。按照新農村教育事業改革與發展的指導思想和建設目標，上海市創造性地推出委托管理的具體舉措，以委托管理推進農村義務教育學校的內涵發展，加快新農村教育事業和城鄉教育一體化發展的步伐。

2.政府職能轉變的具體實踐和主動探索

隨著政府公共服務職能的強化，提升公共服務的水平和效率，已經十分迫切。以管、辦、評分離與聯動機制為重點，逐步建立新型的政府、學校和社會之間的關系，努力形成“政府宏觀管理、學校自主辦學、中介優質服務”的教育發展新格局，是教育行政部門轉變政府職能的主動探索和具體實踐，有利于提高行政效率和公共服務水平。

推行農村義務教育學校委托管理，是在明確政府公共服務職能的基礎上，將政府公共服務實施中的具體事務委托給專業化的社會機構，從而激活管、辦、評分離與聯動機制，擴大優質資源的輻射效應，多渠道提升政府公共服務的水平和效率，推動義務教育均衡發展，努力辦好人民滿意的教育。

3.深入貫徹《義務教育法》、加快教育均衡的需要

我國《義務教育法》明確指出，“國務院和縣級以上人民政府應當合理配置教育資源，促進義務教育均衡發展，改善薄弱學校的辦學條件，并采取措施，保障農村地區實施義務教育”。依法推進義務教育均衡發展，是推進基礎教育現代化、努力辦好讓人民滿意的教育的重點，而教育內涵發展是現階段推進義務教育均衡發展的核心和難點。實施農村義務教育學校委托管理，就是要充分發揮中心城區優質教育資源的作用，促進農村義務教育學校的辦學水平和教育質量的整體提高，進而推進城鄉義務教育均衡發展。

此外，以委托管理的形式推進農村義務教育學校內涵發展，還要有以下方面的考慮。

第一，采取委托管理，有利于突破現行體制機制下學校人、財、物等資源跨區域流動難的問題，實現中心城區優質教育資源更有效地輻射郊區農村。在現行屬地化管理體制下，學校的人、財、物等資源跨區域流動難度較大。由市級財政撥出經費，供郊區教育行政部門向城區教育機構購買服務，并以委托管理的方式推進郊區農村義務教育學校內涵發展，可以有效突破現行行政區域的界限，使中心城區優質教育資源更加充分地發揮作用。

第二，采取委托管理，有利于引進專業化服務，提高學校管理水平與教育教學效率，促進義務教育均衡發展。多年來，政府通過實施“加強初中建設工程”“郊區小學初中教學設施改善項目”等，使得城鄉義務教育學校的辦學條件基本達到一致。而在學校管理、師資隊伍、教育教學質量等內涵建設方面，城鄉義務教育學校之間仍有一定的差距。實行委托管理，通過政府購買專業化服務，委托中心城區優質教育資源管理郊區農村相對薄弱的義務教育學校，促進義務教育均衡發展。

第三，采取委托管理，有利于學校轉變思維方式和管理方式，塑造符合教育現代化要求的學校文化。學校文化是學校內涵發展的重要體現，需要學校干部和教師共同精心打造。組織優質教育機構以團隊形式實行契約式的委托管理，直接向學校快速植入新的教育理念與教育教學管理，推行精細化管理，有利于打破慣有的思維方式，實現學校文化的重塑，加快教育現代化的進程。

第四，采取委托管理，有利于轉變政府職能，培育非政府教育專業機構。對相對薄弱的義務教育學校實行委托管理，推進教育行政部門依法管理，學校或專業機構依法自主辦學，評價機構獨立參與評價的管、辦、評分離與聯動模式，有利于轉變政府職能，培育非政府教育專業機構，活躍社會主義市場經濟背景下教育資源要素的生長與發展，為社會進步提供新的動力源。

需要指出的是，委托支援機構管理義務教育學校，不是說政府教育行政部門的責任減輕了。政府教育行政部門的職責是不可推卸的，可以委托的是政府管理學校的具體事務，因此教育行政部門仍然要依法做好對委托管理學校的領導、撥款、監督、考評、審計等工作，確保適齡學生接受良好教育的權利。當然，教育行政部門對學校的管理方式應當有所轉變，當教育中介機構發育成熟后，由教育中介機構實施義務教育階段相對薄弱學校的委托管理工作，還可以根據需要適當擴大。

二、委托管理制度的有關內涵界定與各方職責

農村義務教育學校委托管理是指，農村義務教育學校所在地教育行政部門與中心地區教育中介機構或優質學校簽訂協議，委托教育中介機構或優質學校對本轄區農村義務教育學校進行管理。這里所講的管理是全方位的學校管理，包括公辦學校校長應有的各項權利與義務。

在上海農村義務教育學校委托管理工作中，市教委主要開展委托管理制度的設計與研究，協調委托管理的整體推進，提供委托管理工作專項經費，委托市教育評估院組織開展委托管理的相關評估與認定工作。農村義務教育學校所在區縣教育局，是委托管理工作的管理主體，負責與教育中介機構或優質學校簽訂委托管理協議，將農村義務教育學校的管理權委托給教育中介機構或優質學校，依照區縣公辦學校的經費投入水平為被托管的農村義務教育學校提供辦學資金，同時依法對教育中介機構或優質學校在農村義務教育學校的辦學管理行為進行監督和管理，協調解決委托推進工作中的問題。

各接受委托的教育中介機構或優質學校是委托管理的辦學主體，依照協議享有辦學自主權，在委托管理期間派駐管理和教學團隊，調動農村義務教育學校教師的積極性，依法組織實施教育、教學等各項管理工作，自覺接受農村義務教育學校所在區縣教育局的監督和管理。教育中介機構或優質學校所在區縣教育局為教育中介機構或優質學校開展農村義務教育學校委托管理工作提供必要的人力、財力、物力支持。

在農村義務教育學校性質和所有權不變、教育中介機構或優質學校享有辦學自主權的前提下，農村義務教育學校所在區縣教育局和教育中介機構或優質學校經過平等協商，簽訂農村義務教育學校委托管理協議，雙方依照協議開展委托管理工作。

三、推動委托管理改革探索的主要動因與理論依據

開展農村義務教育學校委托管理工作的根本動因，在于縮小城鄉義務教育差異。近幾年來，市、區縣教育行政部門雖然采取了一系列措施推進農村義務教育發展，使得農村義務教育學校的硬件設施有了很大改進，但城鄉義務教育質量的差異還在一定程度上存在。為了消除城鄉義務教育質量的差異，市、區縣教育行政部門采取了一系列措施，農村義務教育學校委托管理就是一種嘗試。同時，開展農村義務教育學校委托管理工作，也是創新體制與機制的一種嘗試，是轉變政府職能、提升公共服務水平和效率的有益嘗試。

開展農村義務教育學校委托管理工作，主要是受到下列方面論述的啟示。一是制度經濟學中關于“專業化（specialization）收益”的論述。開展農村義務教育學校委托管理工作，通過管理責任的轉移，充分發揮教育中介機構或優質學校的專業知識和先進經驗的作用，促進農村義務教育學校的提升—實現“專業化收益”，這是“專業化收益”概念在教育領域的應用和實踐。二是新公共管理理論關于“社會分工”的論述。新公共管理理論認為，義務教育是具有公平性、公益性、非競爭性的純公共產品，是政府應該提供的內容。但這并不是說，所有的義務教育都應該由政府來辦，除了辦義務教育外，政府也可以通過購買服務的形式，委托第三方管理義務教育學校，這同樣也履行了義務教育職責。三是組織行為學中關于組織文化變革的分析。改變學校現存的思維過程，形成建設性的學校文化，需要學校領導持續地影響與推動，需要學校各組成系統的整體再造。委托教育中介機構或優質學校進行管理，使農村義務教育學校文化變革、推行精細化管理變革成為可能。

四、實行委托管理的關鍵環節與應對策略

1.學校管理責任的有效轉移

農村義務教育學校所在區縣教育局與教育中介機構或優質學校簽訂協議，委托教育中介機構或優質學校管理農村義務教育學校后，學校的管理責任即從法律的意義上實現了轉移。法律意義上的轉移并不一定是有效的轉移，要實現有效的轉移，必須建立健全相應的管理機制與運行機制。教育中介機構或優質學校負責人可以直接兼任被托管學校的校長，也可以從自己的機構中挑選相關人員擔任被托管學校的校長，或者聘請被托管學校原來的領導擔任學校校長，切實履行托管責任。所以，要在校長的領導下形成一個團結有力的領導班子，建設清晰的管理組織架構，完善運行機制，健全管理制度，實現學校管理責任的有效轉移。

2.學校托管目標的科學制定

學校托管目標是在一定周期內對被托管學校的管理預期，是評估委托管理效果的重要依據之一。制定托管目標，首先要做好校情分析與問題診斷，對學校的情況特別是內涵發展情況，有一個整體準確的把握。制定托管目標時，要有民主意識，聽取受托管學校所在區縣教育局對受托管學校的定位，吸取學校干部、教師關于學校發展的看法，必要時召開家長座談會，聽取家長意見。托管目標表述要清晰，有可測性，必要時可分學年、分條線制定相關子目標。由于一個托管周期的時間有限，所以在目標制定上要抓住重點。

3.重點突破與面上跟進

托管工作啟動以后，不可能一下子全面開花，要從一個或幾個方面著手，逐步向面上推進。比如，可以通過引進教學質量分析機制、關注學習困難生的指導等舉措，實現教育教學有效性的提升和教師隊伍專業發展，再向面上推進。

4.情感融通與工作提升

由于各個地區、各類學校都有自己長期積累的文化和傳統，有些傳統觀念可能是根深蒂固的，所以教育中介機構和優質學校在農村義務教育學校的辦學過程中，要充分肯定農村義務教育學校已取得的成績，鼓勵廣大干部和教師樹立自信心，從辦好學校的共同愿景出發，認真做好學校教師的思想工作，實現與受援學校教師的情感相融，調動受援學校廣大教師的積極性與主動性，絕不能居高臨下、盲目優越。在落實各項措施時，要循序漸進，不要急于求成，要給教師一個逐步適應的過程。借鑒、傳輸原來的辦學經驗和優質資源時，一定要切合農村義務教育學校實際，不要簡單地照搬照抄，應努力做到有針對性、了無痕跡的滲透和融合。

5.重視農村義務教育學校可持續發展能力的提升

農村義務教育學校的可持續發展能力是否顯著提升，是委托管理工作成敗的一個重要因素。因此，要通過制度建設、文化塑造、教師和干部培訓等，讓學校的整體精神面貌發生改變，促進學校可持續發展能力的提升。教育中介機構和優質學校要自始至終認識到，這是委托管理的最高目標，從進駐學校開始思考這個問題，并持之以恒地努力。

6.第三方評估機制的健全

評估是市、區縣教育局對委托管理工作進行監管的重要手段之一，科學合理的第三方評估機制的建立健全對委托管理工作的推進至關重要。上海從委托管理工作的推進角度出發，開展了托管前的初始狀態評估、委托管理方案評估、委托管理工作中期評估、委托管理工作總結性評估等。其中，委托管理方案評估和委托管理工作中期評估，主要由農村義務教育學校所在區縣教育局自行組織或委托相關機構開展，被托管學校初始狀態評估和委托管理工作總結性評估由市教委委托上海教育評估院組織開展。委托管理工作總結性評估既要與初始狀態評估情況對比，了解學校的變化情況，還要考慮委托管理目標的實現程度。市教委委托市教育評估院就四項評估工作制定相關評估指標及要求，設計相關評估制度。

7.管理制度的健全和運行機制的建設

首先，嚴把教育中介機構或優質學校的資質審核關，選擇非營利性的有良好社會信譽的民辦教育管理機構或者近年來在提升教育質量方面有顯著成效的優質學校。其次，加強制度設計，根據委托管理推進進度，及早研究并設計相關管理制度。最后，加強風險防范，對委托管理可能產生的不利因素，有充分的估計和積極的應對措施。

委托管理是一項具有開創性的工作，上海市以敢為人先、開拓進取的精神，不斷總結經驗，改進工作，努力為政府公共服務的制度創新和義務教育的均衡發展做出了積極而有益的探索，希望它在已有的基礎上不斷創新和完善。

（作者系國家督學、上海市教育學會會長）

責任編輯：孫建輝

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