全面推進依法治教 促進教育事業持續健康發展

盧鴻鳴

[摘要]“全面依法治國”戰略目標的提出和實施，在教育領域最直接、最具體的貫徹落實就是全面推進依法治教。大力提升依法行政、依法辦學、依法執教的能力和水平，能有效地服務、支撐、引領全面依法治國戰略。在分析了當前依法治教的現狀，以及制約全面依法治教的主要瓶頸后，提出了深入推進依法治教的對策建議，以期全面推進教育的依法治理。

[關鍵詞]依法治教；教育治理；教育執法

教育直接關乎千家萬戶，教育依法治理的水平，與民眾的切身利益密切相關。全面推進依法治教是實施依法治國戰略的重要組成部分，是加快推進教育治理結構和治理能力現代化的重要抓手。要實現這一目標，就需要以法治思維和方式解決教育管理的熱點、難點問題，以法治思維和法治方式深入推進和保障教育領域綜合改革，從而促進教育事業持續健康發展。

一、當前依法治教的現狀與主要成就

近年來，各級黨和政府高度重視依法治教工作，積極探索依法治教的有效措施，取得了明顯的成效。依法治教是教育事業改革發展的強大動力，這主要體現在以下幾個方面。

一是教育法律法規體系初步形成。目前，國家已經制定頒布了《學位條例》《義務教育法》《教師法》《教育法》《職業教育法》《高等教育法》和《民辦教育促進法》等教育專門法律，國務院制定了《幼兒園管理條例》《社會力量辦學條例》等教育行政法規與行政規章，大力推進了一攬子教育法律法規的立、改、廢、釋工作，《全面推進依法治校實施綱要》《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》等規范性文件也相繼出臺。同時，具有地方立法權的省、市也結合區域實際，制定了推進區域教育事業發展的地方性法規。這些教育法律法規，初步形成了具有中國特色的社會主義教育法律法規體系。

二是教育協調發展格局實現依法保障。在學前教育方面，隨著國務院《關于當前發展學前教育的若干意見》的出臺實施，學前教育得到快速發展。全國幼兒園數量從2010年的15.04萬所增加到2014年的20.99萬所，增長率為39.6%，學前教育毛人園率則由2010年的56.6%提高到2014年的70.5%。在義務教育方面，2006年修訂的《義務教育法》把推進義務教育均衡發展用法律的形式作為教育發展的方向性要求確定下來，而《義務教育法實施細則》進一步明確了地方政府在教育管理、學校布局、經費投入等方面的責任，從法制上保障了義務教育的均衡發展。2010年，全國“兩基”人口覆蓋率達到100%；2013年，國家實施了義務教育發展基本均衡縣評估工作；2015年，全國已有804個縣創建成為義務教育發展基本均衡縣。在高中教育、高等教育、特殊教育、民辦教育等方面，隨著法制保障的加強而持續發展。如從2010年到2014年，民辦學校在校學生由3393萬人增加到4302萬人。

三是教育公平發展目標逐步成為現實。充分保障學生平等的受教育權是教育公平的首要體現。國家在全面推進“兩基”和義務教育均衡發展的工作中，高度重視農民工子女、留守兒童等特殊群體的入學保障工作。按照“以流人地政府管理為主，以全日制公辦中小學為主”的辦法引導各地實施政策，使進城農民工子女就學保障狀況得到進一步改善。如長沙市按照“一視同仁”原則，制訂并實施平等接受義務教育工作措施和入學指南，確保了占全市義務教育學生人數1/3以上的隨遷子女100%在公辦學校就讀，與城區學生同等享受“一費制”全免。將留守兒童教育、管護工作列入鞏固提高義務教育工作的重要內容，推進農村留守兒童檔案的建立和動態監測，有效保障了其入學權益。同時，為解決農村學生和家庭經濟困難學生的就學問題，國家在實施義務教育“一費制”全免、中職教育免費的基礎上，還建立健全了為義務教育階段家庭經濟困難學生免費提供教科書和寄宿生活補助費制度、高校家庭經濟困難學生資助政策體系，以及中職教育學生資助制度，基本實現了“應助盡助”。

四是教育行政管理措施依法得到落實。推進教育依法行政是全面依法治教的重要內容，是實現教育治理現代化的關鍵環節。當前，隨著“權力清單”“責任清單”制度的建立，“法無授權不可為”“法定職責必須為”的意識在各級教育行政主管部門不斷增強，“決策時想法，作為時用法”逐步成為提升治理水平，推進事業發展的新常態。如長沙市教育局的行政職權從原來的130項精簡到50項，精簡率達61.5%。同時，還制定了《重大行政決策程序規則》，全面實行審批項目“進窗辦理”和“限時辦理”制度、行政處罰裁量權基準制度和執法案卷評查制度，促進依法科學民主決策。

二、當前制約全面依法治教的瓶頸因素

近年來，隨著國家《教育法》《教師法》《義務教育法》以及相關教育法規的頒布和實施，初步形成了依法治教的治理體系，保障了教育事業的改革和發展。但從全面推進依法治國的更高要求和新常態下群眾對依法治教工作的新期盼來考量，依法治教工作成效仍不太理想，特別是一些重大瓶頸因素的制約，使依法治教工作難以深入推進。

1.依法治教綜合環境有待優化

一是教育保障難以依法執行到位。這主要是在教育經費投入、教師編制和教師福利待遇方面難以落實到位。在教育經費上，目前財政對教育的預算缺乏剛性保障，以致教育經費安排存在不確定因素。在教職工編制上，由于城區進城務工隨遷子女、學校和就學人數日益增加的矛盾明顯，根據原有編制總量配置，教師編制嚴重不足，只能采取聘任教師的方式解決問題。同時，城鄉教師編制倒掛的現實情況和農村學校（教學點）生源較少且分布分散的特點，導致“超編缺人”的結構性矛盾比較普遍。在教師待遇上，尚未依法落實到位，不少地區教師與公務員待遇不平衡；代課教師與在編教師同工不同酬，有的“五險一金”等社會保障也還沒有全面落實。

二是學校自主辦學限制較多。這主要是在人事管理，即學校人員聘任、調配、職稱評定等方面很受制約。在崗位設置上，學校固定的專業技術人員結構比例，影響了優秀人才的引進、晉升和待遇的落實；職稱評審相關繼續教育的評審項目只認可人社部門組織的收費培訓考核，既加重了教師的經濟負擔，又造成與教育部門相關業務培訓的重復。在收入分配上，大部分地區的學校對教師的結構性工資實行總量控制、剛性預算的支配空間較小，導致學校難以很好地調動教職工的積極性。在經費使用上，學校辦學具有相對的特殊性和自主性，相應經費的開支不同于行政開支，而目前實行的又是機關事業單位統一管理，致使學校內部工作調配及活動組織缺乏激勵機制，一些教育教學研究活動經費難以支出。在教育教學上，各種名目的進校園、進課堂活動較多，一些政府部門要求學校配合開展的非教育教學活動現象仍然存在，影響了學校的正常教育教學。

三是學校權利保護相對滯后。校園安全責任“無邊界”，一旦發生校園或學生安全事故，無論是否為學校責任，學校一般都會成為追責、賠償的主體，導致一些學校在開展校外綜合實踐活動、體育鍛煉活動等方面有些畏首畏尾。無原則的“校鬧”，嚴重干擾教育教學，侵犯教師權益，迫切需要建立部門聯動、責權明晰的治理無原則的“校鬧”的長效機制。

四是依法治教合力有待加強。突出體現為涉教部門在簡政放權、行政效能上還有較大的差距。據初步統計，目前涉教部門約20個，涉及與教育發展的相關管理事項30余項，亟待“松綁”。

五是教育行政執法力量薄弱。目前，教育行政部門很少設有教育行政執法機構，大部分區縣教育行政部門還沒有專門的教育法制機構，編制安排、專業人員、工作經費等都比較缺乏，導致教育行政執法力量比較單薄、方式相對滯后。

2.涉教服務市場秩序有待規范

一是涉教服務門類繁多。目前，除教育部門核批的教育培訓機構外，還有人社部門核批的技能培訓機構、殘聯核批的殘疾人技能培訓機構、工商部門審批登記的教育咨詢機構和一些眾多的新興民辦機構，這些都缺乏明確的定性和統籌管理，有的管理還處于盲區。

二是無證辦學現象堪憂。無證辦學或超經營范圍辦學機構客觀存在，其開辦和停辦隨意性大，缺乏統一管理，名稱使用上不規范、經營業務不明確（涉及托管、中小學生課程、大中專學生自考助學和成考函授、社會各階層勞動技能、就業創業、人文素養等培訓）。另外，工商部門審批登記的教育咨詢公司大多超范圍從事相關方面的培訓。還有一些家長組織生源借用場地聘請教師課外培訓，一些外地教師利用周末依托培訓機構以“家教”為名結伙組織課外培訓，流動性大、隱蔽性強，打擊處理難度大，成為教育培訓市場新的亂源。

三是民辦培訓機構良莠不齊。一些培訓機構虛假宣傳，如有的打著師資力量雄厚的口號，實際聘請的是兼職大學生，且民辦培訓教師隊伍流動性大。民辦培訓機構之間互相詆毀、互挖師資和生源的現象也時有發生，使教育服務水平大打折扣。

3.依法治校整體水平有待提高

一是學校治理結構需要進一步完善。依章程辦學的現代學校制度尚未完全建立，有的學校民主氛圍不濃，權力過于集中，重大決策程序執行不到位、民主程度不高，教代會、校務公開等流于形式，沒有發揮應有的作用。

二是學校辦學行為需要進一步規范。有的學校未嚴格依法落實教育教學要求，未嚴格遵循教育規律，違規收費、違規補課、違規設重點班（實驗班）、違規跨區域招生等問題依然存在。

三是依法執教意識需要進一步強化。部分教育行政管理人員、教師法治意識淡薄，缺乏基本的法律常識；個別學校或教育教學機構在制定內部管理規定時出現侵犯教師、學生正當權益的問題。

三、全面推進依法治教的對策建議

教育改革發展是率先建成全面小康社會和實現現代化的基礎性工程，我們必須將依法治教作為全面依法治國重大戰略的迫切任務來抓，堅持以建立現代學校制度為目標，以規范各類涉教權利主體為核心，以完善學校現代治理能力為重點，堅持問題導向，理清權責邊界，加強教育依法行政、依法辦學、依法治校、依法執教和依法評教，著力解決依法治教中的突出問題，辦好人民滿意的教育，使教育更加規范、公平、高效。

1.抓好依法治教頂層設計

一是明晰依法治教戰略目標。遵循教育發展規律，堅持問題導向，高起點、全方位規劃依法治教工作戰略目標，制訂依法治教實施意見和行動計劃，明確依法治教的總體目標、主要任務和工作重點，探索依法治教新路徑。二是科學編制教育發展規劃。準確把握教育改革發展的新任務、新要求，科學編制區域教育事業發展規劃，特別是統籌謀劃、分類指導關系教育改革發展的系統性、全局性問題，增強工作的前瞻陛和主動性，推動教育優質、均衡、科學發展。三是加快完善教育法制體系。及時推進教育法規的立、改、廢、釋，加快構建層次分明、相互銜接、功能完備、科學合理的教育政策法規體系。特別是針對當前法律法規規定的相對薄弱的學前教育、民辦教育、學校安全等領域，應加快制訂相應法規和規章，以良法推動善治。

2.依法規范涉教權力運行

一是加強教育依法行政。系統梳理教育行政職責權限，劃定行政行為邊界。研究制訂涉教部門“權力清單”和“責任清單”，從“越位”點退出，把“缺位”點補上，著力提高涉教部門尤其是教育行政部門的管理服務效能，探索形成依法治教“負面清單”管理新模式。二是規范涉校檢查評比。清理行政部門涉校檢查項目，建立檢查清單，嚴格規范各類檢查行為，除政策法規要求開展的檢查外，一律不得進入學校檢查，盡可能減輕學校教學之外的負擔，為學校安心辦學、盡心育人創造良好環境。三是解除額外課程負擔。清理各類知識進課堂、“小手牽大手”活動，凡無法律法規和國家教育部規定的，一律不得進入課堂，減少對教育內容的干擾及課程時間的擠壓，讓學校根據教育需求優化課程設計，安排教學內容，引導學生發展。

3.規范學校教育辦學行為

一是推進依法治校。理順辦學體制，建立規范有序、均衡發展的辦學機制，切實規范辦學行為。把依法治校作為評價學校的重要內容，制訂有效的評價、考核辦法，健全監督機制和第三方評估，持續推進信息公開，以點帶面推動依法治校工作。二是完善現代學校法人治理結構。把學校章程作為學校改革發展、實現依法治校的基本依據，全面形成“一校一章程”格局。建立教育法律顧問制度，提高學校依法科學民主決策和應對法律糾紛的能力。充分發揮社會中介評估組織在學校治理中的作用，支持家長委員會、社區等社會力量參與學校治理，強化教職工代表大會的作用發揮。健全中小學校長負責制，完善民主決策程序，構建依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度。三是提升廣大教師依法執教水平。強化教師法治意識，把法治教育納入教師培養培訓內容，引導教師依法依規做好學生管理工作，不觸碰師德底線。構建教師隊伍建設標準體系，從教師專業素質、管理服務和保障監督等方面逐步完善，規范和引導教師專業發展。

4.落實學校自主辦學權力

一是深入推進“管辦評”分離。落實學校辦學主體地位，加快培育第三方專業教育評價機構，擴大社會參與度，建立健全客觀、專業的評價及反饋機制，依法履行管理和服務職責，激發各級各類學校依法自主辦學的活力。二是推行學校自主招聘。理順教師招聘管理職能，把教師招聘審批、職稱評定、崗位培訓等審批權限進一步下放，重點落實學校自主招聘用人權，根據學校發展需求科學確定教師招聘辦法，逐步推行學校依法自主公開招聘教師，引進優秀人才，完善激勵機制，優化教師結構，確保教育需求。三是擴大學校經費使用自主權。充分考慮教育發展實際，改革教育經費撥付和管理方式，提高教育經費預算的科學性，賦予學校經費使用自主權，推進學校教學、學術研究活動有序開展。同時，加強教育內部審計，公開財務收支情況，接受公眾監督，提高經費使用透明度。四是強化學校教師管理激勵機制。建立科學合理的教師績效評價體系，完善教師動態薪酬制度，擴大學校對教師的管理激勵權限，給予更多激勵政策支持，推行骨干教師教學激勵計劃，預支專項激勵經費。

5.維護學校及師生合法權益

一是完善校園意外事故糾紛調處機制。把法治作為解決校內矛盾和沖突的基本方式，探索建立學校意外事故第三方調解機制，成立公益性調解委員會，有效化解矛盾糾紛。健全學生安全和傷害事故的應急處理機制和報告制度，建立應對各類突發事件的工作預案，增強預防和妥善處理事故的能力。二是突出治理“校鬧”行為。推進校園安全立法，明確借校園意外事故敲詐勒索，甚至打砸搶行為的法律責任。開展聯合安保，嚴厲打擊擾亂學校教學秩序、危害校園公共安全的無原則的“校鬧”行為。多方化解教育風險，推行學校責任保險和學生意外傷害保險制度，依靠正當合法的渠道保障學生權益。三是依法解決教職工編制待遇等問題。理順教師編制管理權限，探索建立變“學校人”為“系統人”的管理機制，各區縣（市）根據省定編指導性意見和最低編制保障，結合本地財政狀況、教育事業發展需要和生源變化情況核定區域教職工編制，促進區域人才合理調配、有序流動。推進區域教師“同工同酬”，確保教師待遇不低于同級公務員并不斷提高，依法保障臨聘教師的應有待遇和發展出路，逐步解決代課教師問題。

6.規范扶持民辦教育發展

一是嚴格民辦教育準入制。完善民辦學校準入標準、審批程序以及學校設立、變更、注銷登記等，加強民辦學校教育教學質量評價和監督，加強對民辦學校招生宣傳和收費等行為的監管，推行聯合執法、聯管聯控，深入開展非學歷高等教育清理整治，開展教育培訓市場專項整治，杜絕違法違規辦學行為。二是加快民辦教育立法。研制促進民辦教育發展的相關規定，推進民辦學校營利性、非營利性分類管理，支持各類辦學主體通過獨資、合資、股份制等多種方式開展民辦教育，實現教學質量與市場規則平衡，從法制上規范扶持民辦教育發展。三是落實教育公平措施。賦予民辦學校與公辦學校同等法律地位，推進民辦教師在評先評優、職稱評定、社會保險等方面同等享受公辦教師待遇，做到民辦學校與公辦學校平等支持，設立民辦教育發展專項資金，在土地、稅費等方面落實民辦學校優惠政策，促進教育協調發展。

7.強化依法治教工作保障

一是強化教育改革發展經費保障。堅持教育優先發展戰略，加大政府的教育投入力度，健全教育財政投入監督機制，給予教育發展更多的政策傾斜和財政支持。拓展教育投入來源渠道，吸引社會資源合理配置到教育領域。完善以績效為導向的教育經費分配機制，確保教育經費投入總量逐年遞增和資金使用安全規范，為教育改革發展提供可靠的財力支持。二是強化教育行政執法保障。探索成立專門的教育行政執法機構和執法隊伍，建立健全權責清晰、分工明確的執法工作機制，積極探索科學合理的執法模式，認真梳理執法事項和依據，完善教育執法考核標準，實現督導與執法的有機聯動，有效行使教育行政處罰權，實現教育行政執法常態化、規范化。三是強化依法治教人才保障。實施人才強教戰略，推進教育法治人才培養機制創新，改革培養方式，加強協同創新，堅持德育先導，提高依法治教人才培養質量。著力構建人才競爭優勢，優化人才發展環境和工作待遇，為全面推進依法治教提供人才支撐。四是完善教育督導機制。構建督政、督學、評估監測三位一體的教育督導體系，加強督學責任區和督導信息化建設，探索實施素質教育督導評估，推進學校掛牌督導工作，加強學校教育教學工作督導和教育質量評估監測，為改進教育教學、管理和決策提供科學依據。

8.探索建立教育執法問責機制

一是加大涉教政策法規落實考核。將依法治教納入對地方政府和相關部門績效考核的重要內容，加強對重大教育政策、法律法規實施情況的跟蹤研究和分析評估，及時發現依法治教新問題，并提出改進措施。二是強化政策法規落實責任追究。加大教育責任追究力度，明確問責的責任主體、客體界限、重點內容和具體要求，對發生違反教育政策法規的重大事件、妨礙義務教育實施、造成重大社會影響等問題進行嚴格問責。緊扣教育法律法規實施的薄弱環節，聯合有關部門重點加強督查，推動工作改進、問題解決和法律制度的完善與實施。

參考文獻（編者略）

（責任編輯 羅登廉）