比利時學前教育制度建設與實踐

中國駐比利時大使館教育處

一、基本情況

2013年世界經濟論壇公布的全球競爭力排名中，比利時在148個國家或地區中排名第十七，其中教育質量單項位居世界第七，基礎教育質量單項排名世界第二。

比利時實行學前三年半（2.5～6歲）免費非義務學前教育。學前三年毛入園率90%以上，學前一年毛入園率99%以上。2013年比利時各類幼兒園（2.5～6歲）3804所，在園兒童45.14萬人，教職工3.38萬人，適齡兒童平均每119人擁有一所幼兒園，學前教育幼兒人均公共教育經費約4000歐元。2013年比利時國家財政性教育經費支出占GDP的6.5%，占公共支出的12.3%，學前教育支出約占財政教育支出的11%。

總的來看，比利時的學前教育制度健全，對保證本國教育的整體質量領先起到了重要作用。

二、比利時學前教育管理體制

比利時是一個由三大語區（法語區、荷語區、德語區）組成的聯邦制國家，根據比利時憲法，教育事務由三個語區各自獨立負責，沒有國家層面的教育部，語區政府可以視為各自語區的中央政府。比利時三大語區的學前教育基本制度和發展程度大體一致。

學前教育在比利時屬于非強制、非義務教育，可以分為兩個階段。第一階段是0～2.5歲的嬰幼兒保育和幼兒早期教育，由各語區社會保障部門統籌管理，政府向社會提供基本的信息服務，并對家庭困難兒童提供減免看護費教育；第二階段是2.5～6歲的學前教育，由三大語區政府教育部各自管理。現三大語區均實行三年半免費學前教育，學前教育機構98%以上屬于公共經費開辦。

比利時的民辦幼兒園只有國際幼兒園，法律上屬于營利性質的商業機構，大都不接受教育行政部門的指導和管理，僅接收外交官和外籍員工子女，教學語言一般為英語，學費約1.5萬～2.5萬歐元/年。

比利時85%的小學設有幼兒園部，學前教育與小學教育管理體制，如教師管理體制、經費管理體制、入學政策等方面具有很高的一致性；但學前教育和小學教育的指導原則和培養目標定位上有明確區分。在比利時人的概念里，兒童兩歲半以后就可以“上學”。

三、比利時早期教育的投入保障機制

和成本分擔情況

比利時是一個高稅收高福利國家，政府每年向家庭中每名學齡前兒童發放74歐元（2013年標準）教育補貼，計入政府公共教育支出；政府按月向每名兒童發放100歐元左右的撫養費直至其十八歲成人，如家庭中有多個孩子，從第三個孩子起撫養費補貼標準會相應提高。撫養費補貼列入社會保障支出，不計入公共教育支出。

1.0～2.5歲的兒童早期教育的成本分擔

在比利時，0～2.5歲嬰幼兒早期教育看護成本大部分由個人（家庭）承擔，政府提供免費兒童基本健康服務。比利時各語區政府設有新生兒及兒童辦公室（隸屬于社會保障部，法語區叫ONE，荷語區叫Kind en Gezin）和遍布全國的社區服務點，提供0～3歲兒童免費健康體檢、免費接種疫苗和免費入園信息咨詢服務。

比利時0～2.5歲的兒童早期教育機構屬非營利機構，包括市（鎮）政府舉辦的兒童看護中心、私人托兒所等。入托費一般從20歐元/天至30歐元/天不等，由家長個人承擔。根據家庭收入情況，0～2.5歲幼兒可以進行托兒費減免，最低可減免至約2歐元/天，減免部分由政府補貼。

0～2.5歲階段也有很多家長選擇參加母嬰俱樂部（自發組織的在家庭中的免費輪流看護），一般每6個孩子一組，每天輪流集中到一個家庭，由一個家長看護。

2.2.5～6歲的兒童早期教育成本分擔

（1）2.5～6歲兒童學前教育的公共投入

比利時2.5～6歲兒童學前教育由教育部門統籌管理，學前教育經費列入每年政府財政預算。比利時2.5～6歲兒童學前教育機構98%屬于公共經費開辦，細分為國家公辦幼兒園、接受補貼的地方公辦幼兒園和接受補貼的教會幼兒園三類，分別約占幼兒園總數的17%、22%和61%。國家公辦幼兒園由語區政府全額撥款，語區政府直接管理；地方公辦幼兒園由語區政府和市鎮政府共同撥款，市鎮政府直接管理；接受補貼的教會幼兒園經費上主要依賴語區政府的財政撥款，財政撥款可滿足日常基本運轉，少量不足的經費一般通過募捐等渠道籌集。教會幼兒園是比利時發展歷史最長的一類幼兒園，除開設哲學宗教課外，課程設置和教學內容與世俗學校基本一致，執行國家規定的教學大綱和指導原則。

其一，公共非建設性教育經費投入。在比利時政府學前教育公共支出中，工資性支出、運行經費支出和固定資產投資支出分別占總支出的81%、13%和6%，教師工資支出占據了政府教育開支的絕大部分。比利時2.5～6歲兒童學前教育機構的教師工資全部由語區政府直接撥付至教師個人賬戶。比利時政府對國家公辦、接受補貼的地方公辦及接受補貼的教會三類幼兒園均采用相同的運行經費撥款標準，即根據每年開學幼兒園注冊的在園人數，按照每名幼兒約400歐元/年的標準撥付運行經費。

其二，建設性（新建改擴建）教育經費投入。比利時政府對學校（幼兒園）新建、改擴建項目設立了單獨的項目撥款渠道。比利時荷語區和德語區政府均通過成立公私合營的股份制公司的形式，政府持股，運用市場機制和市場工具，通過中長期市場融資方式對學校新建、改擴建進行投入。

荷語區成立了名為“明日學?！惫胶蠣I的股份制公司，由荷語區政府、（比利時政府持股的）巴黎富通銀行和AG房地產（前富通房地產）集團共同持股。政府持有公司26%的股份，公司負責未來30年200多所學校（包括幼兒園）從設計、建造、融資到維護的一條龍服務。學校依靠政府補貼在30年內分期向合作伙伴支付使用費，30年后產權歸學校所有。

德語區也在2010年成立了一個新的公司，負責新建或改建語區內8所學校，并負責未來25年內這些學校的維護。

（2）2.5～6歲兒童學前教育的私人支出

比利時2.5～6歲兒童學前教育私人支出在學前教育成本分擔中僅占很小的比例。除午餐、課外時間看護和課外活動屬于自費外，其他與兒童發展有關的教育活動開支幾乎全部由政府“買單”。

比利時的學前免費教育政策雖然很早就已經實施，但據實際了解，2000—2005年前后比利時幼兒園仍有較多收費項目，一些幼兒園每年向家長收費多達上千歐元。有些幼兒園為了規避政府的財務監管，特意要求家長把現金裝在信封里讓孩子帶到學校。

為治理“亂收費”現象，比利時荷語區政府2007年出臺了相關法規，規定學校（幼兒園）不能向家長征收與兒童發展相關用品的費用，并制定了詳細的禁止收費項目清單（見表1）。2007年的法律規定，幼兒園可以向家長收取一些必要費用，如活動課服裝費等，但每年每名幼兒累計收費不能超過40歐元（見表2）。

比利時政府對學校組織的外出活動（如參觀、滑雪、出國交流等）制定了單獨的收費上限標準，小學生每年不能超過360歐元。幼兒園幼兒年齡較小，沒有遠距離和隔夜的外出活動，此類自費項目一年一般不超過100歐元。

比利時幼兒園的午餐屬于自費項目。在比利時特別是大城市，有專業公司專門負責中小學、幼兒園午餐的制作和配送，也有的學校有自己的食堂。幼兒園每餐約2～3歐元，在絕大多數家庭經濟可承受范圍之內，家長可以自愿選擇是否給孩子入伙。

比利時的小學、幼兒園每周三下午不上課，其他工作日下午三點半放學，學校可以提供放學以后時段（15：30—18：00，周三12：00—18：00）的看護服務，該時段以做游戲、自由活動為主，沒有教學內容，有需要的家長需支付給學校、幼兒園額外的看護費。

2007年比利時政府對學校、幼兒園的限制收費政策對減輕家庭教育負擔起到了明顯效果。據實地了解，比利時家長們普遍反映目前學校（幼兒園）的收費對一般家庭來說均可承受。但政府嚴格的限制也迫使很多比利時的學校（幼兒園）每年開學時會給家長一份長長的自購物品清單，將一部分教育成本轉嫁給家長。為采購齊全這些物品，家長們每年開學時都很忙碌。

四、比利時面臨的挑戰

以及促進學前教育公平的經驗

1.比利時面臨的挑戰

在歐洲特別是大城市，一種比較普遍的現象是，城市中有很多移民和少數族裔聚居區，被很多人稱為“窮人區”。由于語言、文化和家庭教育因素的影響，存在一個客觀現實——在移民子女較多的“窮人區”學校里，學生的紀律表現和學習成績普遍相對較差。在比利時家長心目中，優質教育資源是在那些移民、少數族裔子女較少、地處“富人區”的學校。同時，由于信仰伊斯蘭教的穆斯林移民家庭一般不會把子女送到天主教學校學習而會選擇市鎮或國家辦的世俗學校，所以比利時（白人、亞裔）家長認為的“優質學?！币越虝W校居多，國家公辦學校在比利時經常被認為是“窮人學?！钡拇~。

盡管比利時學前教育普及率已經很高，但依然面臨因移民、種族因素導致的優質教育均衡覆蓋不均和教育不公平問題。因此今后一段時間比利時學前教育政策重點主要是提高質量、促進優質教育資源均衡覆蓋和保障特殊群體的公平教育機會。

2.比利時促進學前教育公平的經驗

歸納起來，比利時在促進優質教育資源均衡覆蓋和保障特殊群體的公平教育機會方面有以下四點經驗。

（1）資源均衡投入促進各類幼兒園均衡發展

比利時學校的教學條件、師資質量相對均衡，在很大程度上取決于比利時的兩項政策：一是比利時所有教師工資全部由政府直接撥至個人，教師工資直撥的機制在很大程度上消除了由于收入差距因素造成的教師流動，在一定程度上保證了各校之間師資質量的均衡；二是學校幼兒園的經費主要來自政府，各類不同機構均執行統一的撥款標準，從經費上保證了城鄉、區域之間幼兒園教育資源和教育質量的均衡。

（2）提高撥款標準引導幼兒園招收特殊貧困群體

比利時政府為調動學校（幼兒園）招收移民和貧困家庭子女的積極性，對貧困群體按在校（園）人數以更高的生均標準撥付運行經費給學校（幼兒園）。從了解的實際情況看，不論是比利時的教會學校還是世俗學校，學校的辦學條件和教師素質差別并不明顯，比利時的優質教育資源差距主要取決于在校生群體的構成。

（3）透明的收入分配制度和發達的銀行、稅收監管和法治體系阻斷學校的“灰色收入”

同很多歐美發達國家一樣，比利時任何組織、個人的收入支出都會受到稅務部門的嚴格監控。如某組織或個人的銀行賬目上有可疑收入或支出，會被稅務部門約談，要求逐條解釋收入支出來源的合法性及是否報稅，一旦發現有偷稅漏稅的情況將受到高額處罰，以及追究刑事責任?；诖?，比利時的學校和教師基本沒有隱性“灰色”收入，也幾乎沒有通過各種形式的贊助“擇?！钡默F象。透明的收入分配制度和發達的銀行、稅收監管和法治體系在很大程度上抑制了學校、幼兒園的逐利傾向，保證了兒童不會因家庭經濟條件因素遭到學校的歧視和不公正待遇。

（4）入園制度改革保障學齡前處境不利兒童受教育權利

為促進優質教育資源均衡覆蓋，保障處境不利兒童特別是移民、低收入人群和少數民族子女受教育權利，比利時在過去十年間進行了一系列入園制度改革。

其一，荷語區入園制度改革。2003年以前，荷語區幼兒園的入園制度由幼兒園自行制定，荷語區政府對此沒有統一的規定。2003年政府推出了《就學機會平等》法案，規定所有學校（包括幼兒園）必須在政府規定的統一時間內，以“先到先得”的方式進行學生注冊；未達到學額容量上限的學校不得以任何理由拒絕學生注冊。之后荷語區政府由于注意到弱勢群體往往獲得信息和根據信息作出反應的速度相對較慢，因而于2006年對“先到先得”注冊入學（園）政策進行了改進，允許一個學區內的學校、幼兒園在“先到先得”原則下對特殊情況學生給予“優先權”，特殊的情況包括有兄弟姐妹在該校就讀或學生屬需特殊照顧群體（如低收入、母語非荷蘭語、母親學歷低等）。針對熱門幼兒園供不應求的情況，2008年政府繼續在“帶特殊情況優先權的先到先得”政策中進一步增加了“家校距離”因素，即在其他條件相同的情況下，根據郵編判斷優先錄取住址離學校更近的學生。

其二，法語區入園制度改革。比利時法語區政府2007年首次引入“先到先得”的入園、入學原則，但因不能很好解決優質學校爆滿、劣質學校無人問津的問題，同時造成家長在多校同時注冊導致“需求泡沫”，便在2008年放棄了此原則。

2008年比利時法語區政府在入學（園）政策中引入了“優先級”概念，并輔助以“抽簽”方式，即將注冊學生劃分為處境不利群體（包括母語非法語、家庭收入低于貧困線、家長學歷在中學以下等）、需特殊照顧群體（包括已有兄弟姐妹在該校（園）就讀、是該校（園）員工的子女、學生住在學校所在學區內）和其他普通兒童三類，其中貧困人群所在的處境不利群體最具優先權，每校（幼兒園）必須預留至少15%的學額給處境不利群體。其他需特殊照顧群體優先級低于處境不利群體，但高于普通群體。上一級優先級內的配額未使用完可由下一優先級中的學生補充。在同一優先級內，如果遇到需求大于供給的現象則采用“抽簽”方式。

2008年法語區包含“抽簽”方案的入學（園）政策遭到很多質疑和反對，沒有被抽到的家長認為抽簽方式剝奪了他們自愿選擇學校的權利，并引發了2008年法語區家長針對“抽簽政策”的大規模抗議活動。迫于社會壓力，法語區政府放棄了抽簽政策，“就近原則”被認為是最好的替代方式。目前的招生入學（園）方案在很大程度上保留了對貧困兒童、處境不利群體和需要特殊照顧群體的區分。

五、比利時早期教育師資隊伍情況

2013年，比利時學前教育教職員工共約3.38萬人，其中教師占據總數的92.5%。幼兒教師男女性別比為1∶49；專職教師（終身崗位）與兼職教師（臨時崗位）分別占教師總數的74%和26%。教師隊伍年齡結構為20～29歲占16%，30～39歲占34%，40～49歲占35%，50～59歲占14%，60歲以上占1%。

1.比利時教師資格

比利時的教師資格是終身制，一旦取得教師資格，除非發生嚴重問題，教師資格終身有效。

比利時荷語區1991年3月27日頒布的法令規定了幼兒園及中小學教師準入基本條件。荷語區教師須為歐盟成員國的公民或歐洲自由貿易協定簽約國家公民（如不符合該條款須獲得荷語區政府特批）、享有公民權和政治權利、符合語言要求，必須使用荷蘭語作為教學語言、擁有教師資格證書、體檢合格。取得教師資格需要的資格證書包括：基本的學位證書、教學資格（或教師培訓）證書以及（或者）符合要求的相關經歷。

法語區法律明確規定7歲以下幼兒的保教人員須獲得由嬰幼兒福利中心頒發的授權證書。在幼教機構工作的人員需要滿足一定的健康要求（無肺部傳染病、接種過麻疹疫苗、不曾患過易傳染給幼兒的相關疾?。?。其他條件與荷語區類似。

2.比利時教師培訓制度

比利時的教師資格雖是終身有效的，但為了防止因年齡因素出現的教師知識結構老化問題，政府規定中小學、幼兒園教師每年必須參加不少于3個工作日的培訓，同時法律規定教師每年在其它法定假日之外另有3天的帶薪培訓假。

法語區各校（幼兒園）在教師培訓政策的具體執行辦法上會有不同：一些學校會在學期中間安排3天，這期間全校學生集體放假，學校集中組織全校教師參加培訓，培訓內容由校長統一安排；也有些學校會將帶薪培訓假延長至5天，其中1～2天集中安排一些培訓，剩下的帶薪培訓時間交由教師自主選擇，教師自主選擇的培訓內容需事先征得校長的同意。比利時有數個專門提供教師培訓服務的專業機構，這些機構的網站上會發布可供選擇的課程模塊，不少教師會選擇校外提供的培訓課程。

荷語區對教師帶薪培訓假沒有明確規定，但鼓勵教師終身學習。荷語區政府和學校均會組織相關培訓以促進教師專業發展，培訓經費來自政府、教育部門及學校三方。教師可自主選擇是否參訓。

3.比利時法語區“教師培訓師資格”制度

為了提高教師培訓的質量，法語區政府2002年7月17日頒布法令對教師培訓人員的資格作出規定，教師培訓人員接受210個小時的培訓，合格后可獲得教學熟練（精通）證書，獲此證書的人員具有教師培訓的資格和技能。

4.比利時幼兒教師待遇

比利時的教師崗位一般分為臨時崗位和永久崗位兩種，新入職教師一般先獲得一個臨時崗位，工作達到一定年限將轉為永久崗位。比利時擁有永久崗位的教師享受類似于公務員的待遇。臨時崗位和永久崗位的比例約為1：3。

比利時幼兒園教師與小學教師工資標準基本一致，根據職位、學歷、工齡、崗位性質等因素進行具體核算（幼兒教師稅前年均工資約4.8萬歐元，稅后年均工資約2.4萬歐元，相當于約2000歐元/月）。荷語區經濟發展相對更好，教師平均工資略高于法語區。

比利時法語區幼兒園及中小學教師通常65歲退休，全額退休金為退休前工資的75%，也可60歲退休，但不能獲得全額的退休金。荷語區教師的退休年齡為60歲，因健康原因教師可以58歲前提早退休，并提前享有退休待遇。

六、比利時早期教育機構質量監管的政策措施

以荷語區為例，過去20年中，比利時荷語區教育質量監控體系不斷改進，經歷了從各學校分散評價，到各學校聯盟統一質量目標并開發測試工具，再到政府明確質量標準和建立監管機制這樣一個自下而上的過程。到2009年荷語區政府《教育質量法案》出臺，荷語區已經具備一整套從頂層制度設計到具體細節控制的較為完備的教育質量保障監控體系。荷語區早期教育機構質量監管的政策措施可以歸納為“五有”，即“有制度、有機構、有隊伍、有標準、有工具”。

1.早期教育機構質量監管制度

比利時荷語區政府2009年頒布的《教育質量法案》規定：荷語區學校是教育質量的第一責任人，學校教學必須達到語區政府規定的基本教學目標，學校對教學質量有接受問責的義務。該法案從法律層面明確了學校、政府、社會其他相關機構在保障教育質量中的責任和義務，為各類機構開展教育質量內外部監控活動提供了法律依據。

2.早期教育機構質量監管機構

根據荷語區《教育質量法案》，負責開展早期教育機構質量監管的機構包括：隸屬于政府的教育監察局、教育和培訓質量保障局和為政府提供咨詢服務的教學顧問委員會。

教育監察局主要負責中小學、幼兒園教育質量的全面監管，確保各教育機構的行為符合各項教育法律法規要求，組織開展學生測試，負責中小學、幼兒園的認證，負責對改進教育質量監管制度提出建議，每年發布關于教育質量的檢測報告《教育之鏡》。教育和培訓質量保障局負責更大范圍內各類教育和培訓的質量監管，負責各級教育的質量銜接，負責國家資格框架的政策制定和與歐盟的對接。教學顧問委員會是由荷語區兩大民間組織——弗拉芒天主教教育委員會（VSKO）和弗拉芒市鎮教育委員會（OVSG）以及各個學校聯盟的代表構成的教學服務和決策咨詢機構，負責對學校教學進行具體指導，開發質量測評工具，并向政府提供政策咨詢。

3.早期教育機構質量監管隊伍

荷語區約有150名全職的教育督導，負責語區內約2200所小學、幼兒園的督導檢查。教學督導崗位屬于教師編制，工資由政府直撥，歸屬于教育監察局管理，享受類似公務員的待遇。

教育督導以團隊形式定期對每個學校開展系統、個性化的全面評估，將每所學校的評估報告會公開發布在教育監察局的網站。

除政府的監管隊伍外，負責教育質量保障的兩大民間機構——VSKO和OVSG也有各自的教學督導隊伍。與政府教育督導團的責任有所區分，教育委員會的教學督導任務主要是幫助學校提高教學質量，政府監察評估則是帶有最終結論性的，可對學校提出警告甚至要求其停辦。

4.早期教育機構質量監管標準

荷語區政府認為，盡管對教育投入、教育過程的監管對于保障教育質量十分必要，但對教育產出結果的評估是教育質量監管最有效的方式?；谶@一理念，教育和培訓質量保障局于2009年制定了從學前教育到高中畢業在每個關鍵節點上學生應當達到的最低發展目標。如將幼兒園畢業生的發展目標細分為“身體素質發展目標、藝術能力發展目標、母語能力發展目標、環境認知能力發展目標、數學能力發展目標”五大類最低發展目標。荷語區教育部從每個階段末學生應具備的“知識、理解、能力、態度”四個方面對每一類應達到的最低發展目標進行詳細解釋和描述，做法類似于博洛尼亞進程中高等教育質量保障所進行的學習成果描述。

5.早期教育機構質量監管工具

根據比利時荷語區政府制定的學前教育質量監管標準，VSKO和OVSG分別開發了相應的測評工具，用于在教會系統和非教會系統學校（幼兒園）內關鍵節點上的教育質量評估和測試。這種類似于PISA考試的測評工具可供質量監管機構對幼兒園進行隨機抽樣外部評測，也可以在學校、幼兒園自愿的情況下供學校進行自我評估。

VSKO和OVSG一般每年選取最低發展目標當中的一至兩類作為主題，組織一次大規模抽樣測試，同一類發展目標的測試一般每隔五年進行一次。2000年共有約2萬名小學畢業生參加了VSKO的荷蘭語和數學測試，2012年共有800多個學校的約2.2萬名小學畢業生參加了OVSG的測試。每次大規模抽樣測試后，VSKO和OVSG會對測試結果進行分析，并發布若干改進教育質量的報告。

（責任編輯 張慧籽）