立法助推上海國際航運中心建設

鄭瀟罡

國際航運中心是融發達的航運市場、豐沛的物流、眾多的航線航班于一體，一般以國際貿易、金融、經濟中心為依托的國際航運樞紐。1996年1月，國務院正式啟動以上海深水港為主體，浙江、江蘇的江海港口為兩翼的上海國際航運中心建設；2001年5月，國務院批復同意《上海市城市總體規劃1999年—2020年》，明確上海“國際經濟、金融、貿易、航運中心”的戰略定位；2009年4月，國務院發布了《關于推進上海加快發展現代服務業和先進制造業建設國際金融中心和國際航運中心的意見》，從全局和戰略的高度對推進上海國際航運中心建設作了系統地部署。近年來，絲綢之路經濟帶、21世紀海上絲綢之路以及長江經濟帶等國家新戰略的實施，也為推動航運市場發展帶來了新的機遇和空間，上海國際航運中心建設取得了一系列進展。2014年，上海港完成貨物吞吐量75528.9萬噸，集裝箱吞吐量3528.5萬標準箱，位列全球第一；上海機場完成旅客吞吐量8965.9萬人次，貨郵吞吐量361.3萬噸，貨郵量位居全球第三，航線已通達46個國家和地區的256個通航點；上海亞洲船級社中心、上海國際航空仲裁院、中國貿易促進委員會上海海損理算中心、中國船舶油污損害理賠事務中心等一批航運功能性機構落戶上海。在此基礎上，洋山深水港四期工程、浦東國際機場第五跑道、擴大航運業開放措施等涉及國際航運中心建設的各類硬件和軟件措施也在持續推進。在推進上海國際航運中心建設的關鍵時期，通過航運中心地方立法提供法制保障，發揮立法的引領和推動作用，顯得尤為重要且迫切。同時，航運中心立法也可以與現有的《上海市推進國際金融中心建設條例》、《上海市推進國際貿易中心建設條例》共同構成推動上海“四個中心”建設的較為完善的法治保障。

2015年12月29日，市十四屆人大常委會第二十六次會議對《上海市推進國際航運中心建設條例（草案）》進行了審議。《條例（草案）》分六章，共四十六條，具體包含規劃和基礎設施建設、航運服務體系、航運科技創新和航運營商環境建設等內容，其中尤其體現了三個需要。

依托中國（上海）自由貿易試驗區實現航運政策突破的需要

海運業包括海上運輸、港口、航道和航運服務等諸多方面。2013年，中國（上海）自由貿易試驗區的設立，改善了航運發展的綜合配套環境和創新環境。為主動對接自貿試驗區建設，加快推進上海國際航運中心建設，交通運輸部與市政府聯合又發布了《關于落實<中國（上海）自由貿易試驗區總體方案>加快推進上海國際航運中心建設的實施意見》。自貿試驗區總體方案以及上述實施意見中，都提出了加快推進國際航運中心建設的創新航運政策，《條例（草案）》予以了必要的吸納：一是國際中轉集拼政策，其是衡量國際航運樞紐港的重要指標，主要好處在于同一集裝箱的貨物在中轉港通過拆箱分揀和包裝，再運往不同目的港，從而有效地提高了運輸效率。二是沿海捎帶政策，即指國際航運船舶在沿海港口之間從事外貿集裝箱的國內段運輸。實施沿海捎帶政策，可以有效提高船舶運輸效率，有利于吸引國際航運船舶集聚上海港。三是國際船舶登記制度。國際航運船舶登記量是衡量國際航運中心的一項重要指標。2014年底，在上海登記的國際航行船舶數量為415艘，其中特案免稅船舶25艘，“中國洋山港”籍船舶僅有5艘。目前，本市正在對國際船舶登記制度作進一步研究，并需要法治層面進一步推進。

適應加快建設具有全球影響力的科技創新中心的需要

2015年5月，市委、市政府發布了《關于加快建設具有全球影響力的科技創新中心的意見》，對科創中心建設作出了全面部署。科技創新是國際航運中心建設的有機組成部分，也是內生性需求。國際航運中心建設中諸多領域都需要科技創新予以推動。《條例（草案）》著力從支持骨干船舶制造企業建設國家級的船舶、海洋工程裝備以及船用設備研發實驗中心，扶持以創新型航運產品和服務為主營業務的企業發展，鼓勵航運相關企業逐步推進信息化與生產、服務、管理各環節的融合，支持大飛機、航空發動機等研發和制造以及適航審定和航空器運行評審能力建設等方面推進航運創新科技發展。同時針對利用創新科技提高航運領域的環保水平，打造綠色航運，促進生態文明建設，《條例（草案）》規定了相應措施。

建成功能完善、輻射全球的大型國際航空樞紐的需要

國際航運中心，具體包括建設國際航運樞紐港、國際航空樞紐港。2012年，國務院發布了《關于促進民航業發展的若干意見》，提出要著力把上海等機場建成功能完善、輻射全球的大型國際航空樞紐。國際航空樞紐港建設的核心要素包括航線網絡、貨運物流、通用航空、空港服務和空域容量等方面。為進一步推進相關建設工作，《條例（草案）》分別作出了規范：在航線網絡方面，鼓勵本市基地航空公司積極拓展國內外航線，完善航線網絡布局，提升航線網絡的通達性、銜接性和樞紐航班密度。在貨運物流方面，明確支持國內外航空公司以及綜合物流服務商在上海機場建設航空物流轉運中心，推廣應用物聯網技術，加快航空貨運發展。在通用航空方面，要求加強公務機基地建設，滿足公務機運營保障需求，以吸引更多的公務航空運營機構在本市開展業務。在空港服務方面，要求機場管理機構、航空公司等單位采取措施，提升機場安全運營效率和綜合服務質量。同時，鼓勵國內外航空公司和航空聯盟來上海發展，共同建設品質領先的世界級國際航空樞紐。

加大航運中心建設政策扶持和制度創新力度

在審議中，常委會組成人員普遍認為，《條例（草案）》立足上海國際航運中心建設的近期目標，兼顧中遠期發展目標，將現行的政策措施予以法治化，對國家明確由上海先行先試的相關事項，提出了相應的激勵機制、扶持政策和保障措施，對目前尚不明確、需要進一步探索創新的事項，作了原則性規定，是可行的、必要的。但同時針對《條例（草案）》部分條款審議中也提出了補充、完善的意見和建議。如有觀點認為，《條例（草案）》涉及航空領域的內容在體現航空樞紐建設特點和要求上尚顯不足。目前《條例（草案）》的內容主要是圍繞貨運展開，尚未充分體現航空業的客運特點；客貨運的中轉量、航班正點率、口岸服務效率等判定國際航空樞紐的重要指標也尚未涉及；由機場管理機構負責推進集約化建設機場基礎設施，推進長三角機場群功能互補等難度較大；航空企業環保措施有橋載能源設備供電、新能源特種航空設施使用、合理優化航空器地面運行、光伏等節能技術改造和技術應用等，《條例（草案）》僅對“鼓勵使用橋載能源設備供電”作出規定較顯單一。又如，有觀點建議，上海國際航運中心建設仍需加大政策扶持和制度創新力度：進一步加強對航運科技創新的激勵和引導，增加智庫建設、知識產權保護等內容，將用于扶持航運裝備關鍵技術、核心技術和重大產品研發的專項資金的用途，拓展至航運領域的教育及獎勵重大科技創新等方面；進一步重視航運信息數據的整合和運用，圍繞航運中心建設的需求，明確企業和相關管理部門應提供的相關數據，明確大數據整合的主體，對大數據的規范運用等內容進一步細化并作出規定；進一步鼓勵節能環保技術的研發和推廣，明確對港口和航運企業采用節能、環保新技術、新設備予以鼓勵。