完善《上海市人民代表大會關于代表議案的規定》的思考與建議

黃鈺

黨的十八屆三中全會的決定提出：“堅持人民主體地位，推進人民代表大會制度理論和實踐創新，發揮人民代表大會制度的根本政治制度作用。”人大代表作為人民代表大會的主體，尊重代表的主體地位，發揮代表的作用，保障代表依法履職，是堅持人民主體地位，推進人民代表大會制度理論和實踐創新，發揮人民代表大會制度的根本政治制度作用的重要基礎。

人大代表依法履職的形式和途徑有很多，向人民代表大會提出議案，是法律賦予人大代表參與管理地方國家事務的重要權利，也是人大代表接受人民委托依法履職的重要形式之一。多年來，市人大代表懷著極大的熱情，積極提出各項議案，對推動促進本市的各方面工作，發揮了巨大的作用。研究與議案有關的制度，可以更好地保障代表依法履職。

一、上海市人民代表大會代表議案制度的歷史沿革

市一屆人大一次會議于1954年8月召開。當時《地方組織法》尚未頒布，對代表議案的提出沒有明確的規定，仍然沿用各界人民代表會議的做法，稱為“提案”，由大會的提案審查委員會審查，決定是否列入大會議程。1955年2月召開的市一屆人大二次會議，按照1954年頒布的《地方組織法》的規定，將“提案”更名為“議案”。從1956年12月召開的市二屆人大起，為了便于議案審查委員會做好議案審查工作，每次大會主席團都會作出議案截至日期的決定，凡超出截止日期提出的議案，議案審查委員會不再進行審查，由大會轉交市人民委員會研究處理。1982年3月召開的市七屆人大四次會議主席團通過了《關于改進議案工作的暫行辦法》，規定“屬于市級國家機關職務范圍內有關的重大建議和方案，經議案審查委員會過半數委員通過后，列為議案。”1983年4月召開的市八屆人大一次會議主席團通過了《關于處理議案和代表意見的暫行辦法》，將代表在會議期間提出的“議案”同“建議、批評和意見”加以區分，明確議案必須是屬于市人民代表大會職權范圍內，需由會議討論決定的重大事項；代表議案的提出需由代表團或者10名以上的代表提出，由大會主席團決定是否列入大會議程。由于明確了議案的內容范圍，從市第八屆人民代表大會開始，代表議案與以往相比，數量顯著減少。1988年4月召開的市九屆人大一次會議通過了《上海市人民代表大會關于代表議案的規定》（以下簡稱《規定》），對代表議案的提出、范圍和要求、審議程序、辦理等作了規定。1990年、1995年和2008年市人大及其常委會先后三次對《規定》進行了修改，增加了辦理代表議案審議結果報告的監督程序；提議案的領銜代表可以列席常委會審議議案辦理情況的會議；對代表如何提出高質量的議案提出了要求；根據中央的文件精神將代表議案提出時間擴大到人代會閉會期間；完善了會后處理代表議案的程序和要求。

二、《規定》的實施情況

現行的《規定》共21條，概括而言，主要設定了以下幾項制度，第一是代表議案在內容和形式方面特定要求的制度；第二是收到代表議案后的研究處理制度；第三是代表議案在會后的處理制度；第四是有關國家機關辦理代表議案的制度。

1、關于代表議案的內容和形式

代表提出議案是一項非常嚴肅的履職行為。《規定》規定議案的實質要件是，內容應當屬于市人民代表大會的職權范圍，并且要有案由、案據和方案，如果是立法案則應當有法規草案或者立法要旨和說明；形式要件是，應當有代表一人領銜，有代表十人以上聯名提出，使用大會秘書處統一印制的議案專用紙，并且一事一議。從本市多年來的實踐看，代表在執行代表議案內容和形式要件方面的總體情況是好的。代表們對提出議案普遍持積極、認真、慎重的態度，事先會做大量的調查研究工作，做到有事實、有分析、有對策，對于提出的立法議案，近年來基本上都能附上比較完整的法規草案，這是很不容易的。但是，代表提出的議案最后作為議案處理的比例卻不夠高，通常只占代表提出的議案總數的30%左右。究其原因，主要是對議案的內容應當屬于市人民代表大會的職權范圍這一議案的實質要件把握不準。未被大會主席團審議決定列為議案處理的代表議案，有的涉及國家專屬立法事項，有的事項純屬于政府及其有關部門的職責范圍。因此，要提高代表議案的質量，關鍵要提高代表對議案實質要件把握的能力。

2、關于會議期間和閉會期間的議案處理

2008年10月以前，代表議案只能在“市人民代表大會常務委員會作出召開市人民代表大會會議的決定之日至主席團決定的議案截至時間內提出”。2008年10月市十三屆人大常委會第六次會議根據中央的文件精神，將《規定》修改為，在人代會閉會期間，代表也可以提出議案。議案分兩種處理程序，一種是在市人民代表大會常務委員會作出召開市人民代表大會會議的決定之日至主席團決定的議案截至時間內提出的議案，由大會秘書處送有關專門委員會（每屆人民代表大會第一次大會期間是送議案審查委員會）研究提出意見，由主席團決定是列入本次會議議程還是交有關專門委員會或者主任會議在大會閉會后審議。另一種是代表在閉會期間提出的議案，由常委會人事代表工作委員會登記，送有關專門委員會研究提出意見，并在下一次代表大會舉行時送大會秘書處，與會議期間提出的代表議案一并處理。從多年來的實踐看，大會期間的代表議案處理，除了對《規定》第十條規定的復議程序有不同看法外，實施情況總體上是好的。問題比較大的是代表在閉會期間提出議案的處理。代表在閉會期間提出的議案，要等到下一次代表大會舉行時送大會秘書處，與會議期間提出的代表議案一并處理。這影響了代表在閉會期間提出議案的積極性。

3、關于代表議案在會后處理的情況

對主席團交付有關專門委員會或者常委會主任會議在大會閉會后審議的代表議案，《規定》除了要求在大會閉會后的三個月內提出審議結果報告，提請常委會會議審議外，還對審議結果報告提出了要求，“審議結果的報告應當包括議案的主要內容，聽取和采納有關國家機關、組織和提議案代表意見的情況，專門委員會或者常務委員會主任會議的審議意見等內容。”“專門委員會為審議代表議案召開的座談會、論證會、聽證會以及專門委員會會議，應當邀請提出議案的領銜代表參與，充分聽取代表對議案的處理建議。”這些議案處理制度的實施情況是比較好的，大會閉會后的三個月內提出審議結果報告一直是堅持的，近年來各專門委員會在處理代表議案過程中充分尊重代表，廣泛聽取各方面意見，做的也是非常好的。

4、有關國家機關辦理代表議案審議結果報告的情況

2008年修改的《規定》對有關國家機關如何辦理代表議案審議結果報告增加了很多規定。“有關國家機關、組織在研究代表議案時，應當先聽取領銜代表對議案的說明和對議案的處理意見。”“本市有關國家機關對常務委員會決定交付辦理的代表議案審議結果的報告應當認真辦理，并自交辦之日起的三個月內向常務委員會提出辦理情況的報告，同時抄送有關的專門委員會和提出議案的代表。辦理情況的報告應當提出包含有明確的辦理部門、措施、時間要求等內容的辦理方案。”“市人民代表大會或者常務委員會會議審議的地方性法規草案、重大事項決定草案等吸納了代表議案有關內容的，提議案人應當在有關起草說明中予以闡述。”但從實踐來看，有些規定執行得不夠理想。第一，有關國家機關應當自交辦之日起的三個月內向常務委員會提出辦理情況的報告，辦理情況的報告應當提出包含有明確的辦理部門、措施、時間要求等內容的辦理方案的規定基本沒有做到。第二，有關部門提出的地方性法規草案，吸納了代表議案有關內容的，提議案人在有關起草說明中基本上是不提及的。

三、對改進議案工作的建議

1、加強代表的履職學習工作

代表提出議案是一項非常嚴肅的履職行為，代表議案的要求遠高于代表建議。從實踐來看，大部分代表提出的議案，最后被轉為代表建議處理的，主要是因為對議案的實質要件把握不準。要改變這種情況，唯一的辦法是加強代表的履職學習。建議常委會在組織初任代表履職學習和代表履職實務學習時，加強對如何提出高質量的代表議案的學習。

2、完善閉會期間代表議案的處理程序

代表議案可以在人民代表大會閉會期間提出，對代表依法履職，鼓勵代表提出高質量的議案，有著重大的意義。目前的《規定》規定，大會閉會期間提出的代表議案，要等下一次會議舉行時，與會議期間提出的代表議案一并處理。這影響了代表們閉會期間提出議案的積極性。其實代表在閉會期間提出議案，最大的優勢在于由于時間比較充裕，代表的議案可以在人大工作班子的協助下，修改得更為完善，對此，《規定》應當考慮作相應的修改。

3、完善有關國家機關辦理代表議案審議結果報告的制度

有關部門辦理代表議案審議結果報告，提出的地方性法規草案，有關起草說明中不闡述吸納了代表議案的哪些內容，甚至連代表提出議案這一基本事實都不提及的，是無論如何也說不過去的。為此，相關的規定必須強化。

此外，《規定》規定，本市有關國家機關應在三個月內提出辦理情況的報告，不具有可行性，建議予以研究修改。