基層執法中的專項行動：原因、實踐及后果
——以公安專項行動為例

于龍剛（吉林大學 司法文明協同創新中心，吉林 長春 130012）

基層執法中的專項行動：原因、實踐及后果
——以公安專項行動為例

于龍剛
（吉林大學 司法文明協同創新中心，吉林 長春 130012）

在基層社會，一線執法的低可見性、執法事務的復雜性、執法行為的伸縮性凸顯了常規性機制的治理困境。專項行動通過建構目標管理責任制、執法錦標賽機制，來激勵一線執法、整合執法資源，彌補常規性機制的不足。專項行動例行化，拓展了執法職能，重構條塊關系，實現科層體制的制度發展與創新。專項行動改變執法邏輯，產生選擇性執法和暴力執法的風險。專項行動與常規執法機制互為補充關系。在治理轉型背景下，既需要防治專項行動的法治風險，更需要理解和發揮專項行動的組織功能和治理功效，從而推動國家治理體系和治理能力現代化。

專項行動；基層執法；目標管理責任制；錦標賽機制；法治風險

一、問題的提出

在基層治理過程中，專項行動已成為執法實踐中的常見現象。工商、國土、公安、食藥、道路交通、城管等領域的執法部門常常以“專項整治”、“集中行動”、“集中排查”等方式開展執法活動。專項行動成為一種制度化的執法實踐，普遍化為社會公眾、執法主體和上級部門習以為常的“共有知識。［1］（p54）目前主流研究將專項行動作為一種運動式執法，聚焦于專項行動中執法行為的現實形態，關注專項行動對規范性執法的背離。相關研究對專項行動大多持批評態度，認為其損害依法行政，以政策取代法律，產生執法“搖擺現象”，違反法治的可預期性價值。①相關研究參見：何海波：《行政法治：我們還有多遠》，《政法論壇》2013年第6期，第25-43頁；鄭春燕：《行政裁量的政策考量——以運動式執法為例》，《法商研究》2008年第2期，第62-67頁；何艷玲：《中國土地執法搖擺現象及其解釋》，《法學研究》2013年第6期，第61-72頁。

上述研究主要受運動型治理范式的影響，將運動式執法抽象為與常規性執法對立的執法方式，是科層體制在常規治理方式失靈時所采取的權宜性措施，具有臨時性、被動性、倉促性和事后性。［1］（p54）科層體制內部存在兩類治理機制：常規機制與動員機制，前者建立在分工明確、各司其職的組織結構之上，體現為穩定重復的官僚體制過程以及依常規程序進行的各類例行活動。［2］（p108）依賴于常規機制，執法活動具有穩定性、程序性和可預期性。科層體制內的常規機制是規則之治的組織基礎，法治建設的目標則是形成依托于常規機制的規則之治。與常規機制相對立，動員機制則打破現有組織結構和程序規范。這在一定程度上彌補常規機制的治理困境，在短期內具有良好的治理功效，但卻容易打破規則之治，不符合法治國家的目標和價值。

針對集體化時期的“國家運動”和改革初期的“嚴打”活動，運動型治理范式具有較強的解釋效力。但中國社會具有多樣性和復雜性，同一性質的治理模式可能在不同時期或國家結構的不同層次表現出不同的結構和特點，同時也可能內含不同的制度邏輯和影響后果。［3］當前廣泛存在的專項行動同“嚴打”存在很大差異，已經成為一種日常性、常規性的執法機制。運動式執法研究主要關注專項行動的權力形態和法治風險，未能注意到專項行動的組織邏輯和治理意涵。基層執法具有復雜性，執法機制的選擇很大程度是執法體制適應執法實踐的制度化結果。因而需要進入基層執法實踐中，分析專項行動的組織機制和治理意涵。執法實踐面臨一個巨型、復雜的基層社會，要確保執法意圖的實現，確保國家權力穿透基礎社會，僅僅依靠常規性的執法機制遠遠不夠，需要依憑補充性機制。

在各類專項行動中，公安專項行動較為普遍，其所涉及的執法事務與公民生命財產安全的相關性最高。文章擬以公安專項行動為例展開研究。文章經驗材料主要來源于筆者在湖南、山西、湖北多地公安派出所的實地調研，具體包括兩個方面：一是對公安民警的半結構性訪談，二是實際參與專項行動。針對專項行動個案的深入研究目的在于揭示具有普遍性的執法機制，“以個案來展示影響一定社會內部之運動變化的因素、張力、機制與邏輯”。［4］（p23）好的個案研究可以“走出個案自身的狹小范圍，轉而站在宏觀場景，居高臨下地觀察具體的日常生活；同時藉由具體個案反觀宏觀因素，從而實現理論的重構”。［5］（p130）

二、執法專項行動的發生機理

基層公安執法的外部約束是專項行動產生的結構性原因。執法發生在法律系統與生活世界的過渡地帶，受到法律世界與生活世界的雙重影響。執法機制也是兩者互動所形成的制度化結果，需要從這個角度分析專項行動的產生原因。

（一）一線執法的低可見性。

基層社會中的執法活動主要發生在科層體制的有效監管之外。部分發生在公共空間的執法活動可以通過傳媒、上訪等因素進入科層體制的監督范圍；發生在私人空間、部門場所內的執法活動則很難被上級機關及時發現和捕捉，執法行為可見性低。秘密原則是公安執法的主要原則之一，其含義為偵查活動的內容不對外公開，除當事人以及相關關系人外，任何人不得介入偵查活動，以避免偵查保密事項的泄露。［6］（p93）由于偵查秘密原則，公安執法實踐中嫌疑人和案件以外的社會個體被隔絕在偵查、訊問活動之外。民警大多采取背靠背訊問方式，使犯罪嫌疑人無法得知對方的訊問情況，從而防止嫌疑人之間相互串通；在案件報道中，公安部門只公布基本案情、辦案機構等必要信息，避免公開偵查情況以及犯罪嫌疑人的個人信息。

執法的低可見性意味著科層體制難以對一線執法行為進行全方位、全時段、全覆蓋的過程性控制，只能依據執法卷宗這一執法活動所遺留的痕跡對執法行為進行事后審查，以實現對一線執法活動的監督與控制。但是執法卷宗很多時候只反映了執法前臺的情況，隱匿了發生在后臺的執法行為，后者常常是執法實踐的關鍵構成。有民警坦言：“公安就是靠筆桿子，筆桿子硬，力度就大”。［7］（p58）一線執法的低可見性使得上下級之間形成信息不對稱格局，承擔組織、激勵和控制一線執法職責的上級機關難以獲得完備的執法信息，只能在信息不完備的狀態下開展管理工作。信息不對稱格局弱化了科層體制內部治理的效力，使得常規性機制陷入困境。例如，執法規范化建設要求執法活動的每個環節必須上網，實現執法公開、“陽光執法”，但由于難以捕捉到執法信息平臺之外的執法行為，此項措施在執法一線難以有效落實。這一點也為學者所關注，有研究指出代理行為的低可見性是導致激勵不足與道德風險的重要原因。①相關研究參見：薛菁：《稅收選擇性執法現象分析》，《中國行政管理》2010年第8期，第45-48頁；李濤：《警察的自由裁量權及其規制》，《湖北警官學院學報》2007年第3期，第74-77頁。

（二）執法事務的復雜性。

執法事務的復雜性表現在多個方面。首先是執法個案的延伸性。②“延伸性”一詞取自“延伸個案”司法，請參見M.Burawoy，The Extended Case Method，Sociological Theory，vol.16，no.1（March 1998），p4-33；朱曉陽：《“延伸個案”與一個農民社區的變遷》，《中國社會科學評論》第2卷，法律出版社2004年版。這是指執法個案不是由一次矛盾沖突、一個明確的標的所導致，而是有著復雜、廣泛的前因后果和社會背景，是“一個‘無窮無盡’的‘索引鏈’上的一環”。［8］（p116）很多執法個案背后蘊含了轉型時期所出現的深層治理問題。部分執法個案涉及國家法律、社會政策的調整，指向基層社會內部復雜、多元的利益結構。［9］（p34）部分執法個案所涉及的糾紛案情可能屬于“非常規性糾紛”。［10］（p3）部分執法個案也可能涉及社會治理的剩余事務，處于治理框架的模糊地帶、交叉地帶和邊緣地帶。從這個角度講，基層執法實質是一種“綜合治理”的過程。通過將執法權力、政策轉變為配置性資源，進行統籌和整合，化解糾紛矛盾，維護社會基本秩序。

其次是執法事務時空分布的不均衡性。一方面，違法行為的發生與外部環境、社會因素具有密切關系。在特定時期內，往往呈現出個別類型違法行為的高發態勢。例如在春節前后，通常是盜竊、搶奪、搶劫等侵財案件的多發時期；夏季往往是打架斗毆等違法行為的多發時節。另一方面，在不同時期，國家對于社會秩序的要求也存在很大差異。在“兩會”、大型賽事等特殊時期，國家對社會秩序的要求顯然高于平時，地方黨委政府往往要求公安機關加大執法力度，增加執法頻次，打擊違法行為，維護社會秩序。執法事務的復雜性凸顯了常規性機制的治理局限。執法權的專業化在實現權力分立制衡的同時，也提高了不同權力主體間相互協作的成本。針對具有延伸性的執法個案，難以整合和配置充足的治理資源，實現糾紛矛盾的有效化解。

（三）執法行為的伸縮性。

執法行為發生在具體社會空間內，執法現場的空間安排、力量格局對執法主體的資源調動能力產生很大影響，從而左右執法行為。根據空間形態的不同，可以將社會空間分為街頭空間、窗口空間和社區空間。［11］（583）在窗口空間下，執法主體處于有利位置，空間安排有利于執法活動的順利開展。在街頭空間和社區空間內，執法主體常常處于不利位置，空間安排削弱執法主體的正式權威，提高執法對象的“情境權威”。［12］（p89）例如，街頭空間具有開放性、不確定性，執法者難以有效控制執法現場。［13］（p20）街頭空間下執法對象的抵制行為具有擴散效應，圍觀群體極易在傾向性的話語動員下抵制執法。執法互動是一種緊張狀態下的社會互動，蘊含潛在的暴力激發機制。［14］（p54）在社區空間內，執法對象往往處于主導地位，執法對象的抵制行為很容易獲得社區共同體內其他成員的聲援。社區內部的互惠倫理，以及對執法主體的排斥態度都有可能成為擴散抵制行為的關鍵因素。

在執法現場，執法主體往往根據力量對比，依據現場形勢，選擇嚴格執法、折扣執法或一線棄權。由于工作環境危險而緊張，理性的執法者往往會巧妙地逃避“一線”，放棄法定職責。［15］（p26-29）執法行為常常遵循合作的邏輯，以規避抵制行為的發生。執法行為的選擇超越法定裁量邊界，呈現出伸縮性的特征。公安執法活動大多涉及對執法對象進行身體強制，對相關利益進行重新分配，執法互動的對立性和沖突性更強。尤其在刑事執法過程中，執法互動的緊張程度更高，執法成本極大，在遭遇抵制時，警察一線棄權的動力更強。

一線執法的低可見性、執法事務的復雜性、執法行為的伸縮性都凸顯了科層組織的局限性。通過科層體制的常規性機制，往往難以實現國家所要求的法治目標和治理目標。其一，執法資源的有限性。執法資源是執法活動的基礎，資源配置的狀態直接影響到執法能力和執法績效。在執法事務復雜化的趨勢下，基層治理普遍面臨執法資源不足的困境。在公安執法領域表現為嚴重的“警力不足”、“案多警少”問題。其二，專業化執法體制的局限性。執法單位要根據本部門職責和其上級部門的要求來完成執法工作。職能分化反映了科層制度的分工要求，也遵循了法治話語的權力制衡理念。科層體制賦予各個主體不同權力的同時，權力主體間也形成相對獨立的利益和偏好。不同權力主體間相互協作的成本提高，整合權力資源的難度加大。在基層執法實踐中，出現執法權的專業化與執法事務的延伸性之間的矛盾，僅僅依靠專業化的執法權往往難以擺平理順、案結事了。其三，內部治理的名實分離。科層體制主要依靠文書來捕捉行政行為，通過卷宗管理來進行部門治理。［16］（p76）針對一線行為的控制主要依賴于記錄執法行為的文本材料。一線執法行為的低可見性塑造了組織內部的信息不對稱格局，從而削弱了組織內部治理的效力。針對一線人員的棄權行為，組織系統往往無能為力。如何監督和激勵街頭官僚常常成為科層體制的一項難題。

三、執法專項行動的實踐形態

（一）專項行動的運作實踐。

專項行動種類繁多，涵蓋公安執法的方方面面，既包括以管理重點人口、治安防控為目標的專項行動，也包括以打擊違法犯罪活動為內容的專項行動。前一類專項行動有“社區戒毒人員集中清查專項行動”、“嚴厲整治不依法登記和上傳信息旅館專項整治行動”、“涉毒重點人員排查管控專項行動”、“全縣公安機關打非治違消防安全專項行動”。后一類專項行動有“打擊‘黃、賭、毒’違法犯罪專項行動”、“打擊多發性侵財違法犯罪專項行動”等。以行動涵蓋范圍為標準，公安專項行動可以分為綜合型專項行動與特殊型專項行動。綜合型專項行動涵蓋大部分執法范疇，如某縣公安局于2013年開展“風雷”行動，行動內容主要包括打擊八類惡性暴力犯罪、多發性侵財犯罪、整治“黃賭”現象、打擊涉毒犯罪；開展追逃工作，整治以城鄉接合部、出租房屋、廢舊金屬回收站等重點區域，積極巡查中小旅館、留宿洗浴、出租房屋、網吧、娛樂場所等流動人口落腳點和復雜場所，加強對重點人口的管控等。特殊型專項行動涵蓋范圍較為狹窄，如上文所提到的“打擊‘黃、賭、毒’違法犯罪專項行動”。

公安專項行動的運作過程包括四個階段：

第一，制定行動方案。內容主要包括行動規劃、執法重點、執法量化考核表、設定完成期限。行動方案將執法任務按百分制量化分解。如在“平安”行動中，某鎮派出所需完成刑拘侵財犯罪人數10人，打擊侵財團伙數1個，破獲侵財案件數十起，三個部分各占40、40、20分。根據執法量化考核表，制定專項行動目標預測表，以此作為評比排名的模板。

第二，實時評比排名。在行動實施階段，公安部門根據各下屬單位在不同時期的任務完成情況，以目標預測表為藍本，制作計分排名表，實時發布，對完成任務進度緩慢的單位予以公開通報。例如在“平安行動”中，某縣公安局前后分三次發布計分排名表，督促下屬大隊、派出所積極執法。另外，縣公安局督察大隊對不認真落實行動部署、無正當理由未完成目標任務的單位將上報請局黨委批準，嚴格問責。在派出所內部，所長召開所務會，部署安排執法任務。在日常執法實踐中，針對執法指標完成情況，所長進行實時督促。

第三，階段性總結。這個環節主要出現在綜合型專項行動中，此類專項行動周期長，在行動中期需要進行總結。上述“風雷”行動前后持續八個月，該縣公安局將這一行為分為前后兩個階段，在第一階段結束之后進行總結，發布總結報告。對任務完成好、排名靠前的單位通報表揚。并根據前一階段執法情況，修改行動方案，確定第二階段的執法重點。

第四，行動總結。專項行動一般持續1-3個月，大的綜合型專項行動則持續3個月以上。在行動結束之后，公安部門對行動完成情況進行匯總，制作行動排名表，根據排名先后分別給予不同的現金獎勵，并通報表揚。如果專項行動是承接上級公安部門的專項任務，行動完結后，下級部門將行動完成情況上報，上級部門根據下級公安部門任務完成情況，評比排名，獎優誡后。

（二）專項行動的特點。

第一，執法指標化。專項行動將執法任務量化，執法被化約為數字指標。執法部門根據執法指標完成情況，對一線執法活動進行考核。設定破案數量、處理嫌疑人數量和罰款金額往往是公安專項行動執法指標的主要類型。例如，在某縣“平安行動”中，縣公安局要完成“刑事拘留侵財犯罪嫌疑人63名，打擊侵財犯罪團伙6個，侵財犯罪破案率達到20%”的任務目標。在該縣開展的另一項打擊黃賭毒違法犯罪專項行動中，行動方案將執法任務分為“掃黃禁賭”和“緝毒偵查”兩個項目類別。在掃黃禁毒項目內，某鎮派出所需完成任務：刑事拘留1人，行政拘留5人，查處場所1個；在緝毒偵查項目內，該鎮派出所需完成任務：破獲毒品案件2起、捕訴1人、強制隔離戒毒1人，社區戒毒2人。［7］

執法指標的選擇主要來源于三個方面：一是承接上一級公安部門的任務指標。根據轄區治安局勢與部門警力狀況，執法指標從上往下層層分解，下派到基層公安派出所。公安派出所是承接執法指標，完成執法任務的基礎力量。作為中間層的縣、市級公安局是承接、下派執法指標，監督執法指標完成情況的中介單位。二是承接地方黨政部門的中心工作。地方黨政部門的中心工作大多牽扯到治安領域。為在短時期內為提高治理績效，地方黨政部門往往將各項治理目標進行打包，冠以特定名稱，如“平安建設”、“法治＊省”，通過黨委會議下派目標任務，在體制內部進行政治動員，在短期時提高治理功效。公安部門承接中心工作中涉及治安的執法目標，通過專項行動，將指標分解下派至一線執法人員。三是根據轄區治安形勢。根據特點時期違法行為的發生態勢，以及群眾反映集中、強烈的治安問題，設定執法任務，開展專項行動。例如，在節假日期間，公安部門往往采取針對多發性侵財案件的專項行動，集中警力打擊盜竊、搶奪、搶劫等違法行為，抑制侵財違法活動的高發態勢。

第二，建立執法錦標賽。分解下派執法指標后，上級公安部門通過評比排名、獎優誡后的方式鼓勵和促進一線執法單位圍繞指標展開競賽，相互爭勝，形成一種執法錦標賽機制。［17］（p54）在專項行動中，根據同一級不同單位任務完成情況評比排名，在同級部門之間嵌入錦標賽關系，形成同級部門間相互爭勝的格局。跨越多個層級的公安專項行動，通過執法任務層層分解，在橫向不同部門之間建構關系。依托公安行政體制內部的格、職、級設置，形成對下級部門的有效激勵與動員。專項行動所設置的競爭性關系實際上以科層體制為依托，并在一定程度上強化科層體制內的控制力度。

錦標賽機制的運行依賴于科層體制內部上下級間的依附關系。這種依附關系為錦標賽機制提供組織基礎。下級部門主管同上級部門存在經濟依附、晉升依附和關系依附。一是在行動終期，上級公安部門根據任務完成情況予以下級部門主管、一線民警現金獎勵。部門主管的福利待遇同執法指標完成情況相掛鉤。二是執法任務完成情況是部門主管政績的主要內容，與其升遷相掛鉤。例如，在某縣公安局，“刑偵工作年終考評，排到倒數第一就扣錢，連續2年倒數第一所領導2年內不考慮提拔。”［7］（p57）三是在公安隊伍內部人際交往層面，是否可以完成破案指標是評價部門主管工作能力的重要標準。行動任務完成情況差，說明部門主管缺乏領導才能，缺乏組織、協調和激勵執法的能力。這樣的主管，每次行動，排名總在后面，會在公安隊伍內抬不起頭。

第三，軟程序約束。專項行動使得完成執法指標成為民警的一線目標，遵循法定程序成為二線目標。執法激勵和執法約束之間存在一定程度的張力。完全約束形態下的執法活動，嚴格限縮民警執法的裁量空間，降低執法的靈活性。寬疏不等的違法構成要件設置，為證據的證明能力、證明力、證明標準懸置了不同的要求，而不同的證明能力、證明力、證明標準要求為偵查活動提出了不同的偵查難度，設置了不同的執法成本和收益。［18］（p221）針對程序、證明標準的強調，會提高執法的成本和難度，弱化打擊違法犯罪活動的力度，削弱警力的使用效能。為完成執法指標，程序性的要求會相應弱化，以降低執法成本，提高執法收益。

目前公安專項行動中的執法約束呈現出一種結果導向的軟控制形態。結果導向是指執法約束遵循“屬地管理”原則，強調“誰主管、誰負責”。部門主管要為一線民警的執法不規范行為承擔監管不嚴的責任。一線執法可見性低，一線人員擁有廣泛的自由裁量權，上級公安部門只能依據執法結果進行控制。專項行動的執法控制實質上是一種軟約束，上級部門的執法約束與懲罰具有一定彈性。針對未被曝光，沒有引發巨大反響，且情節輕微的執法不規范行為，上級公安部門傾向于采取“睜一只眼閉一只眼”的策略。部門內部的反向控制關系也可能進一步強化程序的軟約束形態。加大執法約束，強化對執法不規范行為的懲罰力度，會降低一線民警執法積極性，甚至可能產生一線人員的退場風險。①2015年2月-3月，筆者在關中某鄉鎮派出所調研發現，年輕協警往外流動的意愿很強，所長形容協警隊伍是走一批換一批，這已經成為目前基層派出所的一個突出問題。在傳媒的報道中，也可以發現這一現象。參見魏永忠：《警察離職現象是公安管理面臨的新問題》，http：//www.wj001.com/news/focus/2016-01-28/1171958.html。為激勵民警執法，完成行動任務，部門主管傾向于弱化程序約束。

四、執法專項行動的組織功能與法治風險

（一）建立目標管理責任制，激勵一線執法。

在專項行動中，目標管理責任制是執法指標的落地機制。它是指執法機關將所確立的執法總目標進行量化和分解，形成一套指標體系，以此作為對一線執法組織進行考評、獎懲、管理的依據。根據專項行動的四個階段，目標管理責任制包括在行動方案中設定執法目標，通過執法錦標賽來督導目標實現，在行動總結中根據目標完成情況進行評定、考核和獎懲。由于一線執法的低可見性，目標管理責任制并不是圍繞執法過程，而是指向執法結果，通過結果控制來規避執法過程中的代理不足和道德風險，以實現上級執法機關所要達到的治理目標。結果控制在一定程度上緩解了過程控制的不足，規避了信息不對稱格局對組織內部治理的負面影響。

馬特蘭德根據執行性質的沖突性和模糊性建立矩陣模型，區分出四種不同性質的執行：沖突性和模糊性都低的行政執行，沖突性高、模糊性低的政治執行，沖突性低、模糊性高的試驗性執行，沖突性和模糊性都高的象征性執行。［19］（p621）公安執法活動目標明確，模糊性低。執法具有決斷性，執法意味著法律意志對社會生產生活的調控，對利益格局的調整，因而具有很大沖突性。在執法現場，執法行為具有較強的伸縮性。尤其是在刑事執法過程中，執法環境復雜、危險度高、執法壓力大，民警更容易出現一線棄權問題。少量的棄權行為并不會對社會秩序產生影響，但棄權行為逐漸積累，則可能危及社會秩序。借助于目標管理責任制，一線執法的彈性空間被壓縮，執法人員的棄權偏好與沖動受到抑制，執法人員的積極性和主動性得到提高。例如，命案偵破專項行動可以實現警力整合、全警聯動，凝集精神，激勵與動員民警投入復雜的執法活動中。［20］（p106）以基礎工作為內容的公安專項行動可以推動治安防范工作、信息收集工作、人口管理工作的開展，為公安執法奠定基礎。

（二）動員執法力量，整合執法資源。

科層組織內不同職能部門的能力、資源、權限相對有限，無法有效應對復雜化的執法事務。非公安執法部門，缺乏人身強制權，在遭遇暴力抗法時無能為力，需要公安部門配合。執法對象的訴求指向其他部門，超出執法部門的管轄范圍，執法活動的順利開展取決于多部門有效協作。部分事務執法成本高，單個部門的能力、資源和權限十分有限，也需要多部門協作。科層體制內橫向不同職能部門間缺乏隸屬關系，形成“煙囪型”結構，各個部門在職能、資源、信息和利益方面都存在差異，部門間一致行動成本高。根據覆蓋范圍，專項行動可以分為部門內專項行動與跨部門專項行動。前者在部門內部開展，動員部門內部的人力、權力資源，完成專項行動所設定的執法目標和任務。公安專項行動中，公安機關110指揮中心常常是公安部門內部專項行動的發起和組織機關，動員交通民警、治安民警、刑偵民警、巡警等警力相互合作。與此相關的專項行動包括路面設卡盤查、打擊“黃、賭、毒”專項行動等。跨部門專項行動在不同職能部門之間展開，通過開展聯合執法，整合不同部門的執法力量，將不同部門的執法權力轉變為保障聯合執法活動順利開展，實現行動目標的配置性資源。跨部門專項行動通常由地方黨委政府組織，通過黨委會議，將執法任務轉變為政治任務，借助于黨委體制，打破職能部門之間的科層區隔，在短時期內提升執法活動的治理功效，彌合執法權專業化與執法事務延伸性之間的張力。

專項行動聚焦特定執法目標，在時空內重新分配執法資源，提升執法資源的配置效率，緩和執法資源不足所產生的治理困境。執法指標的設置往往根據特定時期的治安形勢，根據違法行為在時空內的分布狀態。專項行動成為一種執法資源的重新配置機制，提高執法行為的針對性、指向性和靈活性。群眾集中反映的問題也會影響執法任務的設置。根據群眾需求，分配執法資源。執法活動不僅是法律執行活動，也是一項群眾工作，需要回應群眾需求，滿足群眾愿望。在執法過程中需要遵循群眾路線這一政治和組織原則。科層體制內的向上負責機制弱化了一線執法工作的回應性，一線執法人員往往奉行“多一事不如少一事”的官僚主義態度。專項行動扭轉了執法主體的消極性，提高了執法活動的回應性和能動性。專項行動也是治理主體實現治理意圖的重要機制。執法任務通常是地方黨委政府中心工作的組成部分。中國國家治理具有主動性，具有宏大的治理藍圖，長遠的治理目標。上述治理目標表現為一段時期內地方黨委政府的中心工作，專項行動則是地方中心工作在執法環節的落地機制。

（三）拓展執法職能，重塑條塊關系。

科層組織具有一定的保守性，難以及時適應社會的發展與轉型。在不同發展時期，基層社會治理對科層體制形態具有不同的需求。在不同治理領域，科層體制形態也存在很大差異。這集中表現在職能權限與條塊關系兩個方面。首先，現代社會中，行政機關逐漸成為承擔治理責任的核心主體，是社會治理的主要力量。治理責任的擴大表現為部門職能權限的拓展和延伸。在公安機關內，專項行動是延伸基層執法職能，擴張執法權限的重要方式。以基層派出所為例。在改革之前，以城市人口管理為內容的戶籍工作一直是公安派出所的主要工作類型。［21］（p51）在“嚴打”運動中，治安工作、刑偵工作取代戶政工作，成為派出所的主要執法類型。①在這一時期，派出所承擔了50%-80%的刑事案件偵破任務，發揮著“小刑警隊”的作用。參見：人民公安編輯部：《全國公安派出所工作會議》，《人民公安》1999年Z1期，第70頁；翟永太、梁悅林：《解放思想的實踐——記河南省唐河縣公安局刑偵體制改革》，《人民公安》2001年第9期，第14-18頁。在社區警務戰略的背景下，伴隨以基礎工作為內容的專項行動的開展，人口管理、消防安全、特殊場所管理等基礎工作逐漸成為派出所的重要執法類型，初步形成“一警多能”的格局。專項行動的周期性進行，專項行動的臨時任務例行化為常規的執法職能。

另外，專項行動也會重塑科層組織內部的條塊關系，以適應社會治理的需求。改革時期，公安組織制度建設經歷先分權、后集權的歷程。［22］（p33）改革初期，公安組織呈現出“條塊結合，以塊為主”的形態。這一時期多次開展的“嚴打”運動具有運動式治理特征，以“書記動員、三長（法院院長、公安局局長、檢察院檢察長）商量、集中抓捕”為主要內容。“嚴打”運動圍繞特定治理目標，由地方黨委牽頭，打破橫向部門之間的科層壁壘，整合執法力量，對一線公安民警進行政治動員。“嚴打”運動的組織形態和這一時期公安組織的分權化制度密切相關。反之，“嚴打”運動也在一定程度上進一步強化了地方黨委和政府對同級公安機關的領導權。與“嚴打”運動不同，專項行動內部的控制關系從橫向部門之間轉移到公安組織內部上下級之間。公安專項行動提高了上級公安部門對一線執法的干預能力，公安組織內部逐漸形成職責同構的上下級關系，組織的縱向一體化程度加強。從這個角度講，專項行動構成科層體制為適應社會發展和結構轉型而進行制度改革與創新的主要機制。［23］（p67）

（四）改變執法邏輯，提高選擇性執法與暴力執法風險。

執法專項行動一方面彌補了常規性機制在應對復雜執法事務時的治理困境，同時也產生較強的法治風險。專項行動改變執法的行為邏輯，完成任務指標成為執法主要目標。專項行動促使執法活動更為積極、主動，充分發揮出法律在調整基層公共生活與私人生活中的作用。但是執法邏輯的轉變也可能提高選擇性執法和暴力執法的風險。公安專項行動將執法任務量化，執法被化約為數字指標。專項行動中，作為委托方的上級公安部門只關注民警是否完成任務指標，這賦予一線民警很大的選擇空間。在執法過程中，他們可以選擇執法對象和執法時機。這為選擇性執法提供了廣泛的組織空間。

受專項行動影響，民警執法遵循從人到案的邏輯：抓獲嫌疑人→獲取口供→收集證據→制作執法文本→拘留/罰款。在這個過程中，獲取口供是執法的起點，其他證據都需要圍繞口供來收集，口供是決定執法成敗的關鍵性因素。在執法實踐中，大部分嫌疑人都是“抓現行”、“撿死狗”，民警雖然確認了嫌疑人的違法犯罪事實，但只掌握少量證據。很多嫌疑人都是流竄作案、多次作案。民警通過審訊，套取口供，可以深挖“余罪”，然后“按圖索驥”，依次搜集證據，建構證據鏈條，提高破案率，形成戰果，盡快完成專項行動的任務指標，實現“抓一個打一伙，破一起帶一串”。從人到案邏輯塑造了口供的重要性，形成對暴力執法的強大激勵。如果不從根本上改變這一執法邏輯，即使在法律規定上弱化口供的證明力，強化非法證據排除規則，也難以改變執法實踐中口供的“證據之王”地位。

五、結論與啟示

專項行動在一定程度上延續了新中國的政法傳統，是動員型政治在執法領域的體現。在治理轉型過程中，專項行動逐漸成為一種彌合常規性機制與基層社會之間張力的補充性機制。基層社會執法的復雜性凸顯出常規性機制的局限性。作為一種補充性機制，專項行動通過建構目標責任制和執法錦標賽機制，整合執法資源、激勵一線執法，來應對一線執法的低可見性，執法事務的復雜性和執法行為的伸縮性。周期性開展專項行動，臨時性任務例行化為常規職能，階段性縱向動員關系科層化為職責同構關系，在科層體制內部實現制度改革和創新。從這個角度看，專項行動與常規性機制并非對立和替代關系，而是補充關系。專項行動在常規性機制出現治理困境的地方發揮作用，依托于常規性機制發揮作用，在周期性實踐過程中逐漸例行化為常規性機制，兩者相互促進、相互融合。

在基層社會，專項行動成為一種適用廣泛的執法機制。這種執法機制彌合了常規性機制的治理局限。在結構轉型背景下，常規性機制與基層社會的張力可能進一步擴大，法律系統與生活世界的不適配性可能進一步加強，專項行動的適用空間將會進一步延伸，社會治理對專項行動的需求進一步擴大。但是，專項行動過程中的結果控制導向不符合法治體系中的程序主義要求，專項行動也可能催生暴力執法、選擇性執法等執法不規范行為，危及公民合法權益，危害基層社會秩序。在法治建設背景下，專項行動的合法性危機不斷加大。另外，專項行動例行化之后，其組織功能可能弱化，陷入文牘主義、形式主義窠臼，出現“以文對文”的現象。在執法規范化建設趨勢下，既需要加大制度改革，防治專項行動的法治風險，更需要看到基層執法的復雜性，理解專項行動的發生機理，充分認識到專項行動的組織功能和治理意涵。在法治中國建設過程中，規避或者削弱專項行動的法治風險和專項行動例行化之后的形式主義趨向；同時繼續發揮專項行動的組織功能，彌補常規性機制的治理局限，是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要方式。

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責任編輯 申 華

D631

A

1003-8477（2016）08-0038-08

于龍剛（1988—），男，吉林大學國家“2011計劃”·司法文明協同創新中心博士研究生。

國家社會科學基金重點項目“國家治理能力視野下的鄉鎮執法權配置與運行研究”（15AFX008）的研究成果。