工業(yè)用地二次開(kāi)發(fā)政府管理策略淺析

秦元高

[摘要]近年來(lái)，隨著我國(guó)城市化發(fā)展進(jìn)程的加快，城市的建設(shè)用地和規(guī)模也隨之不斷擴(kuò)張，很多城市的土地利用規(guī)模已經(jīng)接近極限。隨著國(guó)家對(duì)土地政策調(diào)控的日益嚴(yán)格，我國(guó)土地緊缺問(wèn)題日益明顯，特別是我國(guó)的東部地區(qū)，土地緊缺問(wèn)題更為嚴(yán)重。城市經(jīng)濟(jì)在改革開(kāi)放的大環(huán)境中得到迅猛發(fā)展，這使得我國(guó)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和土地利用結(jié)構(gòu)得到不斷調(diào)整，工業(yè)用地的升級(jí)改造也就成為城市發(fā)展建設(shè)中不容忽視的問(wèn)題。本文將就我國(guó)工業(yè)用地的二次開(kāi)發(fā)與升級(jí)改造進(jìn)行探討，為我國(guó)城市提供新的發(fā)展空間，為優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、提升產(chǎn)業(yè)等級(jí)、提高土地使用效率等方面提供有價(jià)值的建議。

[關(guān)鍵詞]工業(yè)用地 二次開(kāi)發(fā) 政府管理策略

一、工業(yè)用地“二次開(kāi)發(fā)”的新背景

隨著我國(guó)城市化建設(shè)與發(fā)展進(jìn)程的加快，我國(guó)土地資源逐漸出現(xiàn)緊缺的問(wèn)題。很多省市為了促進(jìn)城市化發(fā)展進(jìn)程，加快了開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)，這在很大程度上推動(dòng)了我國(guó)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的發(fā)展，很多產(chǎn)業(yè)也由此而受益。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，城市工業(yè)用地也在快速增長(zhǎng)，由此而引發(fā)了工業(yè)用地供應(yīng)總量過(guò)大、土地利用效率低下、對(duì)環(huán)境產(chǎn)生了負(fù)面影響、用地布局不合理等問(wèn)題。在城市經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的驅(qū)使下，城市土地的利用結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到了調(diào)整，工業(yè)用地的升級(jí)改造已經(jīng)成為各城市建設(shè)與發(fā)展中不容小覷的問(wèn)題。如果對(duì)城市工業(yè)用地的“二次開(kāi)發(fā)”還是以簡(jiǎn)單的空間形態(tài)的轉(zhuǎn)變、未來(lái)美好藍(lán)圖的規(guī)劃、政府個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部的任期政績(jī)作為主要開(kāi)發(fā)目標(biāo)的話，城市的發(fā)展問(wèn)題根本無(wú)法得到解決。因此，必須站在全局的角度，將工業(yè)用地“二次開(kāi)發(fā)”的規(guī)劃真正落到實(shí)處，這是目前各地政府部門在規(guī)劃管理工作中必須正視的問(wèn)題。

二、工業(yè)用地“二次開(kāi)發(fā)”的必要性

就如同一個(gè)生命體一樣，一個(gè)區(qū)域的發(fā)展也存在著新陳代謝的過(guò)程，一個(gè)城市的工業(yè)用地在經(jīng)歷了建設(shè)、探索、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、再探索的歷程后，不可避免的會(huì)出現(xiàn)很多問(wèn)題，如何正確判斷工業(yè)用地“二次開(kāi)發(fā)”的必要性，就必須根據(jù)實(shí)際情況，未來(lái)需求的時(shí)間、產(chǎn)業(yè)、空間等方面進(jìn)行綜合思考。

（一）從未來(lái)需求時(shí)間方面分析

據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料的統(tǒng)計(jì)顯示，大部分企業(yè)的產(chǎn)業(yè)生命周期集中在15年左右。這主要是由于每經(jīng)歷20年，就會(huì)產(chǎn)生科學(xué)技術(shù)的更新?lián)Q代、市場(chǎng)的自然調(diào)整、企業(yè)自身經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)變等多方面的情況，這就造成原本十分優(yōu)秀的企業(yè)在生命周期即將到來(lái)之際變得無(wú)法正常、高效的生產(chǎn)。例如：蘇州工業(yè)園區(qū)于1994年啟動(dòng)并開(kāi)發(fā)建設(shè)，經(jīng)過(guò)二十多年的發(fā)展后，很多在工業(yè)園區(qū)成立之初的企業(yè)正面臨著發(fā)展的瓶頸，由于存在利益機(jī)制，很多處于工業(yè)園區(qū)的企業(yè)在其產(chǎn)業(yè)生命周期結(jié)束后并不愿意退出自己占用的土地，而掌握在企業(yè)手中的還有幾十年的土地使用作為企業(yè)的資產(chǎn)也不能得到更好地利用。可見(jiàn)，土地集約利用、區(qū)域綜合環(huán)境的提升對(duì)工業(yè)用地的“二次開(kāi)發(fā)”提出了要求。

（二）從未來(lái)需求的產(chǎn)業(yè)方面分析

隨著全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速的放緩，很多企業(yè)在發(fā)展中會(huì)遇到很多不確定的因素，并且隨著環(huán)境的變化，這種不確定因素也會(huì)逐漸增加。例如：有的地區(qū)的工業(yè)園區(qū)正面臨著從制造到創(chuàng)造的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型時(shí)期，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造刻不容緩。隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，很多戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)不斷出現(xiàn)，工業(yè)園區(qū)中戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的比重不斷上升，并逐漸在工業(yè)園區(qū)中占據(jù)主導(dǎo)地位。就此來(lái)看，該工業(yè)園區(qū)必須加快產(chǎn)業(yè)的升級(jí)改造，在這艱難的戰(zhàn)略發(fā)展期，必須盡快完善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，這對(duì)工業(yè)用地的“二次開(kāi)發(fā)”提出了要求。

（三）從未來(lái)需求的空間方面分析

我國(guó)很多地區(qū)的工業(yè)用地與國(guó)際先進(jìn)水平相比，還存在空間強(qiáng)度低的問(wèn)題，特別是在我國(guó)一些城市建設(shè)與發(fā)展比較早的區(qū)域中，在開(kāi)發(fā)強(qiáng)度方面就遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。例如：新加坡一般的容積率為1-2.5之間，而我國(guó)大部分城市的工業(yè)用地的平均容積率基本都小于0.8，另外，我國(guó)對(duì)容積率低的舊廠房改造也遠(yuǎn)落后其他國(guó)家。因此，必須對(duì)工業(yè)園區(qū)空間利用強(qiáng)度進(jìn)行改造，并通過(guò)功能及產(chǎn)業(yè)方面的優(yōu)化來(lái)逐漸提升當(dāng)?shù)貐^(qū)域的綜合效益。

三、工業(yè)用地“二次開(kāi)發(fā)”的影響因素

（一）金融危機(jī)的影響

2008年金融危機(jī)發(fā)生后，全球經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出新的發(fā)展趨勢(shì)。隨著世界金融危機(jī)后遺癥的影響，全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢，各國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)動(dòng)力嚴(yán)重不足，很多國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入低谷增長(zhǎng)期。在未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，這種狀況還會(huì)持續(xù)下去，制造業(yè)的發(fā)展仍是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿Α＠纾汉芏辔鞣浇?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家在受到虛擬經(jīng)濟(jì)影響產(chǎn)生金融危機(jī)后，先后提出加強(qiáng)對(duì)制造業(yè)重視的口號(hào)，縱觀西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家制造業(yè)的在發(fā)展，他們不再簡(jiǎn)單地停留在大規(guī)模的生產(chǎn)上，而是向充滿高科技含量的方向發(fā)展。例如：上海工業(yè)園區(qū)在外資投資較高的帶動(dòng)下，雖然為上海的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做出了貢獻(xiàn)，但是在國(guó)內(nèi)外環(huán)境的變化下、在后金融危機(jī)的沖擊與影響下，只有實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型與升級(jí)才能提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

（二）發(fā)展空間有限的影響

目前，我國(guó)很多城市的工業(yè)園區(qū)面臨著發(fā)展空間受限的問(wèn)題，就目前的建設(shè)速度來(lái)看，有的工業(yè)園區(qū)的土地資源只能夠支撐1 2年的使用時(shí)間。隨著各地生產(chǎn)總值的不斷增長(zhǎng)，原來(lái)的工業(yè)用地面積并不能完全滿足發(fā)展的需要。因此，無(wú)論是從用地資源的供給量還是從用地效益的提升方面來(lái)看，工業(yè)園區(qū)的優(yōu)化與“二次開(kāi)發(fā)”迫在眉睫。

（三）城市建設(shè)需要的影響

隨著我國(guó)城市化發(fā)展建設(shè)步伐的加快，各地工業(yè)園區(qū)與主城區(qū)之間的空間結(jié)構(gòu)逐漸融合在一起，很多城市的工業(yè)園區(qū)在城市建設(shè)中的地位不斷提升。有的城市的工業(yè)園區(qū)在城市建設(shè)的執(zhí)行效果、社會(huì)與環(huán)境保護(hù)方面的健康發(fā)展都成為全國(guó)工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)的學(xué)習(xí)典范。但是，與國(guó)外先進(jìn)工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)相比，我國(guó)工業(yè)園區(qū)的建設(shè)還存在諸多缺陷。例如：有的城市在建設(shè)中更加關(guān)注對(duì)城市內(nèi)涵的提升，更關(guān)注對(duì)城市經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、文化、社會(huì)等多方面的協(xié)調(diào)與和諧發(fā)展。因此，低碳、智能、集約等具有生態(tài)文明理念的城市規(guī)劃思想已經(jīng)逐漸融人到城市的建設(shè)與發(fā)展中。因此，通過(guò)對(duì)工業(yè)用地的“二次開(kāi)發(fā)”更有利于城市空間布局的優(yōu)化、為城市功能的重新布局、互補(bǔ)、城市中心網(wǎng)絡(luò)的垂直建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

四、工業(yè)用地“二次開(kāi)發(fā)”政府管理策略

（一）積極整頓違法工業(yè)用地

這就要求各地對(duì)區(qū)域管轄范圍內(nèi)的工業(yè)用地摸排調(diào)查，對(duì)于部分工業(yè)用地中存在的歷史遺留問(wèn)題及時(shí)解決，例如：缺乏審批驗(yàn)收手續(xù)的違法用地、違法建筑等，這些工業(yè)用地的存在并不符合總體的規(guī)劃與布局的要求，建筑質(zhì)量較差，環(huán)境污染問(wèn)題及安全隱患嚴(yán)重，因此，對(duì)于這些工業(yè)用地必須積極排查，并積極整頓這些工業(yè)用地，在規(guī)范建設(shè)開(kāi)發(fā)行為的同時(shí)為土地的集約利用整理資源。

（二）實(shí)現(xiàn)彈性土地使用年限

據(jù)相關(guān)的市場(chǎng)調(diào)查統(tǒng)計(jì)資料顯示，再優(yōu)秀的企業(yè)的產(chǎn)業(yè)生命周期亦不會(huì)很長(zhǎng)，但是目前我國(guó)工業(yè)用地的出讓年限仍為50年，因此，參照工業(yè)用地一次開(kāi)發(fā)遇到的情況，可以在工業(yè)用地進(jìn)行二次開(kāi)發(fā)時(shí)，也參照一次開(kāi)發(fā)的土地出讓年限的規(guī)定，適當(dāng)縮短二次土地開(kāi)發(fā)的年限。在很多工業(yè)園區(qū)對(duì)于那些面臨發(fā)展瓶頸問(wèn)題的企業(yè)用地采取收回儲(chǔ)備，在土地“二次開(kāi)發(fā)”的過(guò)程中，將這部分儲(chǔ)備的工業(yè)用地重新出讓新的產(chǎn)業(yè)主體出讓年限適當(dāng)縮短，例如：可以將普遍做法的50年修改為20年。在上述20年里要通過(guò)完善的評(píng)估機(jī)制對(duì)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)投入產(chǎn)出效益、生命周期等進(jìn)行科學(xué)有效地評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估的結(jié)果再采取彈性使用年限，從而雙重保證土地使用的時(shí)效性。

（三）鼓勵(lì)并支持現(xiàn)代企業(yè)進(jìn)行自主更新

從工業(yè)用地轉(zhuǎn)型的開(kāi)發(fā)主體來(lái)看，可分為政府主導(dǎo)和企業(yè)自主轉(zhuǎn)型兩方面。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)型存在弊端，因此，政府可以作為城市經(jīng)營(yíng)管理的主導(dǎo)者，通過(guò)招商引資、實(shí)施優(yōu)惠政策、提供產(chǎn)業(yè)資金支持等方面積極鼓勵(lì)各企業(yè)進(jìn)行自主更新，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性、能動(dòng)性，引導(dǎo)企業(yè)改造并向著符合城市健康發(fā)展的方向努力。

總之，城市工業(yè)用地的空間布局等必須與城市的整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相匹配，工業(yè)用地的供給應(yīng)當(dāng)在數(shù)量、結(jié)構(gòu)上滿足工業(yè)用地的需求。因此，為了實(shí)現(xiàn)城市功能的轉(zhuǎn)型，為了使我國(guó)工業(yè)用地布局更加契合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化與發(fā)展，必須根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況與工業(yè)用地的使用情況進(jìn)行“二次開(kāi)發(fā)”，為實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)福利效應(yīng)的最大化奠定基礎(chǔ)。