國家審計推動完善行政事業單位內部控制的路徑

高昕

[摘要]根據公共受托經濟責任理論，地方國家審計機關作為國家審計機關和地方政府的有機組成部分，在提升地方行政機關的治理效率方面理應發揮重要作用。十八屆三中全會提出完善國家治理體系和治理能力現代化的目標，要求我國公共部門搭建相關理論構架，形成科學有效的權力制約與協調機制。十八屆四中全會進一步強調以制度為治理基礎的依法治國理念。在這樣的背景下，研究重點成為從理論上探討國家審計與行政事業單位內部控制的內在關聯，論證國家審計在推動行政事業單位內部控制建立健全過程中得天獨厚的天然優勢。本文首先對中國公安審計的現狀和問題進行了解析，然后結合國家審計理論的最新發展和動向，對如何改善公安審計工作提出了建議。

[關鍵詞]國家審計 公安審計 內部控制質量

一、引言

“公安機關是一支武裝性質的國家治安行政力量和刑事司法力量，擔負著鞏固共產黨執政地位、維護國家長治久安和保障人民安居樂業的重大政治和社會責任”，因此，除了接受審計部門的審計外，公安機關內部對本單位財政收支及其經濟活動的真實性、合法性、效益性進行審計就顯得十分必要，這就產生了公安審計。

公安審計這個詞比較新穎，1992年頒布了《公安內部審計工作規定》，規定中對此給出了嚴格定義：“公安審計是我國審計體系的一個重要組成部分。公安審計機構在各級公安機關及其所屬企業、事業單位主要領導人的直接領導下，依照國家法律、法規和政策，對本單位的財務收支及其經濟效益進行審計監督，獨立行使審計職權，對本單位領導人負責并報告工作，同時接受同級審計機關和上級主管部門審計機構的指導”，除了接受審計部門的審計外，公安機關內部對本單位財政收支及其經濟活動的真實性、合法性、效益性進行審計就顯得十分必要，這就產生了公安審計。由此可見，公安審計性質上屬于部門內審。

二、文獻綜述

從我國的政治體制來看，國家審計是依法用權力監督制約權力的制度安排（劉家義，2012）。國家審計的功能并不是一成不變的，而是隨著經濟社會的變化動態發展的（Mautz and Sharaf，1961）。依據受托經濟責任觀的觀點，經濟社會的發展引起的審計所依存環境因素的變化是審計功能拓展的外部動力，而受托經濟責任內在要求與時俱進的發展變化是審計功能拓展的內在依據（蔡春等，2013）。國家審計的職能具有客觀性、雙重性、動態性和適應性的特點，國家審計的本質性職能恒久不變，但是本質性職能的內涵卻在不斷豐富而外延則在不斷擴大（陳太輝，2008）。

國內關于公安審計的書籍為數不多，郭影的《公安審計》（中國人民公安大學出版社，2004）是其中之一。書中具體闡述了公安審計的涵義、特征、內容、目標、方法等，并介紹了涉案財物、財經法紀、建設項目、小金庫、經濟責任等各類具體項目的審計，從理論到實務，全面構建了公安審計的理論體系。

相比書籍，期刊論文篇數較為可觀，多數研究成果來源于公安審計人員和公安院校的人員。他們研究分析了我國公安審計的特征，總結了一些現有公安審計存在的不足，如機構不健全、人員不到位、業務素質不高、政治意識淡薄、“先離后審”現象普遍存在等（趙毅、張軍謙（2003）），提出了一些創新公安審計理念的觀點。劉嵐（2007）指出要研發并建設公安審計工作信息化系統工程，利用信息革命實現審計技術創新；何玉榮（2011）、劉倩（2010）等認為公安審計人員應轉移作風，寓服務于監督之中；呂玉明（1998）、候玉新（2012）等提出公安機關要切實加強對公安審計工作的領導與支持，把審計作為“一把手”工程，提高審計獨立性，增強審計權威；黃杰（2007）認為公安審計人員要積極探索績效審計，不僅關注錢花的對不對，更要關注錢花的值不值。

總的來說，公安審計的理論研究還稍有欠缺，但國內外發達的內部審計理論，對公安審計工作有積極的指導作用。

三、現狀分析

在初步了解公安審計理論的基礎上，我們則更應關注其現實工作的開展。公安審計工作起步較早，甚至可以說開啟了新中國內部審計的篇章。早在1952年，公安部就設立了兩個審計委員會，1984年設立了獨立的審計室，2002年加掛公安部審計局的牌子，2008年又經國務院辦公廳批準正式成立了公安部審計局，標志著公安審計的規范化、成熟化。

改革開放以來，在公安部黨委和各地公安機關黨委的正確領導下，公安審計工作取得了輝煌的成績。全國公安審計部門在保證公安人員廉潔奉公、強化公安內部運營管理、提高公安為人民服務的水平和質量以及促進公安工作實現經濟性、效率性、效果性等方面發揮了不可替代的建設性作用。比如，有數據顯示，“十五”期間，全國公安審計部門共發現違規金額123.36億元，挽回損失浪費8.76億元，促進增收節支28.63億元。各級公安審計部門共審計行政性收費、罰沒收入511.7億元，查出違紀違規金額12.3億元，其中亂收費、亂罰款金額1.9億多元，挪用、截留應交財政金額3.3億元，私設小金庫、貪污私分金額5536萬元。這充分顯示出公安審計發揮了實效。

2014年3月至11月，全國公安機關集中開展了史上第一次“審計整改年”活動，共梳理審計發現的問題37904個，已整改37368個，制定整改措施25276條，建立規章制度9744項，審計整改基本達到了預期目的。改革開放以來，在公安部黨委和各地公安機關黨委的正確領導下，公安審計工作取得了輝煌的成績。全國公安審計部門在保證公安人員廉潔奉公、強化公安內部運營管理、提高公安為人民服務的水平和質量以及促進公安工作實現經濟性、效率性、效果性等方面發揮了不可替代的建設性作用。

四、公安審計面臨的挑戰及加強內部控制的重要意義

然而，由于公安部門職能的特殊性，公安審計需要不斷應對重重挑戰。公安基層一線直接與群眾相聯系，直接代表了公安部門的形象，也直接影響到公安部門能否踐行“人民公安為人民”的錚錚誓言。而一些民警為錢執法，吃拿要卡，以罰代管，辦人情案，辦關系案；或為領導執法，服從領導意志而不服從法律意志，權大于法等。這些違法亂紀、貪污腐敗的現象，嚴重損害了公安形象，影響公安職能的履行和公安事業的發展。

通過對公安審計進行SWOT分析，并結合對公安部門的案例分析，進一步了解開展公安審計的重要性與必要性。

五、國家審計推動公安審計工作的思考與建議

國家審計作為外部監督機制，對行政事業單位內部控制的設計和運行是一個重要的外部推力，即國家審計對行政事業單位內部控制發揮推動作用。

（一）提高審計人員素質，強化公安審計隊伍建設

作為審計主體，審計人員的素質對審計工作的高效實施起著至關重要的作用，人才瓶頸還是最主要的制約。IPPF（國際內部審計專業實務框架）中的“職業道德規范”部分對內部審計人員明確提出了四個最基本要求：誠信、客觀、保密和勝任。公安部門業務范圍的復雜性與廣泛性迫切要求有一支勝任的公安審計隊伍。因此，強化公安審計隊伍建設顯得尤為重要。

首先，公安審計涉及反腐倡廉、建立懲治預防體系，所以必須加強審計人員的思想教育，堅持黨和人民的利益高于一切，樹立全心全意為人民服務的思想，以保持審計隊伍自身廉潔奉公，正直守法，作風端正。其次，專業勝任能力是對每一位審計人員的硬性要求。特別是“金盾工程”項目等審計任務的增多，審計外延的不斷拓展，給公安審計人員在業務知識結構上帶來巨大挑戰，單一的審計人才已難以滿足業務需要。審計人員除了需要掌握公安、財會、審計專業知識外，還需要有管理、法律、計算機、交通、消防、工程材料造價等專業領域的多元知識儲備，才能高效開展審計工作。然而就目前情況來看，較少的公安審計人員承擔巨大的審計業務量，更重要的是人員素質參差不齊并且缺乏專業培訓。因此，必須進一步落實持證上崗和繼續教育制度，加強專業培訓力度；鼓勵積極學習公安審計新政策新法規，加大理論學習與溝通交流，努力提高審計人員的綜合業務素質。這是科學開展公安審計的前提與保證。。

（二）拓寬審計范圍，強化審計職能

有關數據顯示，當前我國公安機關內部審計工作量分布大致呈現為財務審計75%、經濟責任審計15%和經濟效益審計5%。這說明目前我國公安機關的內部審計范圍仍主要局限于傳統的財務審計。在這一點上，我們需要學習和借鑒國外豐富且多元化的內部審計類型，拓展傳統的內部審計范圍，“對整個公安管理過程的各個方面和環節進行全面審計，包括財務審計、效益審計、執法執收審計、項目風險管理審計、內部控制審計和信息處理系統的審計”。除了財務收支的真實合法性之外，財經法紀的遵循、警務資源的配置、涉案財物的管理、資金使用的效益、預決算、招投標等都應納入審計范圍，任何與公安工作有關的經濟管理活動，都必須進入公安審計的視線。

（三）創新和應用最新的公安審計的技術和方法

審計范圍的廣泛性直接要求我們創新審計技術和方法，才能提高審計效率和效果。首先，除了傳統的審閱、監盤、函證等方法外，還應采用諸如審計抽樣技術、分析性復核技術、內部控制自我評估技術等基本審計技術，同時結合計算機審計、遠程審計、持續審計等新型技術和方法。目前我國公安內部審計技術仍相對滯后，利用計算機和信息化手段輔助審計尚難全部實現，“據調查，有一半以上的內部審計人員不能或不完全能夠應用計算機開展審計工作，這與現代電子警務的要求背道而馳”。所以公安審計部門應大力研發電子信息系統，對審計人員進行信息技術培訓，大力推進公安審計信息化建設。完善審計管理系統（OA），建立健全數字化管理，使用信息系統和審計軟件來開展審計業務，控制審計質量。此外，考慮到日益膨脹的信息需求，應盡快在全國范圍內建立起統一的計算機網絡平臺，實現各種資料的全面信息化和無紙化。

（四）加大公安審計制度建設力度。推進公安審計規范化

制度是基礎，有了制度才有了所謂的遵守。然而，現階段，全國公安系統還沒有一整套具體的內部審計準則，所以，我國公安部應在國家審計法規和內部審計準則的基礎上，制定公安審計的基本準則、具體準則與實務指南，讓審計人員有法可依，有標準可以衡量。此外，“要以宣傳貫徹蚣安機關內部審計工作規定》為契機，研究制定具體的審計實施辦法和業務規范，推動建立包括審計管理、分類審計、作業指南、質量控制等的公安審計制度體系～。不斷健全行為規范、工作規范，完善工作制度、工作標準、工作程序，明確崗位職責。比如實施審計業務質量復核制度、審計結果公示制度、審計責任追究制度等來約束審計人員的行為，實現公安審計有效管理，提高審計質量。

六、結論