關(guān)于政府投資效率問題的思考

龍宇

【摘要】我國的政府投資在全社會投資中一直占據(jù)著重要的地位。當(dāng)前，我國經(jīng)濟處在轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期，既要調(diào)結(jié)構(gòu)，又要穩(wěn)增長。穩(wěn)增長，離不開投資。政府投資地位凸顯，故提高政府投資效率，值得認(rèn)真思考。本文分析了政府投資的特點，討論了政府投資邊界，提出了提高政府投資效率的相關(guān)建議。

【關(guān)鍵詞】政府投資 投資邊界 投資效率

今年是“十三五”開局之年，我國經(jīng)濟處在轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期，既要調(diào)結(jié)構(gòu)，又要穩(wěn)增長。穩(wěn)增長，離不開投資。特別是在當(dāng)前經(jīng)濟下行期，政府投資的作用舉足輕重。

回顧歷史，在計劃經(jīng)濟時期，政府幾乎包攬全部社會投資；隨著中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，投資主體多元化，政府主導(dǎo)的投資占比在下降；當(dāng)前，企業(yè)杠桿率高企，在去產(chǎn)能、調(diào)結(jié)構(gòu)的背景下，通過積極財政政策，加大政府投資力度，成為穩(wěn)增長，促改革的重要手段。由于政府投資地位凸顯，故提高政府投資效率，值得認(rèn)真思考。在此，筆者將其對政府投資效率相關(guān)問題的認(rèn)識分享如下。

一、政府投資項目的特點

（一）公共產(chǎn)品屬性

評價項目投資，離不開投入、產(chǎn)出的分析。無論政府還是企業(yè)，投入均可以用投資金額、運行成本來衡量。但對于產(chǎn)出，企業(yè)以項目資產(chǎn)帶來的未來貨幣計算收入等經(jīng)濟回報。投資越有效率，投資的回報就越高。而政府投資項目的產(chǎn)出，由于具有公共產(chǎn)品的屬性，難以用貨幣收入計量。公益性的投資項目，如城市道路，項目不直接產(chǎn)生收入；具有部分公共屬性的項目，如體育場館、停車場，項目通過運營能取得收入，但其社會效益大于其收入。因此難以單純量化計算經(jīng)濟回報。

（二）投資效率對投資主體的影響

企業(yè)的投資效率直接影響其生存發(fā)展。對于持續(xù)虧損的項目，要么侵蝕其資本，損害股東利益，要么停止運營，關(guān)閉生產(chǎn)或服務(wù)。而政府投資項目的運行效率并不影響其持續(xù)經(jīng)營。以對外戰(zhàn)爭融資為例，如果把戰(zhàn)爭看成一項風(fēng)險投資，戰(zhàn)敗國（投資失敗）往往通過稅收、或鑄幣稅來買單。如果把政府看做公司，這家公司不是一家有限責(zé)任公司，因為政府所有者權(quán)益難以衡量，其收入不因為其失敗的投資而減少，反而可能會因此而提高。即其投資結(jié)果和其收入來源是相分離的。

（三）投資效率事前評估難度大

為了提高投資效率，規(guī)范化的投資事前評估將有效限制決策者的自由裁量權(quán)。但從現(xiàn)實情況看，科學(xué)評估難度很大。一是中國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異大，缺乏公共產(chǎn)品投資的地方，常常是需要高效率政府投資的地方，但這些地區(qū)缺乏高水平科學(xué)決策的評估機構(gòu)；二是由于政府投資范圍廣泛，而高水平的評估機構(gòu)由于不了解地方實際，也難以正確評估投資的效率；三是評估機構(gòu)獨立性難以保障。現(xiàn)實條件下，在政府的壓力下，獨立評估機構(gòu)難以做到完全獨立。

正是因為上述原因，筆者認(rèn)為在事前做到科學(xué)、統(tǒng)一、客觀評價包羅萬象，紛繁復(fù)雜的具有公共產(chǎn)品屬性的政府投資項目和工程，難度較大。

二、政府投資的邊界和效率

（一）合理確定投資邊界的相關(guān)問題

正因為政府投資內(nèi)容多，又難以評價，因此合理確定政府投資的邊界既影響投資效率也影響對投資的評價。第一個問題，政府投資是否應(yīng)該只投資于公共產(chǎn)品？對這一點回答應(yīng)該是明確的，純粹競爭性的產(chǎn)品政府應(yīng)當(dāng)退出，減輕政府的管理壓力。第二個問題，政府是否只該投資于公共產(chǎn)品。在實踐中，由于大量產(chǎn)品具有部分公共產(chǎn)品屬性，如何提供這部分的產(chǎn)品和服務(wù)需要因地制宜討論。第三個問題，通過社會資本參與部分公共產(chǎn)品的提供，以改進政府投資效率，特別是經(jīng)濟效率部分。那么政府和社會資本如何來結(jié)合，能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)勢互補，提高投資效率。

（二）適當(dāng)擴大經(jīng)濟不發(fā)達(dá)地區(qū)投資邊界

針對前述的第二個問題，即對于非完全公共產(chǎn)品，政府是否應(yīng)當(dāng)投入。筆者認(rèn)為，大量的產(chǎn)品和服務(wù)是介于公共產(chǎn)品和非公共產(chǎn)品之間的。隨著社會發(fā)展，人們對于文化、休閑、生活品質(zhì)的需求提高，愿意付費，但是這樣的產(chǎn)品越來越結(jié)余傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品和非公共產(chǎn)品，因此，由政府組織提供是合理的選項。

當(dāng)前，政府職能轉(zhuǎn)變是一個熱議的話題。從建設(shè)性政府轉(zhuǎn)為服務(wù)型政府是題中之義。但是我們也應(yīng)當(dāng)注意到，中國各個地區(qū)發(fā)展不平衡，不能單純一刀切要求政府統(tǒng)一步調(diào)轉(zhuǎn)換職能。實際上，從中國的發(fā)展歷程看，西部地區(qū)經(jīng)歷的發(fā)展階段可能正是東部地區(qū)已經(jīng)走過的階段，而在這樣的階段，由于當(dāng)?shù)厥袌鼋ㄔO(shè)不充分，發(fā)揮政府組織優(yōu)勢，集中力量和資源進行投資，是有機會實現(xiàn)高效率的投資的。理由如下：一是政府掌握全面的資源。一個地方最需要的投資的地方是什么。更多要依靠政府自身在多年運營中積累的經(jīng)驗，通過“干中學(xué)”對于哪里最需要投資的認(rèn)識；二是政府具有較強的組織能力。特別是對于西部地區(qū)等較為落后的中小城市，現(xiàn)實情況是，市場發(fā)展不充分，政府對市場的補充作用較強。

（三）政府和民間合作

既然政府有到非純公共產(chǎn)品的投資的意愿和現(xiàn)實需求，而控制政府投資邊界又是防止盲目上馬投資項目，提高投資效率的手段。那么如何揚長避短，發(fā)揮政府組織優(yōu)勢和用好民間資本管理能力是提高政府投資效率探索的路徑。實際上，政府投資項目的壟斷屬性與民間資本投入的矛盾。公共產(chǎn)品往往具有一定壟斷的屬性。因此，如果交由民間資本運營的同時，政府負(fù)有監(jiān)管責(zé)任，人民群眾有事找政府的觀念仍然難以改變。因此政府和民間資本的合作的PPP模式是當(dāng)前提高政府投資效率的一種可行的選擇。

三、提高政府投資效率的建議

（一）信息公開讓社會了解政府投資的規(guī)劃

如前所述，政府投資項目范圍廣，內(nèi)容豐富，僅僅依靠政府自己的管理，難以做到考慮周全，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，人們對于文化、休閑、生活品質(zhì)的需求提高，但相關(guān)的信息主要集中在政府有關(guān)部門手中，對于其中包含的投資需求和機會，可能由于政府管理半徑有限，責(zé)任部門難以顧及的現(xiàn)實問題，導(dǎo)致需求不能被及時滿足。筆者建議，應(yīng)該建立起政府投資項目信息的統(tǒng)一公開機制，讓全社會有機會認(rèn)識、了解政府的投資計劃，這是政府和民間結(jié)合進行政府投資的第一步。

（二）加強對投資效率高的先進地區(qū)的研究

科學(xué)制定不同發(fā)展階段的地方的政府投資邊界。如前所示，事前評估雖然能做到規(guī)范化，能提高投資決策的科學(xué)性，從而提高投資的效率。但除了做好事前評估相關(guān)的各種工作，還應(yīng)當(dāng)投入更多資源于項目投資后評價。但項目后評價難以行政對事前投資決策的行為進行有效約束。因此，通過做好項目投資后評價，對于投資效率高的先進地區(qū)的投資行為進行歸納總結(jié)，從而可以形成一套宏觀的，針對不同發(fā)展階段的地區(qū)，政府投資邊界形成一套明確可操作的指導(dǎo)規(guī)范，便于在全國更大范圍推廣應(yīng)用，合理確定在不同發(fā)展階段的地方的投資的邊界。

（三）加強上級政府的統(tǒng)籌

對于政府投資中同質(zhì)性強，公共產(chǎn)品屬性明顯，能有效解決市場失靈，有明確經(jīng)濟效益和社會效益的投資項目，建議政府從上至下推動投資。通過明確的規(guī)章內(nèi)容，確保投資效率。推出更多類似于全國棚戶區(qū)改造項目的能保障較高的政府投資效率的全國性的政府專項投資規(guī)劃。

參考文獻

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