基于戰略管理模型的部門精準扶貧機制研究

李成威

(中國財政科學研究院，北京 100142)

基于戰略管理模型的部門精準扶貧機制研究

李成威

(中國財政科學研究院，北京 100142)

內容提要：部門扶貧是部門的職責所在，既是彌補部門在貧困地區欠賬的要求，也是緩解多維貧困的必然選擇。當前部門扶貧存在的突出問題是缺乏戰略規劃，打亂仗、精準度低、效率不高。部門精準扶貧模式應以戰略管理模型為基礎，為此要加強統籌和頂層設計，明確部門扶貧相關主體責任，探索多樣化的部門扶貧方式與途徑，建立部門扶貧績效目標責任制，完善立法，探索建立部門扶貧激勵機制。

精準扶貧部門扶貧多維貧困戰略管理

《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020年)》提出構建專項扶貧、部門扶貧、社會扶貧“三位一體”扶貧開發格局，中共中央、國務院《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》要求中央和國家機關各部門要按照部門職責落實扶貧開發責任，實現部門專項規劃與脫貧攻堅規劃有效銜接，充分運用行業資源做好扶貧開發工作。這兩個扶貧開發的綱領性文件實際上都強調部門扶貧在扶貧開發戰略中的重要地位和作用，但如何將強化部門精準扶貧職責落到實處，還需要有機制和制度保障。

一、部門扶貧是部門的職責所在

部門扶貧是相關部門圍繞扶貧攻堅的主要目標和任務，結合本部門職能與特點，制訂和實施相關政策措施，促進貧困群體脫貧致富和貧困地區經濟社會全面發展。部門扶貧,是部門的職責所在。需要說明的是，部門扶貧和定點扶貧雖然都是部門參與扶貧，但兩者是不同的。部門扶貧針對的是全國(國家部門)或區域(地方部門)范圍內的扶貧對象和貧困地區，而定點扶貧所針對的是特定的扶貧對象和貧困地區。而且，定點扶貧主要是運用項目、資金或某些管理措施，而部門扶貧除了項目和資金以外，還有專門針對扶貧對象和貧困地區的規劃和政策措施。

(一)部門職責發揮不到位是貧困產生的根源之一

改革開放30多年來，中央的區域優惠政策對地區的發展起到至關重要的啟動作用。改革開放初期對沿海地區實行“特殊政策、靈活措施”，給資金給政策促進了沿海地區的快速發展。隨著我國改革開放的不斷深入和經濟體制的逐步完善，加之東西部差距的日趨擴大，中央對東南沿海的區域優惠政策逐步轉變為產業優惠政策。盡管2000年之后中央實施了包括西部大開發、振興東北、中部崛起等一系列區域發展戰略，并給予在稅收、投資、人才等方面的一系列優惠政策，但是其政策支持的力度和政策基調都沒有改變由區域轉向行業優惠的本質。與此相對應，部門的大部分優惠政策和投入也都是投向發達地區，造成中西部地區產業發展基礎薄弱、基礎設施滯后、公共服務提供不足。

貧困地區基層群眾貧困現狀恰恰反應了相關行業部門工作的盲點、漏洞、短板和缺位現象，可以說現階段基層群眾的貧困現狀一定程度上是相關部門工作失職所致。此外，由于政治、經濟及文化制度差異，生活資源在不同區域、社會群體和個人之間呈現制度性扭曲，貧困的產生很大程度上也是由于相關部門在履行部門職責時有意或無意的忽視扶貧工作大局要求，資源配置不合理造成的。雖然最近幾年，這種情況有所改變，各部門加大了對中西部落后地區的投入力度，但與欠賬相比，還有很大差距。

(二)緩解多維貧困需要強化部門扶貧職責

多維度貧困理論核心觀點是，人的貧困不僅僅是收入的貧困或者消費貧困，也包括獲得安全飲用水，體面地出入公共場所，接受基本的教育，使用道路、衛生設施等多個方面。從中國的情況來看，從單維貧困轉向多維貧困的衡量，越發成為反貧困所必須依據的基礎。貧困地區和貧困人口的特殊困難主要體現在行路難、飲水難、用電難、上學難、看病難等。針對這些特殊困難，部門扶貧有利于有針對性加大扶持力度。如加大貧困地區基礎建設力度，可以加快解決交通、飲水安全、生產生活用電等問題；支持深、石山區貧困農民易地搬遷扶貧，有利于穩定實現這些扶貧對象不愁吃、不愁穿問題，并更好地保障其義務教育、基本醫療和住房；加大對貧困地區農民培訓和勞動力轉移支持力度、開展就業援助，可以促進發展勞務經濟、推進富余勞動力轉移、增加農民收入；加大對貧困地區教育、醫療衛生、科技、文化體育以及社會保障等公共服務和社會事業的資金支持力度，可以有效緩解和消除社會事業和社會保障不足引起的各種致貧和扶貧問題。

(三)強化部門扶貧與我國總體發展格局相吻合

經過30多年快速發展，中國城鄉居民收入和消費水平逐漸上升，勞動力成本增加；快速工業化帶來的資源與環境問題也日益突出，人與自然關系趨于緊張。國際國內形勢的深刻變化，致使以勞動與資源密集型產品為主的外向型經濟面臨巨大挑戰。在這種情況下，加大扶貧開發力度，加快落后地區發展步伐，擴大內需，調整產業結構，加快轉變經濟發展方式，不再只是政府出于維護社會公平和穩定、促進共同富裕的政治需要，同時也是經濟發展的內在要求。

強化部門扶貧與目前我國所處的總體發展格局是相吻合的，一方面，可以發揮各部門引導和調動市場的積極性，通過培育貧困地區市場要素，促進貧困人力資源開發、金融要素聚集等，有利于通過市場手段促進貧困地區產業發展和扶貧對象增收致富；另一方面，通過政府配置的公共資源，可以直接作用于貧困地區落后的基礎設施、公共服務等瓶頸，有利于通過政府手段改變貧困地區落后的局面。

二、基于戰略管理模型的部門精準扶貧模式

(一)缺乏戰略規劃是當前部門扶貧存在的突出問題

目前部門扶貧存在的最突出的問題是一盤散沙，協調性不強，因此效果不明顯，亟待機制創新。近年來，各部門的扶貧政策以及扶貧規劃層出不窮，但發揮的作用并不明顯。相關部門的扶貧政策和扶貧規劃大都是獨自完成并下發的。縱然本部門出臺的扶貧政策和扶貧規劃具有針對性和專業性，但是部門扶貧具有牽涉面廣、利益相關方多等特點，故而政策的整體考慮和部門間協調至關重要。縱觀各項扶貧政策和扶貧規劃，多部門聯合出臺的政策屈指可數，只見樹木不見森林的現象難以避免。

由于缺少通盤考慮和部際協調，近年來各部門出臺的扶貧政策和扶貧規劃都存在政策針對性不強、精準度低的問題。故而，提高政策針對性的主要措施就是加強與相關部門的協調工作，實現財稅政策、金融政策、投資政策等與具體政策的協調統一。

(二)部門精準扶貧模式應以戰略管理模型為基礎

戰略管理的基本特點是：第一，戰略管理是未來導向的。戰略管理為組織未來的發展設立愿景，規劃藍圖。第二，戰略管理著重于較長遠的、總體的謀略。戰略管理通常涉及或關注組織發展的總體的格局，也就是講戰略管理關注全局而非局部，關注較長遠的利益而非當前利益。第三，戰略管理是持續性與循環性的過程。由于組織外部環境是不斷變化的，組織應持續不斷地關注內部與外部事變及發展趨勢，以便及時做出調整。戰略管理的目標便是組織能夠具有適應變化的能力，持續不斷地對外在環境作出反應。

部門精準扶貧是相關部門結合本部門職能與特點，制訂和實施相關政策措施，促進貧困群體脫貧致富和貧困地區經濟社會全面發展的一種政府扶貧組織形式。雖然是賦予部門的職責，但促進貧困群體脫貧致富和貧困地區經濟社會全面發展則是國家扶貧工作的內容，國家扶貧工作具有系統性、整體性和長期性，必須在著眼于未來扶貧減貧目標的基礎上，通過較長遠的、總體的謀略，促進各部門在統一的戰略指導和協調下，采取持續和循環的部門扶貧措施，而這就是戰略管理的基本內容和要求。

(三)部門精準扶貧戰略管理模型基本框架

戰略管理是在系統分析影響和制約政府內、外部環境的基礎上，突出政府部門使命、愿景、目的、目標、產出和結果等核心主題，將影響政府目標的各種因素和資源進行系統整合，實現政府的戰略管理和運作管理的有機結合。所以，它體現了一種戰略導向的新公共管理理念。因此，構建部門扶貧戰略模型基本框架，就是要在系統分析影響部門扶貧內外部環境的基礎上，明確政府和各部門的使命和愿景，從宏觀的、戰略的高度，把影響部門扶貧目標的關鍵因素作為支點，并對部門扶貧的過程和結果進行全程性的綜合考核和評估。以上述戰略管理模型為基礎，可以構建部門扶貧戰略管理模型基本框架。

具體而言，第一，部門扶貧內外部環境分析。分析扶貧的形勢、任務和目標，并對其他扶貧措施的作用和效果有全面的把握。第二，確立部門扶貧的使命和原則。根據部門扶貧的形勢、任務和目標，找準部門扶貧的定位，明確部門扶貧的使命和原則，即通過發揮部門優勢，促進貧困群眾脫貧致富和貧困地區經濟社會全面發展。第三，確立部門扶貧的戰略目標。根據部門扶貧的使命和原則，確立部門扶貧長遠和宏觀的目標，包括兩個方面：一是部門扶貧總的戰略目標；二是各部門的部門扶貧的戰略目標。部門扶貧的戰略目標根據部門扶貧的形勢和部門扶貧的使命確定，是部門扶貧根據扶貧戰略確定的長遠目標。部門扶貧的戰略目標具有戰略性和長遠性。第四，構建部門扶貧的績效目標。根據部門扶貧的戰略目標，確立部門扶貧的績效目標，也包括兩個方面：一是部門扶貧總的績效目標；二是各部門的部門扶貧績效目標。部門扶貧績效目標是具體操作實施的計劃，應該明確、具體、可操作，并可以考核評價。第五，對部門扶貧進行考核評價。部門扶貧的考核評價是部門扶貧績效目標任務完成之后，對部門扶貧總的績效目標實現情況的總體評價和對各部門扶貧績效目標的評價和考核。掌握部門扶貧計劃完成情況，分析部門扶貧計劃實施的成效和問題，通過考核督促部門更好地完成部門扶貧的計劃任務，并根據考核評價情況適度調整部門扶貧的使命及目標、任務(見圖1)。

(四)部門扶貧績效目標的設定

確定部門扶貧的績效目標是部門扶貧戰略管理框架的核心和基礎，從部門扶貧戰略管理環節來看，整個部門扶貧戰略管理都是圍繞部門扶貧的績效目標而運轉的。部門扶貧績效目標是部門扶貧在一定期限內投入、產出和效果方面所要達到的目標。是部門扶貧執行以及開展考核的主要依據(要做什么事情，做多少事情，達到什么效果)，績效目標包括績效內容、績效指標和績效標準。

圖1　部門精準扶貧戰略管理模型基本框架

扶貧績效目標的內容主要包括三個方面：一是部門扶貧力度目標，是指部門對貧困地區或扶貧對象在政策傾斜、項目布局和資金支持等方面的傾斜力度以及在部門扶貧方面的體制機制創新措施等。二是部門扶貧產出目標，是指部門通過對貧困地區或扶貧對象在政策傾斜、項目布局和資金支持所提供的公共產品或服務的數量目標、質量目標、時效目標、成本目標。三是部門扶貧效果目標，是指部門通過對貧困地區或扶貧對象在政策傾斜、項目布局和資金支持提供的公共產品或服務之后所達到的效果，包括減貧效果、經濟效益、社會效益和貧困地區、扶貧對象滿意度等(見表1)。

表1　部門扶貧的績效目標

與此同時，部門扶貧績效目標應該按照SMART的原則確定(見表2)。

三、強化部門精準扶貧的相關建議

表2　部門扶貧績效目標確定的SMART原則

如上所述，部門精準扶貧模式應以戰略管理模型為基礎。結合前面部門精準扶貧戰略管理模型框架，提出如下建議：

(一)加強統籌和頂層設計

部門扶貧是一項系統工程，涉及到各級各部門，系統性強。同時，部門扶貧又與各部門的相關專項工作密切關聯，專業性強。因此，部門扶貧必須強化頂層設計。具體來說要處理好三個層面的關系：一是處理好部門扶貧、專項扶貧、社會扶貧的關系，具體來說，就是要找準部門扶貧在整個扶貧體系中的基本定位，正確發揮好部門扶貧的作用；二是處理好部門扶貧與行業日常工作的關系，具體來說就是要將部門扶貧與部門職能有機銜接起來，將部門扶貧與部門專項規劃有機銜接；三是處理好各部門之間的關系，具體來說，就是要建立和完善部門聯動工作機制，按照“渠道不亂、用途不變、各負其責、各記其功”的原則，強化項目資金等各類資源整合力度，形成扶貧開發攻堅合力。

(二)明確部門扶貧相關主體責任，建立部門扶貧績效目標責任制

部門扶貧涉及的相關主體包括各級黨委政府、扶貧開發領導小組、扶貧開發領導小組辦公室、各部門和部門扶貧對象(貧困地區和貧困人口)等。以戰略管理模型為基礎，對各主體的基本職責進行明確：部門扶貧在黨委、政府的領導下開展工作；扶貧開發領導小組負責部門扶貧的組織實施工作；扶貧開發領導小組辦公室負責部門扶貧的組織計劃、聯絡協調、督辦推進及相關服務工作；各部門負責部門扶貧任務的實施和完成；部門扶貧對象(貧困地區和貧困人口)向以上各主體反映部門扶貧的情況和訴求。

部門扶貧必須實行目標責任管理，對擁有公共財政和公共管理資源的黨政機關、參公管理的群團組織及相關事業單位的部門扶貧任務實行目標責任管理。根據扶貧開發的總體目標，分解和明確部門任務。有關部門在安排農業基本生產條件、基礎設施、社會事業、產業發展、土地整治、人口發展、生態和社區環境等投資和項目時，應優先照顧貧困地區，并采取切實措施，進一步加大支持力度，促進當地經濟社會加快發展。

根據部門扶貧戰略管理模式的要求，部門扶貧績效目標確定之后，要按照部門扶貧績效目標責任管理的要求，強化部門對貧困地區或扶貧對象在政策傾斜、項目布局和資金支持等方面的傾斜力度以及在部門扶貧方面的體制機制創新措施。部門扶貧績效目標由行業部門提出并由扶貧開發領導小組辦公室審核，或由扶貧開發領導小組辦公室直接協商行業部門確定之后，報扶貧開發領導小組審批并下達執行要求。此時，扶貧開發領導小組(或委托扶貧開發領導小組辦公室)要與各部門簽訂部門扶貧績效目標責任書，并強調部門主要領導一把手在實現部門扶貧績效目標中的責任。

(三)探索多樣化的部門扶貧方式與途徑

部門扶貧是我國扶貧開發重要措施和政策保障重要方面。各部門都要自覺主動地發揮自身優勢，把改善貧困地區發展環境和條件作為部門發展規劃的重要內容，促使貧困和扶貧對象享受“特惠制”待遇，做到政策、資金、項目“三個優先”，并指導本部門完成扶貧開發規劃制定的各項扶貧工作任務。除此之外，通過改革和完善部門管理體制，完善協調機制，優化部門在扶貧方面的體制機制措施，以創造和提供貧困地區更好的發展和減貧環境，也是部門扶貧的重要方式。

(四)盡快出臺部門扶貧專門意見，明確部門的責任和要求

我國目前對部門扶貧的內容進行了列舉性的描述，對部門扶貧的組織管理、行業部門的具體職責、部門扶貧的基本要求等沒有提出明確規定，導致部門扶貧在一定程度上難以操作，甚至無法落實。建議中央盡快出臺部門扶貧專門意見，按照部門扶貧戰略管理模式的要求，明確部門扶貧的組織管理模式，對各部門的扶貧職責提出明確要求，便于部門扶貧工作真正落到實處。

(五)建立部門扶貧激勵機制

部門扶貧考核結果每年應由扶貧開發領導小組向各部門通報，每年或每兩年召開一次部門扶貧總結表彰大會，對部門扶貧考核中優秀的單位和個人予以表彰。同時，部門扶貧考核結果還要以適當方式報送黨委、政府，并通報紀委、監察、組織、財政等部門，作為考核評優、干部考核、部門預算的參考依據。通過傳統媒體和新媒體，不斷加大部門扶貧的宣傳報道力度。同時，促進部門扶貧考核結果以適當的形式向社會公開，讓全社會共同關注部門扶貧工作，形成部門扶貧的強大推動力量。

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【責任編輯陸成林】

F320

A

1672-9544（2016）08-0010-05

2016-07-11

李成威，研究員，主要研究方向為財政理論與政策、公共風險與扶貧政策。