食用農產品質量安全監管特點與模式

梅星星

(河南牧業經濟學院，鄭州　450046)

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食用農產品質量安全監管特點與模式

梅星星

(河南牧業經濟學院，鄭州450046)

在界定食用農產品質量安全監管概念的基礎上，闡述了監管的相對性、動態性、復雜系統性等三大特點，將監管模式劃分為被動型、半主動型、主動型政府監管等三種類型，并指出被動型監管是國內食用農產品質量安全監管的主要模式；遵照監管制度變遷的內在邏輯——確保食用農產品質量安全這一公共產品供求平衡動態發展，分析了當前的監管特點、監管模式形成的內在機理；最后，探討了監管制度改革的取向——多元共治，以期為我國食用農產品質量安全監管效率的提升提供理論借鑒。

食用農產品；質量安全；監管特點；監管模式

1　食用農產品質量安全監管主體及機制

食用農產品質量安全監管是監管主體在相應的監管機制下，對監管客體進行有效管理的過程，因而，明確監管主體、監管機制對監管實踐具有一定的指導意義。

1.1監管主體構成

國內食用農產品質量安全監管從無到有，至今監管框架基本形成，可將其具體分為行政監管體系、檢驗檢測體系、行政執法體系三大主體部分(附表)。

附表　食用農產品質量安全監管主體構成

食用農產品質量安全行政監管體系是指在國家現有體制下，以農業行政主管部門為主體、以農產品質量安全法及監測評估結果為依據、以社會誠信體系和執法體系為保障，通過綜合運用法律、行政、經濟和技術手段，綜合協調相關部門對生產領域農產品質量安全實施事前、事中、事后全方位控制和監管的系統。農產品質量安全檢驗檢測體系是對農產品質量安全評價、農業行政執法、農產品公平交易和市場秩序監管的重要技術執法體系，是依照國家相關法律法規和技術標準對農產品生產及其質量安全實施檢驗檢測的重要技術支撐體系[1]。農業行政執法體系是指農業行政部門(或得到法律、法規授權的組織)在實現國家公共行政管理職能的過程中，依照法定程序實施行政法律規范，以達到維護社會公共利益和服務社會的目的而對行政管理相對人采取的直接強制地影響相對人權利和義務的具體行政行為。

食用農產品質量安全的行政監管體系是監管框架的“骨骼”，檢驗檢測體系是監管框架的“血肉”，執法體系是監管框架流動的“血液”，而行政監管體系是檢驗檢測體系運轉的前提，檢驗檢測體系是監管機制運行的技術支撐，執法體系是行政監管體系、檢驗檢測體系有效運行的保障。

1.2監管機制

學術界根據監管目的及手段，將監管劃分為社會性監管和經濟性監管兩種形式[2]。本研究強調的食用農產品質量安全監管是側重于對法規制度的依賴，即強調依法科學監管而非“人治”型的監管，因此，本研究將食用農產品質量安全監管機制定義為監管主體為了履行維護公眾健康安全、社會福利職責而對生產經營主體進行監管活動時所運用的法律標準、檢驗檢測、監督管理、行政處罰等一系列監管手段或方式。

2　食用農產品質量安全的監管特點

2.1相對性

食用農產品質量安全問題是指食用農產品因質量安全對人體健康造成危害的可能性，同一食用農產品可能對不同人群造成危害的概率不同，同一食用農產品在不同質量安全標準下被判定所存在風險的等級也會不同，此外，從時空角度來看監管，一個地區的監管情況會受其他地區監管情況的影響，也會成為其他地區監管情況的自變量。因此，對食用農產品質量安全問題的監管也具有一定程度的相對性。

2.2動態性

基于問題的相對性，可延伸出食用農產品質量安全問題的動態性，目前判斷食用農產品質量安全情況主要依據其內含物中有害物成分的含量，有害物成分的含量的高低是相對于各項標準所規定的有害物成分的檢出限而言，而有害物成分檢出限是人為設置，那么，不同歷史時期社會、經濟、科技發展水平不同，檢測標準也會有相應變化，即同一食用農產品有害物成分檢出限會隨時代發展而發生變化，進而表現出食用農產品質量安全問題的動態性。此外，不同歷史發展時期，受眾對同一食用農產品質量安全風險的容忍度會有不同，而受眾對食品質量安全風險的容忍度會受到時代主流意識的影響。因此，從受眾角度來看，食用農產品質量安全監管也表現出時空動態性。

2.3復雜系統性

食用農產品質量安全監管的相對性、動態性說明監管的復雜系統性，食用農產品的質量安全既與食用農產品本身質量有關，又與受眾有關。食用農產品是經濟再生產和自然再生產共同作用的結果，受眾又生活在自然系統和人類創造的社會當中，因此，食用農產品質量安全危害風險性與客觀環境及主觀環境有關，進而表現出食用農產品質量安全監管的復雜系統性。

3　食用農產品質量安全的監管模式

食用農產品質量安全監管模式指國家或政府關于食用農產品質量安全監管機構和監管法規的體制安排。從監管模式的定義可以看出，在同一監管法規框架下，監管機構不同意味著監管模式不同。就同一監管客體而言，不同監管機構進行監管時所遵循的法規標準必然要相同。因此，依據監管機構的性質，可將其分為政府監管機構和社會監管機構(非政府監管機構)，基于此，可將食用農產品質量安全監管模式分為政府監管和社會監管兩種模式。由于政府監管是監管機構按照現有的監管制度對監管對象采取的行政監管，而非被監管主體自愿性接受的監管，因此，政府監管屬于被動型監管。社會監管是以企業主體為主，輔之以社會組織、民間團體等非政府監管主體，在現有的法律框架下，按照一定的監管機制所實施的監管活動，屬于主動型監管(圖1)。

圖1　監管模式

此外，在政府監管模式中，對于不同監管客體而言，其監管主體不同；對于同一監管客體而言，處于供應鏈不同環節，其監管主體也不盡相同，雖然均為政府監管，但是監管主體不同，會產生不同的監管模式。例如，對食品質量安全和食用農產品質量安全監管而言，分別由食藥監部門和農業行政部門監管，但都是履行其職責，可將其認為是行業內監管，其監管的形式、力度由同一個政府監管機構決定，屬于完全的被動型監管；再如，對供應鏈中不同環節的食用農產品質量安全監管則由不同監管機構負責，食用農產品生產的生態環境由環保部門負責，市場銷售環節的食用農產品質量安全由食藥監部門負責，然而，生態環境還在一定程度上影響著食用農產品的質量安全，市場銷售環節的食用農產品質量安全狀況影響著食用農產品最終的質量安全情況。因此，對農業行政部門監管食用農產品質量安全的行業內監管模式而言，環保部門、食藥監部門對食用農產品的質量安全監管可認為是行業外監管模式，其監管的形式、力度并非完全由同一個政府監管機構決定，該模式屬于半主動型監管。

4　食用農產品質量安全的監管邏輯

從制度經濟學角度來看，政府監管或是監管制度的存在及其演進一定時有內在的機制或是外在的機遇窗口，食用農產品質量安全監管亦然如此。假若市場流通過程中的食用農產品均是優質安全的產品，政府監管就沒有其存在的生命力。事實上，食用農產品質量安全監管的力度是越來越大，其中存在一定的監管邏輯。

具體來講，由于市場經濟當中行為主體的逐利性，食用農產品質量安全已經成為稀缺的“公共產品”，政府做為社會公眾利益代理人，為社會提供公共品保障是其職責，即確保一定的公共產品供給。公眾做為公共產品的需求者，假若一定時期內其需求量保持不變，客觀環境的污染、生產經營環境質量差將會增加食用農產品質量安全風險，生產經營主體主觀不良所造成的劣質食用農產品，現有科學知識尚未意識到的安全問題等各種因素將增加食用農產品質量安全風險，會對政府提供公共產品行為產生阻礙效應，進一步加劇公共產品的稀缺性，最終導致公共產品供不應求；假若公眾需求量持續增加，將更加劇公共產品的稀缺。此時，政府監管將會增強力度，外在表現是制定出臺一系列嚴厲措施，從源頭到終端進行強化監管，進而加大公共產品供給效率，縮小公共產品供需之間的差距。需要說明的是，社會是一個復雜、時變的系統，隨著社會經濟的不斷發展，公眾對公共產品的需求將不僅僅局限于數量上的滿足，還會對公共產品供給本身產生希冀，進一步促使監管形式的多元化發展。因而，食用農產品質量安全監管的多元共治，將會進一步確保公共產品供給的穩定，增強公共產品的供給來源。由此，形成食用農產品質量安全政府監管制度變遷邏輯(圖2)。基于食用農產品質量安全監管制度變遷邏輯，從問題發生的主觀性根源來看，人為因素的“無知”、“無良”轉變為“有知”、“有良”；從客觀性根源來看，生態環境、生產環境等得以進一步改善，這些主觀客觀條件的變化均會弱化非實質性的食用農產品質量安全問題的發生。食用農產品質量安全做為“公共產品”，從其供求平衡的動態過程來看，很容易理解監管的動態性特點。然而，結合食用農產品質量安全問題發生的根源與現象，可以發現“公共產品”的供求不僅取決于客觀環境、人的主觀因素，還取決于既定社會背景下的科技、經濟等外在條件。因而，食用農產品質量安全監管表現出復雜系統性特點。

圖2　食用農產品質量安全監管制度演進

此外，從食用農產品質量安全監管制度變遷軌跡可以看出，在當前食用農產品質量安全監管制度形成的過程中缺乏社會公眾的參與；由于食用農產品質量安全做為“公共產品”所表現出的外部性，單靠市場機制也不可能完全解決食用農產品質量安全問題，必須借助政府監管，而當前的食用農產品質量安全體系的構架及部門職能的劃分是基于供應鏈不同環節人為“條塊化”，在缺乏部門有效協調的情況下，各自部門的監管只能是單兵獨戰。由此，很容易看出國內食用農產品質量安全監管模式仍然是以政府監管為主的被動型監管。

總之，隨著社會系統環境的變化，自食用農產品質量安全監管制度建立至今，監管主體在監管范圍、監管模式、監管強度、監管機制等方面都有較大程度的改變。然而，這些仍然是政府主導的被動轉變，與社會經濟發展的需求、公眾對食用農產品質量安全的“公共產品”的需求變化之間尚缺乏有效銜接。根據監管制度變遷的內在邏輯，可以發現公眾參與的社會共治是未來國內食用農產品質量安全監管制度改革與完善的取向，公眾參與的程度也將會決定政府監管改革的力度。因而，社會共治或將成為國內食用農產品質量安全監管效率提升的突破口。◇

[1]金發忠.關于我國農產品檢測體系的建設與發展[J].農業經濟問題，2004，1：51.

[2]李懷，趙萬里.發達國家食品安全監管的特征及其經驗借鑒[J].河北經貿大學學報，2008，29(6)：29-36.

(責任編輯李婷婷)

Characteristics and Model of Quality and Safety Supervision of Edible Agricultural Products in China

MEI Xing-xing

(Henan University of Animal Husbandry and Economy，Zhengzhou 450046，China)

Based on the definition of the concept of quality and safety supervision of agricultural products，this paper summarized three characteristics of supervision which were relativity，dynamicity，complex systematicity，and divided supervision models of government into passive，pro-active，semi-active types.Meanwhile，the paper pointed out that the passive type was the main supervision mode of edible agricultural products’ quality and safety，induced the supervision logic and summarized the regulatory logic that was to ensure“public goods”which were quality and safety of edible agricultural products increasing supply so that meeting people needs and analyzed the internal mechanism of regulatory characteristics and model formation.Finally，this paper argued that the future regulatory’s multiple cohabitation would provide institutional guarantee for promoting China’s supervision efficiency of edible agricultural products’ quality and safety.

edible agricultural product；quality and safety；supervision characteristics；supervision mode

河南省哲學社會科學規劃(青年)項目(項目編號：2015-CJJ083)；河南省哲學社會科學規劃(青年)項目。

梅星星(1986—)，男，博士，講師，研究方向：農產品質量安全監管。