淺論城鎮化建設與新能源開發利用共同發展供給側改革政策

李愛香

淺論城鎮化建設與新能源開發利用共同發展供給側改革政策

李愛香

我國城鎮化水平與高收入國家還有較大差距，城鎮化要走綠色低碳環保發展模式，新能源開發利用是建設生態文明城鎮的有效途徑。當前城鎮化建設和新能源開發利用供給側結構性改革是滿足城鎮綠色低碳生產和生活需要的必要舉措。本文建議采取簡政放權和放管結合政策、金融和財政政策、國企改革政策、技術創新政策、國民素質提升政策。

城鎮化；新能源；共同發展；供給側；政策

一、引言

隨著城鎮化的不斷推進，我國面臨資源和環境的制約越來越多，PM2.5的污染源主要來自化石能源的燃燒利用，我國70%～90%的二氧化硫、氮氧化物、煙塵排放是由煤炭燃燒造成的。因此，綠色生態的城鎮化發展理念非常重要?！秶页擎偦巹潱?014-2020年）》（以下簡稱《規劃》）提出，要加快綠色城市建設，要求將生態文明理念全面融入城市發展，構建綠色生產方式、生活方式和消費模式，加快建設可再生能源體系，推動分布式太陽能、風能、生物質能、地熱能的多元化、規?；瘧?，提高新能源和可再生能源利用比例。［1］尚普咨詢在《2013-2017年中國新能源市場調查報告》中指出，中國城鎮化過程中低成本使用新能源的資源優勢在實踐中已得到論證。政府應出臺新能源在城鎮推廣運用的扶持政策。針對我國經濟發展過程中長期性結構不合理現象，中央財經領導小組第十一次、十二次會議提出，在適度擴大總需求的同時，要著力加強供給側結構性改革，要去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，從生產領域加強優質供給，減少無效供給，擴大有效供給，提高供給結構適應性和靈活性。［2］當前，環境質量不容樂觀，新能源消費比重過低，有的地區還存在比較嚴重的棄風棄光現象。為此，城鎮化建設和新能源開發利用供給側結構性改革是滿足城鎮綠色低碳生產和生活需要的必要舉措。

二、城鎮化建設與新能源開發利用共同發展的現實意義

1.城鎮化發展帶來了能源需求的增長

一般以都市人口占全國人口的比率衡量城鎮化水平高低，都市人口的計算口徑有常住人口和戶籍人口二種，對應的指標有常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率?！兑巹潯反_定2020年常住人口城鎮化率達60%左右、戶籍人口城鎮化率達45%左右。城鎮化水平提高，轉為城鎮市民的生產和生活方式不同于以前的鄉村生產和生活方式，主要是增加家用電器、改變出行方式，使所在地的第二和第三產業比重上升，會擴大城鎮消費群體、改變消費結構，產生更多能源需求。2000年至2013年常住人口城鎮化率、人均能源生活消費量數據如表1所示①，繪制常住人口城鎮化率和人均能源生活消費量的散點圖如圖1所示。從散點圖結果看，二者之間基本上呈線性正相關，計算其相關系數為0.99，相關程度為高度相關。因此，隨著城鎮化水平的提高，人們對能源的需求呈上升趨勢。

表1　2000-2013年常住人口城鎮化率與人均能源生活消費量數據

2007200820092010201120122013 45.947.048.349.951.352.653.7年份常住人口城鎮化率（%）人均能源生活消費量（千克標準煤）250254264273294313335

圖1　常住人口城鎮化率與人均能源生活消費量關系

2.新能源開發利用是建設生態文明城鎮的有效途徑

《規劃》分析了我國城鎮化的發展態勢，指出由于全球資源供需矛盾和碳排放權爭奪激烈，傳統的高投入、高消耗、高排放的工業化城鎮化發展模式難以為繼。根據2000年至2013年的常住人口城鎮化率和環境污染治理投資總額數據（如表2所示），繪制二者的散點圖如圖2所示，二者數據的散點圖基本上呈線性正相關，計算其相關系數為0.96，相關程度為高度相關，說明城鎮化率越高，國家對環境治理的投入總額越大。由于新能源的低排放甚至零排放和可再生性，新能源開發利用是建設生態文明城鎮的有效途徑。［3］

表2　2000-2013年常住人口城鎮化率與環境污染治理投資總額

圖2　常住人口城鎮化率與環境污染治理投資總額的關系

3.城鎮化建設為新能源的發展帶來了機遇

我國傳統化石能源分布不均衡，只適用于大規模開發、集中使用，這就決定了越是大城市，傳統化石能源使用成本越低，越是人口規模小的小城鎮和農村，使用傳統能源的成本越高。新能源的資源分布相對均衡，適合在小城鎮和農村開發，同時新建小城鎮和農村尚未大規模使用傳統能源，沒有傳統能源的退出成本或傳統能源退出成本低。［4］

三、城鎮化建設與新能源開發利用共同發展現狀分析

1.我國城鎮化發展的空間還比較大

從城鎮化率水平看，高收入國家城鎮化率平均80%左右，有些中等偏上收入國家的城鎮化率也有60%左右，2015年我國常住人口城鎮化率為56.1%。［5］從城市數量看，我國7.7億城鎮人口只有653個城市，日本1.1億多城鎮人口有787個城市，美國有10158個城市。［6］從城鎮化內涵看，我國城鎮人口包括行政縣所屬的建制鎮“鎮民”，目前建制鎮的基礎設施和建筑還不完善和高檔。［7］因此，從城鎮化率和城市數量以及城鎮化內涵看，我國與發達國家還存在一定差距，城鎮化發展的空間還比較大。

2.新能源發展存在供需不平衡狀況

根據2000年至2013年可再生能源數據②和常住城鎮人口數據整理如表3所示，繪制其發展水平變化趨勢如圖3所示，可看出在此期間城鎮人口的發展變化比較平緩，各類可再生能源消費量在2000年至2009年期間變化也比較平緩，但是在2009年至2013年期間，風能消費量、地熱生物能消費量、生物燃料產量及其他可再生能源消費量的發展水平變化趨勢較快，尤其是風能和其他可再生能源消費量的發展水平變化趨勢很快，太陽能消費量發展水平的變化趨勢相對其他可再生能源較平緩。從以上發展水平數據及變化趨勢可看出，2009年至2013年期間，除太陽能外，其他可再生能源消費快于城鎮化發展趨勢。由于新能源具有可再生與使用的低排放甚至零排放特征，為滿足城鎮化進程，需要繼續提高新能源的消費比重。

表3　2000-2013年各類可再生能源消費量及常住城鎮人口數

圖3　2000-2013年各類可再生能源消費量及常住城鎮人口變化趨勢

雖然我國風電和光電產業發展強勁，但棄風和棄光現象卻呈增長趨勢，出現新能源供給與需求不平衡現象。2015年風電新增裝機容量為歷史最高，但全國風電平均利用小時數同比下降172小時，全國平均棄風率15%，棄風率同比增加7個百分點，棄風現象比較嚴重的地區依次是甘肅、新疆、吉林、內蒙古等。［8］2013年至2015年我國連續三年光伏裝機容量1000萬千瓦，提前完成“十二五”規劃目標，至2015年底我國光伏累計裝機容量為全球第一，但2015年全年棄光電量占光伏電量的10%，棄光電量較嚴重地區依次是甘肅和新疆。［9］2015年全年各類發電新增裝機比2014年增長10%，其中包括火電裝機新增7000多萬千瓦，2015年社會用電量增加值只有0.6%。［9］新增各類發電裝機與棄風棄光電矛盾，裝機增長速度大大超過用電增長速度矛盾，這些現象基本是新能源供給側結構不合理導致。出現棄風棄光電量現象的原因，第一，風電和光電不穩定，而相應的儲能技術未完全解決；第二，當地的電網接納能力有限，或因價格高于煤電導致電網企業不愿意購買；第三，風電和光電的配套設施跟不上；第四，當地對電能需求小導致無法消納風電和光電；第五，跨區輸電實施有難度。

四、城鎮化建設與新能源開發利用共同發展供給側改革政策建議

城鎮化建設是一個關乎子孫后代影響深遠的系統工程，短期內既要滿足人們便利、舒適、環保的生產和生活需要，也要實現長遠的節能、生態目標。城鎮化建設一般是在政府規劃的基礎上，提供城鎮化產品的供應商或政府與居民對城鎮化產品的需求達到相對均衡，新能源開發利用應該是在政府規劃的基礎上，新能源企業或用戶（分布式電源）生產的新能源與居民和企業對新能源的需求達到相對均衡，在城鎮化和新能源產品的供需關系中，提供產品的供應方不僅是發起方，而且是技術、成本的主要控制者和影響者。因此，加強供給側改革，提供具有長遠目標的產品更具有現實意義，出臺和完善城鎮化建設與新能源開發利用共同發展供給側改革政策應該是建成綠色生態城鎮的國家戰略。根據供給側改革理論其核心就是提高全要素生產率，具體包括制度改革、調整資源配置結構、提高國民素質等政策。［10］［11］

1.城鎮化和新能源供給側改革的簡政放權和放管結合政策

第一，中央政府做好全國城鎮化和新能源的規劃及布局，同時也要把城鎮化建設和新能源開發利用的部分行政審批權下放給地方政府。地方政府應該結合各地新能源資源稟賦情況，在城鎮化建設規劃中為新能源的開發利用預留空間，制定短期和長期目標，充分發揮地方地府主動權。例如，根據國土資規［2015］5號《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》規定，光伏發電項目的永久性建筑用地及占用農用地的，均要按建設用地辦理手續。如此規定，對需要占用農用地建設光伏項目的中東部地區是一個較大約束。為此，中央政府在光伏項目占地審批權方面應該實行放管結合。第二，加快能源管理體制和機制改革，有效推進能源產業結構性改革，處理好國內能源與國外能源、常規能源和新能源、西部和中東部地區的風電光電布局、新能源產業鏈之間等關系，做好傳統能源和新能源產業的調整，降低或控制傳統能源的生產比重，控制或減少棄風棄光地區的裝機容量，減少棄風棄光帶來的經濟損失，提高新能源在城鎮中的使用效率及比重。第三，目前，我國一些新能源企業、研究機構已研發出新能源在城鎮建筑物中的運用技術，很多新能源企業熱切期盼從中國城鎮化中尋找商機。企業界花了不少精力游說地方政府，地方政府對于新能源企業入駐城鎮建設要加快簡政放權。

2.城鎮化和新能源供給側改革的金融和財政政策

城鎮化建設和新能源開發利用的關鍵是資金問題，需要金融機構創新服務及地方政府探索有效的融資模式等途徑來解決。第一，鼓勵金融機構提供創新性金融服務，針對城鎮化建設和新能源開發利用項目建設周期長、資金投入大的特點推出配套產品；第二，由行業牽頭探索設立新能源投資公共擔保資金，為新能源項目提供貸款擔保；第三，借鑒公私合作伙伴關系（public-private partnership，簡稱PPP）融資模式，探索新能源在城鎮建設開發利用中的融投資機制。為了提供更好的城鎮建筑及配套設施和服務，建議政府與非國有企業開展長期合作，可以采取政府特許經營、股權合作等方式，雙方建立收益共享、風險分擔的合作機制。［12］第四，原有的補貼資金要盡早實施到位，同時通過市場資源的自動配置，慢慢降低和取消補貼。第五，規范城鎮化建設和新能源開發的稅費項目，減少企業支出壓力，降低產品或服務成本，例如，很多地方對光伏項目征收耕地占用稅、土地使用稅以及各類地方建設基金等等，造成城鎮和新能源供給側產品價格過高。

3.城鎮化和新能源供給側改革的國企改革政策

新能源產業鏈中的國有企業要在城鎮化建設和新能源開發利用共同發展的供給側中發揮龍頭作用，進一步完善國有企業法人治理結構，實行國有資產的保值增值責任制，充分發揮紀委和審計對國有企業的監督保障作用。尤其要加快電力國有企業的改革，在城鎮化建設和新能源開發利用供給側中發揮好紐帶作用，電力企業不僅做好本地新能源電力的消納，還要做好本地與外地新能源電力的調配。

4.城鎮化和新能源供給側改革的技術創新政策

國家要加大對城鎮化建設中新能源運用技術的創新支持力度，不僅提供綠色生態環保的城鎮化生產和生活產品，還能提高新能源在城鎮供給中的競爭力。通過加強城鎮化建設中新能源運用技術創新達到三個效果，一是新能源電力在城鎮生產和生活方面的普用技術，提高新能源在城鎮生產和生活中的消費比重；二是通過技術創新降低棄風和棄光現象，提高新能源電力的利用效率；三是通過技術創新降低新能源電力成本，使新能源電力的價格接近傳統能源電力價格；四是互聯網與城鎮新能源結合技術創新，解決互聯網平臺下的城鎮化新能源生產、交易和消費，以及城鎮新能源應用的績效評估等。

5.城鎮化和新能源供給側改革的國民素質提升政策

城鎮化建設和新能源開發利用共同發展能否順利推進取決于人們的觀念、勞動者素質，而觀念和素質與教育息息相關。一是通過全日制教育，不僅培養人們綠色生態的生活觀念，還要為城鎮化建設和新能源開發利用培養高素質人才。二是加強在職教育，對現有從事城鎮化建設和新能源開發利用的勞動者實施培訓，以此提高供給側產品的技術含量和質量以及勞動生產率。

五、結論

城鎮化建設和新能源開發利用是關系到百姓生活質量和生活環境的重大民生工程，影響深遠。要有長遠或超前的規劃，政府要出臺相關政策，以保證這二者共同發展的產品供給。

引文注釋

①根據國家統計局提供的2000年至2013年年末人口數和常住城鎮人口數計算常住人口城鎮化率，由于國家統計局網公布人均能源生活消費量只有2000-2013年的數據，因此選取這14年的數據進行分析。

②EPS提供的數據。

［1］中共中央國務院.國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）［EB/OL］.（2014-03-17）.http://news.xinhuanet.com/house/bj/2014-03-17/c126274610.htm.

［2］習近平.提高供給結構適應性和靈活性［EB/OL］.（2016-01-26）.http://news.eastday.com/eastday/13news/auto/news/china/20160126/u7ai5233052.html.

［3］張孝德.新能源革命與中國特色城鎮化選擇［N］.中國石油報，2013-03-05.

［4］張思凱.城鎮化：新能源發展的新機遇［N］.大眾日報，2013-04-22.

［5］發改委.2015年城鎮化率達56.1%——市民化進展較慢［EB/OL］.（2016-01-29）.http://news.sohu.com/20160129/n436324266.shtml.

［6］國務院.關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見［EB/OL］.（2016-02-14）.http://busi?ness.sohu.com/20160214/n437331957.shtml.

［7］蔡繼明.努力提升我國真實城鎮化率［N］.經濟參考報，2015-03-09.

［8］國家能源局.2015年風電產業發展情況［EB/OL］.（2016-02-02）.http://www.nea.gov.cn/2016-02/02/c_135066586.htm.

［9］邢翼騰.能源局官方解讀：光伏政策未來走向如何？［EB/OL］.（2016-02-01）.http://solar.ofweek.com/2016-02/ART-260009-8470-29061396.html.

［10］胡鞍鋼，周紹杰，任皓.供給側結構性改革——適應和引領中國經濟新常態［J］.清華大學學報（哲學社會科學版），2016（02）：2-7.

［11］曹國亮.供給側管理在中國的推出及國際經驗［J］.品牌，2015（10）：8-9.

［12］白淑芬.經濟新常態下構建公私合作伙伴關系（PPP）勢在必行［N］.中國建設報，2015-02-02.

（作者單位：嘉興職業技術學院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.15.013