創新理念　完善機制
——著力推進成都鄉村規劃管理轉型升級

文_ 張 佳（成都市規劃管理局副局長）

創新理念完善機制
——著力推進成都鄉村規劃管理轉型升級

文_ 張 佳（成都市規劃管理局副局長）

成都，作為大城市帶大郊區的西部特大中心城市，多年以來一直按照城鄉統籌的思路和方法不斷探索城鄉規劃實踐，逐步實現了城鄉規劃編制、實施、監督的滿覆蓋，形成一套符合成都實際的鄉村規劃管理新模式。

_ 崇州市白頭鎮五星村。

加強理念創新，不斷提升新農村建設水平

在不斷提升鄉村規劃理念的過程中，推進成都新農村建設經歷了四個發展階段：第一階段是從2003至2008年，以工業向集中發展區集中、土地向適度規模經營集中、農民向集中居住區集中“三個集中”為根本方法推進新農村建設；第二階段是從2008至2010年，規劃遵循“發展性、多樣性、相融性、共享性”四性原則，并且充分結合布局組團化、產業高端化、建設集約化、功能復合化、空間人性化、環境田園化、風貌多樣化、交通網絡化、配套標準化“九化”理念；第三階段是從2011至2012年，規劃遵循“集中、集約、多樣、開放”，業態、生態、文態、形態“四態合一”的原則，按照“小規模、組團式、微田園、生態化”的規劃建設要求；第四階段是2013年至今，規劃遵循鎮村統籌、宜居宜業、產鎮一體、產村相融、集中成片連線、小組微生的原則推進新農村建設。

完善標準制度，不斷提高鄉村規劃編制水平

制定規定與導則，構建鄉村規劃技術標準體系。近年來，隨著災后重建規劃實踐探索的不斷總結提升，成都市不斷完善村莊規劃編制及管理技術標準，重點圍繞鄉村地區生態穩定、產業提升、特色塑造、形態豐富、文化傳承、體現鄉愁等方面進行總結提升，構建“規范+導則+地方標準”的規范標準體系。形成《成都市城鎮及村莊規劃管理技術規定》《成都市鎮規劃編制辦法》《成都市村莊規劃編制辦法》《成都市鎮村規劃技術導則》《成都市鄉村規劃控制技術導則》《成都市農村新型社區小、組、微、生技術導則》等一系列標準體系，有效避免千村一面規劃建設。同時，成都市規劃管理局專門制定成果入庫標準，鄉村法定規劃納入市級信息平臺統一監控。目前，正在編制《成都市成片連線規劃技術導則》《成都市本土田園建筑設計導則》，進一步完善鄉村規劃技術標準體系。

實行四審制度，分級落實鄉村規劃編制職責。對鎮（鄉）人民政府組織編制村規劃及農村新型社區規劃，嚴格按照城鄉規劃法審查審批執行，并充分結合成都實際，建立“四審”制度，即鎮（鄉）人民政府鄉村規劃師初審，區（市）縣規劃管理局專家、部門審查，市規劃管理局鎮規劃征求意見，區（市）縣政府人民政府審批。對市級示范、跨區域或特別重要的項目，實行市縣兩級規劃技術會審的“五審”制度，確保規劃方案與效果的高水平、可落地。

_ 邛崍市夾關鎮周河扁村。

整合專家隊伍，充分發揮專業人才力量。一是搭建市級統一的專家咨詢、審查平臺，從“5.12”和“4.20”兩次災后恢復重建規劃設計會戰，以及每兩年度評選的優秀規劃設計方案中篩選出約20家設計單位，通過業務研討會和“回頭看”等形式，不斷總結提升，建立優質規劃設計單位資源庫、鄉村規劃專家庫。二是在成都市規劃設計研究院成立鄉村規劃研究所，依托在蓉高校、規劃設計機構組建鄉村建設規劃智囊團，并與之開展“本土田園鄉土建筑”“集體土地入市下的鄉村建設規劃管理機制”等課題研究。

開展評優評獎，建立鄉村規劃激勵機制。成都市于2011年開始啟動優秀鄉村規劃評選工作，截至目前，共組織了3次優秀鄉村規劃評選，評選出“鎮規劃類”“村規劃類”“新農村建設專項規劃類”共137個優秀規劃項目。成都市規劃管理局對獲獎的優秀規劃方案組織單位發文表彰，總結交流規劃經驗，將優秀城鄉規劃匯編成集，并對評優結果進行以獎代補、考核加分。通過評獎評優的方式，激勵各區（市）縣規劃管理局嚴格把關規劃成果，認真梳理和總結鄉村規劃先進經驗和有效做法，注重“多規合一”、突出地域特色，大力提升成都市鄉村規劃。

為加快對鄉村規劃工作的持續深入推進，成都市財政每年專門安排全市一批鄉村規劃專項資金，主要用于鄉村規劃師社會招聘人員年薪補貼，鄉村規劃師及全市基層規劃工作人員培訓，生態及歷史文化名

_ 邛崍市高何鎮寇家灣。

鎮、名村保護專項規劃，鎮（鄉）村規劃、農村新型社區示范項目規劃、一般場鎮改造規劃、災后恢復重建實施規劃等編制經費的補貼，優秀鄉鎮、村規劃設計成果的評選和獎勵經費補貼等事項。從2010年至今，全市共發放鄉村規劃專項資金約1.2億元，同時區（市區）縣政府匹配近2億元投入鄉村規劃編制管理，起到了“放大效益”。通過財政資金的撬動，積極引導推動成都鄉村地區規劃實施與發展，成都鄉村地區規劃編制（修編）覆蓋率大幅度提高，一批“小組微生”模式的鄉村規劃引領成都幸福美麗鄉村建設，并在全省新農村建設中得到廣泛推廣。

創建鄉村規劃師制度，為鄉村規劃提供人才保障

面對成都鄉村地區規劃建設人才匱乏、標準缺失、脫離鄉情、管理薄弱等突出問題，2010年，成都在全國首創鄉村規劃師制度，向全市各鄉鎮派駐鄉村規劃師，代表鄉鎮政府履行規劃職能。目前，先后共招募237人次，共6批鄉村規劃師，實現鄉鎮鄉村規劃師的滿覆蓋，有力提高了鄉村地區的規劃管理水平。

明確“事權分離、技術把關”的職責定位。成都鄉村規劃師是由各區（市）縣政府任命的鄉鎮專職規劃負責人，但不是鄉鎮黨委、政府的班子成員，角色相對獨立，具有規劃決策的“否決權”，參照政府雇員方式聘用。鄉村規劃師負責就鄉鎮發展定位、整體布局、規劃思路及實施措施等向鄉鎮黨委、政府提出意見與建議；負責代表鄉鎮政府組織編制鄉村規劃；負責對鄉鎮建設項目按照規劃實施的情況進行指導，持續跟蹤并提出意見與建議；負責向鄉鎮政府提出改進和提高鄉村規劃工作的措施和建議；“受任于村民、上承于政府、下訴于企業、居各方協調”，作為村民與政府的溝通橋梁和紐帶發揮重要作用。

_ 郫縣安德鎮安龍村。

建立“屬地管理、市縣聯動”的管理制度。建立起鄉村規劃師歸口管理制度，由成都市規劃管理局鄉村規劃管理處負責，協調解決制度實施中的相關問題；建立起區（市）縣政府負責本區（市）縣鄉村規劃師選拔、任免、考核等方面的統籌管理制度，區（市）縣規劃管理局負責組織對鄉村規劃師進行業務指導和評估，確保鄉村規劃師嚴格履行規劃職責；建立起鄉鎮政府負責的鄉村規劃師工作質量、工作紀律、工作作風和廉政建設等日常管理制度。通過建立“市、縣、鄉（鎮）”三級聯動管理體制，保障了鄉村規劃師隊伍職責清楚、管理有序。

形成“管理下沉、職能落實”的工作成效。通過推行并完善鄉村規劃師制度，推動規劃人才資源到基層服務，農村地區的規劃理念、管理模式、建設水平等都發生了翻天覆地的變化。五年來，向當地政府提出規劃意見建議書1052份；代表鄉鎮政府組織編制規劃454項；參與審查鄉鎮建設項目方案897項；實施過程中參與指導項目1321項；當地政府提出改進規劃工作的建議和措施1295條；協調化解基層矛盾461個；發表鄉村規劃有關論文100余篇。促進了鄉鎮政府規劃職能落實，提升了鄉鎮政府的“規劃先行”理念和按規劃建設的意識，使規劃編制成果更具科學性和可操作性；形成了有效的基層規劃管理模式，鄉村規劃師通過組織開展廣泛調查，通過收集村民意愿、征求村民對規劃設計方案的意見等方式，為規劃部門、設計單位、基層政府與廣大農村群眾之間架起了溝通和交流的橋梁。

_ 邛崍市高何鎮寇家灣。

建立許可制度，不斷提升鄉村規劃依法管理水平

自2014年住房城鄉建設部出臺《鄉村建設規劃許可實施意見》以來，成都積極落實并探索鄉村建設規劃許可證發放制度。2014年，全市率先在青白江區、新都區、郫縣等（區）縣開展鄉村建設規劃許可證發放試點工作，并在試點區（縣）出臺《集體建設用地規劃建設管理辦法（試行）》，有力地推動了鄉村規劃許可證發放工作。

實行分類分層許可管理。使用集體建設用地進行農村建設項目建設的，包括農村村民住宅、農村產業項目、鄉村公共設施、公益事業項目四種類型，區（市）縣規劃管理局、鄉鎮政府兩級許可主體按各自許可范圍，依據經依法批準的鎮（鄉）、村規劃，對于符合規劃條件、《成都市城鎮及村莊規劃管理技術規定》相關要求的核發鄉村建設規劃許可證。

優化鄉村許可證發放程序。結合成都實際，區（市）縣規劃管理部門完善了許可流程，針對農村村民住宅、農村產業項目、鄉村公共設施、公益事業項目四類項目分別制定鄉村建設規劃許可流程，明確辦理時限，提高辦證效率。

建立多部門聯動機制。成都市級部門正在探索推行鄉村綜合所制度，將鎮（鄉）國土、規劃、建設、房管、環保等政府職責納入綜合所統一管理，簡化辦事流程，提高工作效率。各區（市）縣正在探索在規劃許可流程上的國土、規劃、建設、消防、房管、發改等多部門聯動機制，完善鄉村建設的報建程序。

_ 大邑縣蘇家鎮香林村。

_ 金堂縣五鳳鎮金箱村。

強化基層管理，調動鄉村規劃的群眾參與監督熱情

實現群眾參與規劃決策。積極運用成都統籌城鄉發展過程中探索建立的“農村新型基層治理機制”，發揮村民代表大會、議事會和監督委員會等“三會”職能作用，讓群眾積極參與鄉村規劃實施各個階段。如在農村新型社區規劃意愿調查階段，收集群眾對鄉愁記憶、配套需求、戶型意愿、生產與生活習慣，民風民俗、宗族關系、鄰里關系等方面的意見；在農村新型社區規劃方案設計階段，由建設單位組織報名參加農村新型社區的村民，多方案宣講總平面布局方案、建筑戶型方案，并通過表決方式由群眾選定戶型，充分體現群眾參與權和決策權。

實現群眾參與過程監管。在農村新型社區規劃實施過程中，建設單位將新型社區總平面布局、戶型等現場公示，以便群眾監督；在規劃方案轉化施工圖、規劃放線審查、外裝審查、景觀實施、竣工驗收等重要環節邀請報名參加農村新型社區建設的群眾監督，確保方案同施工圖不脫節、施工圖與實施效果不脫節。在竣工核實環節，選出群眾監督代表，參與多部門并聯驗收，對項目布局、形態、風貌、配套等進行規劃核實。特別是在農村新型社區建成后管理階段，出臺了《成都市農村新型社區規劃群眾參與制度》，將鄉村規劃中一些簡單易管的規劃要素，如增加規模、違法搭建等，轉化為“村規民約”，交由村委會、村民議事會進行議定后，由村民監督委員會負責組織實施，讓群眾自我管理、自我監督。

成都鄉村規劃在理念、制度和管理上進行了一些初步的探索，面對全國全面建成小康社會的重大目標任務，鄉村規劃對農村地區所發揮的科學引領作用還是遠遠不夠的。為此，成都鄉村規劃管理工作，還需要進一步加強探索創新與實踐。