在希望的田野上
——《關于改革創新、全面有效推進鄉村規劃工作的指導意見》解讀

文_李宛瑩（中國城市科學規劃設計研究院縣域鄉村建設規劃研究所所長）張 雁（住房城鄉建設部村鎮建設司村鎮規劃處副處長）制圖_劉文杰（本刊記者）

在希望的田野上
——《關于改革創新、全面有效推進鄉村規劃工作的指導意見》解讀

文_李宛瑩（中國城市科學規劃設計研究院縣域鄉村建設規劃研究所所長）張 雁（住房城鄉建設部村鎮建設司村鎮規劃處副處長）
制圖_劉文杰（本刊記者）

隨著我國經濟發展進入新常態，城鎮化從快速發展階段進入穩步發展階段。城鄉建設也開啟了新局面，以城市為中心的建設正加速向城鄉協調建設轉變，實現全面建成小康社會目標、改善農村人居環境的任務更加迫切，美麗鄉村越來越成為人們喜愛和向往的家園。規劃建設好廣大農村，推進美麗中國建設，既是“十三五”時期的迫切任務，也是國家建設的戰略任務。

2015年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《深化農村改革綜合性實施方案》提出構建適應我國城鄉統籌發展的規劃編制體系，明確盡快修訂完善縣域鄉村建設規劃和鎮、鄉、村莊規劃任務，推進鄉村規劃建設實施。這是當前我國農村改革的頂層設計，更是農村經濟社會發展關鍵時期的關鍵部署。2014年國務院辦公廳印發的《關于改善農村人居環境的指導意見》要求加快編制建設村莊的規劃，強調在編制內容上充分尊重現狀，明確可實施方案，提出村民建房質量和風貌管控的要求，并明確要求規劃成果通俗易懂，以提高村莊規劃的可實施性。由此，從國家戰略部署到具體工作落實，鄉村規劃面臨更多機遇和挑戰，既要求系統地解決問題，又要求長期有效地推動鄉村發展。

一、鄉村規劃現狀問題

1.鄉村規劃編制率低，地區差異大。從編制率情況做整體分析，根據《城鄉統計年鑒》，截止到2014年末，全國有54.67萬個行政村，村莊規劃編制率為59.0%。其中，吉林、湖南、四川、內蒙4個省份村莊數量眾多，但編制率不足40%。全國有270.18萬個自然村，村莊規劃編制率僅為28.4%。總的來說，建設活動較多的區域規劃編制率偏低，農村各類建設活動尤其是農房建設缺少依據，占路、占田蓋房的現象時有發生。

從編制率變化情況來分析，2006—2014年編制率呈增長趨勢；從全國各省變化情況看，呈條帶狀不均衡的增長，西部地區增長率較高，東中部地區增長率較低。

東中部地區增長率普遍偏低。天津、河北、內蒙、遼寧、吉林、上海、浙江、福建、山東9個省份的增長率低于20%，其中，天津、吉林、山東3個省份還因為村莊數量減少等原因呈現負增長。但是根據實際建設量分析，東中部地區鄉村建設需求大、建設量增長快，而較低的規劃編制增長率無法滿足當地建設需求。

_ 2014年全國各省行政村村莊規劃編制率圖（%）

西部地區增長率高。其中，編制率增長超過80%的有貴州、云南、青海3個省，這與3個省份大力推進農村人居環境改善工作有著密切關系。但是，由于這些省的底子薄，雖然保持了較高增速，但目前的規劃編制率并不高，如2014年貴州省村莊規劃編制率不足50%，仍然面臨大量建設無依據的困境。

2.鄉村建設違法違規現象嚴重。目前，從全國各地實際情況來看，由于村莊規劃缺失或不好用現象普遍存在，導致鄉村建設違法違規的情況時有發生，鄉村的生態環境、鄉村風貌和鄉村文化等遭到破壞的現象得不到有效控制，這是目前鄉村規劃面臨的主要問題。如一些村莊緊鄰景區，近年來旅游發展迅速，農家樂等鄉村旅游形式極受歡迎，農民為追求經營利益最大化，違規建房的情況頻頻發生，新建農房規模體量突破規劃要求，建筑風格與周邊不協調的情況普遍存在且很難管控。

3.鄉村規劃照搬城市規劃理念和方法。目前鄉村規劃的編制人員多帶有城市規劃的背景，地方政府也常有城市化傾向，鄉村規劃脫離農村實際、照搬城市規劃理念和方法在已編制的村莊規劃中占有相當大的比重。其中，按照居住小區形式編制的村莊規劃亦屢見不鮮。根據統計情況，某省此類村莊規劃2994個，占編制規劃比例的66.31%。某村莊規劃的規劃平面布局、空間尺度、建筑群體、建筑高度都與城市規劃無差異，脫離了村莊的實際需求，不尊重鄉村特色。

_ 2006—2014年全國各省行政村村莊規劃編制率變化圖（%）

_ 某縣新建農房在體量和風貌方面違規

_ 某省“照搬城市”的村莊規劃圖

_ 某省“兵營式”村莊布局圖

鄉村規劃照搬城市規劃理念和方法，是導致鄉村不像鄉村、城市不像城市的主要原因，是導致鄉村風貌特色流失、鄉土文化遭破壞的直接原因，也是鄉村規劃目前面臨的重要問題。

4.脫離農村實際、實用性差。目前，村莊規劃脫離農村實際的情況普遍存在，而且編制內容繁雜，不易懂、不實用。根據調查，某省村莊總數64573個，統計樣本行政村數量為14334個，編制規劃數量為4515個，其中，脫離農村實際，簡單規劃成“兵營式”的村莊數量為2299個，約占樣本總數的1/6，數量占村莊規劃總數的一半。例如，某省30個村的村莊規劃風格基本一致，沒有結合本村特色，成排規整布局，無視鄉村空間肌理。

綜上所述，目前鄉村規劃面臨編制率低、地區差異大、違法違規現象嚴重，照搬城市規劃理念和方法、脫離農村實際、實用性差等一系列問題，亟待改進。按照中央部署，到2020年我國要實現小康社會建設目標。為此，我們要大力推進鄉村規劃改革創新，爭取到2020年實現鄉村規劃全覆蓋、農房建設有規劃管理，努力建設幸福家園。

_ 廣西恭城瑤族自治縣垃圾治理規劃圖

_ 縣（市）域鄉村建設規劃主導的鄉村規劃編制體系

二、改革創新鄉村規劃的理念、機制和內容

1.樹立建設決策先行的鄉村規劃理念。以往的鄉村規劃編制都是在沒有基礎設施等建設決策、缺乏建設項目保障的前提下進行的，盲目推進鄉村規劃編制，往往造成鄉村規劃脫離實際，導致鄉村規劃內容與實際發展目標不符，無法具體指導建設。因此，縣（市）人民政府應針對本地區農村人居環境的薄弱環節，在縣域層面先行做出建設決策，遵循以縣域為單位連片統籌規劃的原則，分時序推進，便于集中精力、財力解決亟待改善的人居環境問題；再依據建設決策，編制能夠落實發展目標的鄉村規劃。

以廣西恭城瑤族自治縣的垃圾治理為例，縣政府首先做出100%農村生活垃圾處理的決定，然后根據恭城的山地、河谷地形地貌特征以及村莊分布情況，規劃了村收村運村處理、村收鎮運鎮處理、村收鎮運縣處理3種治理方式，在縣域劃分7個治理片區，明確每個片區的垃圾治理模式和垃圾收集、轉運、處理的路線及方式，各村莊規劃都依據所處的分區落實相應的垃圾處理方式。

2.確立縣（市）域鄉村建設規劃先行及主導地位。根據現行行政管理體制，村莊內許多建設項目如供水、道路、能源、垃圾處理等的決策權不在村里，而在縣（市）。在缺乏縣（市）域鄉村建設規劃的前提下，盲目推進村莊規劃編制，往往出現村莊規劃各項基礎設施的內容就村莊論村莊，無法從縣域統籌解決，還會出現重復建設的情況，更會出現大量“無用”村莊規劃。

_ 多部門協調的編制機制

3.建立相關部門統籌協調的鄉村規劃編制機制。目前，鄉村建設涉及的主管部門比較多，缺乏統籌協調，往往各自為政，各專項規劃之間常存在沖突，導致難以落實或因為重復建設導致浪費。僅由住房城鄉建設部門單獨編制鄉村規劃，不能有效起到統籌作用，往往造成鄉村規劃脫離實際。縣（市）人民政府是責任主體，應負責組織編制縣（市）域鄉村建設規劃，建立住房和城鄉建設、發展改革、財政、國土資源、交通、環境保護、水利、農業、林業等部門參與的聯合編制機制。在實際操作過程中，可以由縣（市）住房城鄉建設部門負責具體的組織編制工作，整合各部門專項規劃和建設項目，建立“多規合一”的規劃編制機制，實現“一張圖”管理。

根據近年各地在縣域層面的實踐探索，提出縣（市）域鄉村建設規劃，統籌縣域層面鄉村建設需求。縣（市）域鄉村建設規劃是縣（市）人民政府統籌鄉村空間、資源、設施和建設的重要手段，也是實施鄉村基礎設施建設的直接依據。與以往的縣域村鎮體系規劃比較起來，具有以下六方面的突破：一是規劃對象轉向鄉村地區；二是增加了縣域近期建設目標，中、遠期發展目標；三是鄉村體系上增加了分區體系；四是基于生活圈等更加合理配置公共設施；五是基礎設施方面增加了基于目標的建設項目庫；六是村莊整治通過分區、分級、分類制定指引。因此，鄉村建設應該以縣（市）域鄉村建設規劃為主導，建立以縣（市）域鄉村建設規劃為依據和指導的鎮、鄉和村莊規劃編制體系。

4.建立以村民委員會為主體的村莊規劃編制機制。村民是村莊建設的主體，以往簡單的由城市規劃院編制鄉村規劃的做法，往往忽視村民參與和需求，造成村莊規劃脫離實際。建議通過村民委員會動員、組織和引導村民以主人翁的意識和態度參與村莊規劃編制，把村民商議和同意規劃內容作為改進鄉村規劃工作的著力點。建立村民商議決策，規劃編制單位指導，政府組織、支持、批準的村莊規劃編制機制。村莊規劃在報送審批前，要經村民會議或者村民代表會議討論同意。

具體編制方式：以村民委員會為主體組織村民開會，提出各方面發展訴求和各項建設需求，由規劃師根據村民訴求整理規劃編制內容提綱，由村民填寫，進一步細化和明確發展訴求，協商確定規劃主要內容；規劃師引導村民討論，與村民一同協商，確定好的方案向全體村民公示，充分征集村民意見，并最終在集體通過的方案上簽字，規劃師完善村莊規劃成果內容，依法報規劃部門審批。此外，村民委員會應將經批準的村莊規劃納入村規民約一同執行。

_ 縣（市）域鄉村建設規劃內容體系

_ 廣西恭城瑤族自治縣矮寨村村莊規劃圖

5.鄉村規劃內容創新。首先，縣（市）域鄉村建設規劃內容創新。縣（市）域鄉村建設規劃作為縣域層面統籌各項資源、資金和建設項目的平臺，應明確目標、統籌全域，落實重要基礎設施和公共服務設施項目，分區分類提出村莊整治指引。縣（市）域鄉村建設規劃應包括以下六部分內容。一是鄉村建設規劃目標。制定落實鄉村建設決策的5年行動計劃和中遠期發展目標，5年行動計劃應納入縣（市）國民經濟和社會發展“十三五”規劃。二是鄉村體系規劃。預測鄉村人口流動趨勢及空間分布，劃定經濟發展片區，確定村鎮規模和功能。三是鄉村用地規劃。劃定鄉村居民點管控邊界，確定鄉村建設用地規模和管控要求。四是鄉村重要基礎設施和公共服務設施建設規劃。確定鄉村供水、污水和垃圾治理、道路、電力、通訊、防災等設施的用地位置、規模和建設標準，依據農民生活圈配置教育、醫療、商業等公共服務設施。五是鄉村風貌規劃。分區制定田園風光、自然景觀、建筑風格和文化保護等風貌控制要求。六是村莊整治指引。分區、分類制定村莊整治要求，提出相應重點整治項目、標準和時序。

其次，村莊規劃內容創新。村莊規劃應遵循問題導向，規劃的內容應堅持簡化、管用、抓住主要問題的原則，以農房建設管理要求和村莊整治項目為主，落實縣（市）域鄉村建設規劃確定的主要內容。

村莊規劃的編制內容具體分為三類情況：第一類是分散型或規模較小的村莊可以只編制農房建設管理要求，一些條件不具備的村莊只以文字規定農房建設管理要求的，經批準后也可以作為村莊規劃，農房建設管理要求最基本內容是農房四至、層數等，有條件的村莊可制定農房安全、風貌等規定；第二類是一般村莊在編制農房建設管理要求的基礎上，還應提出村莊整治項目，村莊整治項目應參照《住房城鄉建設部關于印發〈村莊整治規劃編制辦法〉的通知》（建村〔2013〕188號）制定；第三類是美麗宜居村莊、傳統村落、特色景觀旅游村莊等特色村莊應在上述基礎上依據實際需求增加相應內容。

2016年4月29日印發了《住房城鄉建設部辦公廳關于開展2016年縣（市）域鄉村建設規劃和村莊規劃試點工作的通知》（建辦村函〔2016〕411號），明確了要改革創新鄉村規劃理念和方法，樹立一批符合農村實際、具有較強實用性的鄉村規劃示范，也期待全國各地涌現出更多創新，推動鄉村規劃工作全面發展。

隨著我國經濟發展進入新常態，城鄉建設也開啟了新局面。以城市為中心的建設正加速向城鄉協調建設轉變，實現全面建成小康社會目標、改善農村人居環境的任務更加迫切，美麗鄉村越來越成為人們喜愛和向往的家園。規劃建設好廣大農村，推進美麗中國建設，既是“十三五”時期的迫切任務，也是國家建設的戰略任務。為全面有效推進鄉村規劃工作，滿足新農村建設需要，根據國務院辦公廳《關于改善農村人居環境的指導意見》中對于“規劃先行，分類指導農村人居環境治理”的要求，2015年11月，住房城鄉建設部發布了《關于改革創新、全面有效推進鄉村規劃工作的指導意見》，其中明確指出要“確立縣（市）域鄉村建設規劃先行及主導地位”。縣（市）域鄉村建設規劃作為一種新類型的規劃，究竟應如何編制，尚處于研究探索階段。