縣域鄉村建設規劃編制的思路和方法

文_蔡立力（中國城市規劃設計研究院，教授）制圖_劉文杰（本刊記者）

縣域鄉村建設規劃編制的思路和方法

文_蔡立力（中國城市規劃設計研究院，教授）制圖_劉文杰（本刊記者）

一、編制的目的及形式

在已有法定的城鄉規劃體系中，盡管明確了鄉規劃、村莊規劃的內容，但這些鄉村規劃普遍缺乏上位規劃的具體指導，因為作為其最直接依據的縣（市）域城鎮或村鎮體系規劃的重點在城鎮，而鄉村內容較為簡單。同時我國鄉村的實際情況是，村莊的供水、道路、能源、垃圾收集轉運處理等基礎設施建設的決策權不在村里，而在縣市，需要在縣域層面進行規劃的統籌安排。因此，必須加強縣（市）域鄉村建設規劃的編制，并確立其指導縣（市）域鄉村建設的主導地位。

改革三十多年來，我國鄉村建設規劃從“農居建設”到“城市模式”再到今天的“適應鄉村”經過了三種模式，基本上引領了鄉村規劃體系建設的雛形期、成長期和完善期。隨著2008年《城鄉規劃法》的頒布，鄉村規劃在具體實踐中實現了由“村莊集鎮規劃”到“村鎮體系規劃”指導下的鎮規劃、鄉規劃、村莊規劃的發展，初步形成“點面”結合的鄉村規劃體系。這次縣（市）域鄉村建設規劃是對“點面”體系內容的一次調整和完善，主要反映在兩個方面：

一是在縣域規劃中補齊了鄉村建設規劃這塊短板，將以往村鎮居民點的簡單分級規劃拓展為包括等級結構、空間管制、設施建設、風貌控制和整治指引等多方面鄉村建設內容的綜合統籌。

二是以縣（市）域統籌規劃確保村莊規劃可以簡化編制，原有村鎮體系規劃內容簡單、指導性不強，導致村莊規劃內容復雜、農民難懂、脫離實際的現象普遍存在，縣（市）域鄉村建設規劃旨在通過縣域層面統籌安排相關鄉村建設內容來簡化村莊規劃內容，使村莊規劃編得易懂、管用。

對我國大部分縣（市）來說，“適應鄉村”的鄉村規劃還在路上，鄉村建設規劃工作仍然需要進一步加強，縣（市）域鄉村建設規劃應作為重要專項規劃編制，以補充和完善縣（市）域規劃內容。對于鄉村建設規劃較完善的縣市，可以將鄉村建設規劃與城市規劃一體化融合編制。從大量規劃實例中可以看出，以往的縣（市）域城鄉規劃內容側重于城鎮，鄉村部分并不完整，這樣的城鄉規劃一體化不過是形式上的結合。只有當兩者在地位平等、政策公平、內容相當時，才能從本質上實現城鄉規劃一體化。

二、編制的理念及原則

縣（市）域鄉村建設規劃是縣（市）人民政府統籌鄉村空間、資源、設施和建設的重要手段，也是實施鄉村基礎設施建設的直接依據，其編制應遵循以下主要理念和原則。

_ 縣域鄉村建設規劃編制的理念和原則

第一，要立足于包容性發展理念。因為城市規劃更側重于土地功能的劃分，鄉村卻無法僅僅依靠用地功能劃分來解決問題。鄉村既是我國解決三農、扶貧等問題的主戰場，也具備生產、生活、環境、文化等社會功能，這決定了縣（市）域鄉村建設規劃必須將政策性與規劃的功能性布局相融合，在遵循市場配置資源的同時，要更多地體現政府配置資源的作用和政策性服務的下傾，落實醫療、社保、教育等基本公共服務的均等化。只有立足于包容性發展理念，才能在促進經濟的同時兼顧鄉村社會與農民自身的發展。

第二，要樹立“城鄉等值”的觀念。這是起源于二戰后德國的一種理念，認為鄉村和城市只是在空間和生活方式上不同，并沒有價值大小之分，城鄉居民在收入水平、公共服務、社會保障等領域應該是等同的。一般來說，城市在經濟發展上優于鄉村，但鄉村在生態環境上優于城市，規劃應充分發揮城鄉各自優勢和特點，推動城鄉統籌發展。同時，要促進城鄉基礎設施建設的系統化和城鄉基本公共服務設施配置的均等化，實現城鄉管理服務的一體化。

第三，要堅持基礎性保護的原則。縣（市）域鄉村是我國國土保育的重要屏障，承擔著耕地和自然資源保護的任務。鄉村也孕育出了豐富的名勝景觀和鄉土文化，風景名勝區、歷史文化名村、傳統村落就是其中的代表。堅持基礎性保護原則，使鄉土風情和傳統風貌的價值越來越大，是鄉村規劃要優先考慮的內容。

第四，要堅持統籌協調的原則。 “上面千條線，底下一根針”，鄉村建設涉及的主管部門比較多，項目和資金來自多個部委，但普遍缺乏綜合統籌協調。僅由住房城鄉建設部門單獨編制鄉村規劃，往往造成鄉村規劃脫離實際。要建立縣（市）人民政府組織領導、相關部門參與、專項建設項目統籌、“多規合一”的規劃編制機制，整合各部門專項規劃和建設項目，實現“一張圖”管理。

第五，要堅持因地施策的原則。由于我國鄉村的豐富程度遠遠超過城市，既有城市化程度較高的地區、一般地區和純農業地區的區別，也有山區、丘陵、平原等形態上的差異，這對鄉村規劃的內容、方法、技術提出了截然不同的要求。編制縣（市）域鄉村建設規劃，要針對不同地區的鄉村特點，因地施策地創新規劃方法，科學安排重要基礎設施和公共服務設施項目，分區分類指導村莊整治。

三、編制的內容及方法

縣（市）域鄉村建設規劃的主要編制內容可以概括為“6+X”。“6”規定的內容包括鄉村建設規劃目標、鄉村體系規劃、鄉村用地規劃、鄉村重要基礎設施和公共服務設施建設規劃、鄉村風貌規劃、村莊整治指引。“X”是表示依據縣（市）域鄉村建設的特殊需要而編制的自選專題內容，如生態旅游縣市可以編制鄉村生態旅游規劃、國家重點扶貧縣市可以編制扶貧規劃等。編制內容主要有三大特點。

1.規劃內容實現三個全覆蓋。一是規劃研究對象實現縣域所有鄉鎮村落全覆蓋。從現狀圖紙來看，以往的縣（市）域村鎮體系規劃研究對象以鎮和行政村為主，而縣（市）域鄉村建設規劃研究對象要求覆蓋所有的自然村落，這是國家全面建成小康社會“不落一戶，不落一人”的目標要求。二是基礎設施布局實現重要設施建設安排全覆蓋。要求確定鄉村供水、污水和垃圾治理、道路、電力、通訊、防災等設施的用地位置、規模和建設標準。以供水為例，不僅要明確集中供水水廠的選址建設及其服務的村鎮，而且要明確其他村莊的分散供水工程，實現所有村莊安全供水有保障。三是公共服務設施配置實現基本公共服務全覆蓋。依據基本公共服務均等化原則，從居民的生活需求與活動范圍考慮，以不同生活圈的服務半徑、服務規模為依據，統籌配置教育、醫療、商業等公共服務設施。

2.整合補充三項規劃內容。整合當前正在開展的農村人居環境改善、美麗鄉村建設、傳統村落保護以及“多規合一”等鄉村建設管理工作，有必要增加三項重要規劃內容。編制鄉村用地規劃、協調土地利用規劃與鄉村建設用地調整。實行土地指標的分區管控和動態平衡，貫徹落實一張藍圖管到底的決策。編制鄉村風貌規劃，加強美麗鄉村建設與傳統村落保護內容。整合鄉村建筑風格、田園風光等特點，劃定風貌片區，全面管控鄉村風貌。 編制村莊整治指引，增加對改善農村人居環境的針對性指導。按照人居環境改善從低到高的三個階段（農村生活基礎設施建設、農村環境整治、鄉村景觀美化），明確村莊整治分類方法、各類村莊整治時序及其整治重點內容。

3.創新增加鄉村體系規劃。城市化發展的三十多年來，許多鄉村在“面”上發生了很大變化，有的地區由于人口大量外移出現“空心化”，發達地區的鄉村還經歷了多元化更新過程。因此，鄉村建設規劃要從縣域角度準確把握鄉村在收縮與更新交織中的體系重構，并給予科學引導。在科學預測鄉村人口流動趨勢及空間分布的基礎上，以空間資源合理配置為目標，綜合運用分區、分類、分級的空間方法，協調鄉村生產、生態、生活空間，統籌建立縣域鄉村空間體系。明確生態環境、自然景觀和文化遺產等保護的管控分區，劃定經濟發展片區，確定村鎮規模和功能，以統籌縣（市）域鄉村空間的治理。概括地說，鄉村體系規劃是由分區體系規劃和村鎮體系規劃組成的，是實現縣域鄉村建設統一規劃的重要內容。

4.三種方法構建分區體系。分區體系規劃是根據縣域不同地區的資源開發條件、空間發展特點、鄉村建設風貌、防災安全要求、扶貧支持政策等，劃定縣域內不同功能、建設發展特性和管控要求的類型區，因地制宜地確定空間管治分區體系，制定各類型區的開發建設與控制引導的內容、標準、要求和措施。從全國試點示范經驗來看，構建分區體系大致有經濟發展分區、分級類型分區和空間管治分區三種方法。

_ 縣域鄉村建設規劃編制的內容及方法

對于主體功能明確的地區，可以圍繞縣（市）域不同地區的主體功能定位劃定經濟發展引導片區。如成都市蒲江縣幸福美麗新村統籌規劃，依據縣域內功能明確的區域定位，將全縣劃為農區、景區、產城融合區三類經濟發展分區。

對于空間類型豐富的地區，可以依據空間特點差異分級劃定分類治理片區，即統籌協調鄉村“三生”空間，劃定不同功能、發展特性和管控要求的類型區，制定各類型區的開發建設與控制引導內容。如廣西桂林恭城縣域鄉村建設規劃，依據自然地形、基本特征和鄉村建設管理需要，將全縣劃分為三層級十二個分區，分區分類進行鄉村建設管控與指引。

對于開發強度較大的地區，可以基于生態環境和資源利用特點劃定空間管控區。如四川德陽中江縣縣域規劃，基于生態保護、土地資源利用和城鄉發展趨勢，對縣域劃定了生態保護底線、耕地保護底線、建設管控底線，確定了各類生態空間管控區、生產空間管控區和生活空間管控區。

5.因地制宜構建村鎮體系。村鎮體系規劃是根據縣域內不同規模、職能和特點的村鎮，科學合理地確定村鎮分類等級體系，明確村鎮體系的合理結構與空間布局，是實現鄉村基礎設施和公共服務設施精準布局的重要載體和規劃依據。經濟發展水平和產業發展特征不同的縣（市）域，村鎮空間分布呈現不同的特征，要因地制宜地構建具有針對性的村鎮體系。

一般來說，沿海發達地區村鎮層級相對豐富。如浙江省德清縣域村鎮體系規劃的分類等級是“縣城—中心鎮—一般鎮—特色鄉鎮—重點村—中心村—特色村—基層村”。

欠發達的農業地區村鎮層級相對均衡。由于縣城的服務輻射能力有限，需要通過中心鎮和中心村來延伸公共服務功能，才能實現縣域公共服務的均衡配置。如遼寧盤錦大洼縣縣域村鎮規模等級結構是“縣城—中心鎮—一般鎮—中心村—基層村”。

半農半牧地區村鎮層級相對簡單。因為縣城高度集聚發展，鎮的產業發展缺乏動力，僅承擔鄉村的服務職能，無法形成中心鎮或重點鎮。如河北省張北縣縣域村鎮規模等級結構為“縣城—一般鎮—中心村—基層村”。

縣市內農業生產特征不同的地區，鄉村居民點體系呈現不同的演變特點，也可以分片區建立村鎮體系結構。如山東臨沂的縣市中，以糧油類作物種植為主的地區，隨著生產的機械化、規模化，農村勞動力析出水平和農民集中居住意愿非常高，鎮區和新型社區可以吸引較多人口定居，新型社區是實現基本公共服務均等化的重點，其規劃的村鎮體系結構是“縣城—重點鎮—一般鎮—新型社區—村莊”。以大棚蔬菜瓜果種植為主的地區，由于農業經濟效益和用工量都高，農村勞動力析出較少，農民需要緊鄰自己土地耕作，村莊穩定存在。實現基本公共服務均等化需要定居人口相對較少的鎮區與中心村聯動配置，其規劃的村鎮體系結構為“縣城—重點鎮—一般鎮—中心村—基層村”。

6.兩種分類編制村莊整治指引。我國村莊因所處地形環境和發展條件不同，其建設需求和整治特點是不同的。因此，村莊整治可以按照地形特點和發展狀態分類制定指引。

一般來說，受地形環境的影響，村莊可分為山地型、丘陵型、平原型和水網型等。如浙江省德清縣村莊分類整治指引，將全縣村莊按山地、丘陵和水網三個區劃分為三大類。呈簇群和條帶分布的山地型村莊，整治的重點在于保護村落的空間格局特色，協調建筑風貌與自然環境。沿緩坡與平地集聚的丘陵型村莊，整治內容主要是保持和完善村莊功能結構，恢復村莊特色的生活樣式。以河網組團和棋盤分布為特色的水網型村莊，主要突出維護水鄉村落總體風貌以及保護歷史建筑和橋梁等整治內容。

人居環境處于不同發展狀態的村莊，其整治的內容和重點也是不同的，要分類制定有針對性的村莊整治指引。如張北縣縣域鄉村建設規劃，依據現狀居民點規模、空心率、區位交通、基礎設施、經濟狀況、資源條件等綜合分析，將村莊分為綜合整治型、專項整治型和基本保障型。綜合整治型村莊是對建筑、環境、道路、設施進行全面治理，綜合提升村莊風貌和各項基礎設施建設，突出特色。專項整治型村莊主要是針對相對薄弱的基礎設施專項進行整治，如垃圾、污水、環境等專項治理。基本保障型村莊重點是對危房進行改造，建設安全飲水等基礎設施，以保障基本的生產生活安全。