新型城鎮化下新農村建設模式探討
——以廣西新農村建設實踐為例

文_莫海量

城市·現場

新型城鎮化下新農村建設模式探討
——以廣西新農村建設實踐為例

文_莫海量

我國經濟體制改革正處于城鄉整體改革的重要時期，新型城鎮化和新農村建設協調推進是我國在新形勢下推進城鄉統籌的重要戰略決策。推進兩者之間協調互動關系，對進一步促進地方新農村建設、形成建設的長效機制、加快實現城鄉一體化，具有重要的現實意義。

_傳統新型城鎮化與新型城鎮化比較。

我國經濟體制改革正處于城鄉整體改革的重要時期，新型城鎮化和新農村建設協調推進是我國在新形勢下推進城鄉統籌的重要戰略決策。推進兩者之間協調互動關系，對進一步促進地方新農村建設、形成建設的長效機制、加快實現城鄉一體化，具有重要的現實意義。

一、新型城鎮化對新農村建設的新要求

新型城鎮化區別于傳統城鎮化，是指資源節約、環境友好、經濟高效、社會和諧、城鄉互促共進、大中小城市和小城鎮協調發展、個性鮮明的城鎮化。對新農村建設提出了更新的要求，主要體現在以下三個方面。

（一）新的空間結構

農村空間結構主要包括節點、通道、域面三大要素。節點即居民點、鄉鎮及企業聚集地等；通道指交通網、信息網等線狀基礎設施；域面如農作物、經濟區空間分布等。這三種要素的空間排列及相互作用構成了農村空間結構特征。當前我國農村多為離散型空間結構，呈現出節點分散化、域面碎片化、通道聯系弱化的特點，不利于城鄉一體化的發展要求。應從城鄉整體規劃入手，重構村鎮空間結構，按照精明增長理念，避免盲目拉大城鎮框架，攤大餅式無序蔓延，產業功能空間與生活功能空間有機結合，促使地理空間優化，形成“多中心、組團式、網絡型”緊湊高效的新農村空間格局。

（二）新的產業結構

傳統城鎮化下新農村建設主要為傳統工業帶動發展，現代服務業滯后，導致推動力失衡。新型城鎮化則要求按照土地集約高效利用的要求，產業合理布局與配套集群發展，以新型工業化為基本支撐，發揮優勢產業、戰略性新興產業及現代服務業等催生城鎮化的新理念和模式，推動其向生態村、智慧村、知識村、信息村方向發展。

（三）新的管理服務

傳統城鎮化下新農村建設重開發而輕管理服務，導致村容臟亂差、公共服務設施閑置、交通低效等問題。新型城鎮化則要求加強農村服務管理與基礎設施建設，注重環境保護，為居民提供完善、優質的基本公共服務，豐富公共服務層次，營造舒適、方便、多元、生態、富有親和力與歸屬感的農村生活環境。

新型城鎮化下的新農村建設，不僅是形式上的風貌改造或者是農村城鎮化建設的翻版，而是切實從農民立場出發，以人為本，保持農村特點，利于農業生產、農民生活；利于保持田園風光、傳承歷史文化；利于保育良好生態、健康環境。

二、我國城鎮化過程中新農村建設歷程和趨勢

根據國內城鎮化歷程，通過大量的資料查閱，歸納出以下幾個階段：

（一）化妝運動時期

自2005年10月11日通過《中共中央關于第十一個五年規劃綱要》，新農村建設自正式啟動以來，許多地方的建設只重形式不重內容，將城鎮化僅僅理解為外在形式的變化，開展“造新房、刷新墻、修廣場、點新燈”式的新村化妝運動，陷入建設誤區，“村容整潔”成為“粉飾行動”，“生產發展”成為“村村點火、戶戶冒煙”，重物質投入，輕制度建設，到處可見小別墅與洋房，沒有抓住新農村建設的本質，造成資金浪費和資源破壞。

（二）休閑農業發展時期

城鎮化下發展現代農業是新農村建設的重要一環。隨著人們生活方式不斷變化，農業從第一產業向第三產業延伸，2006年頒布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》更是把“發展現代農業”單列一章，國家旅游局推出“中國鄉村旅游年”，提出“新農村、新旅游、新體驗、新風尚”宣傳口號推動鄉村旅游發展。隨后2008年十七屆三中全會審議通過《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題研究》，加快推進社會主義新農村建設，強調建立現代農村金融制度，“十一五”規劃重申要鞏固農村稅費改革，免除農業稅。通過這些措施拓寬了鄉村旅游的融資平臺，大大提高了農民的積極性。

在此背景下，新農村建設中依托農業資源的農業旅游與休閑產業快速發展起來。一些諸如“農家樂”等旅游區相繼出現，主題主要有鄉村花園、鄉村民宿、觀光農園、休閑農場、教育農園、休閑牧場等類型。歷經多年發展，這些以農業旅游為主導的休閑產業帶動農村及其周邊文化教育、通信、交通等基礎設施的發展，改善農村環境和風貌、農民生活和思想意識，促進城鄉統籌，增加城鄉互動。

_南寧市邕寧區中和鄉的鄉村傳統巡游儀式。

但由于政府宏觀管理不夠，法規不健全，管理不規范，缺乏科學規劃的引導，及各地對自身產業資源優勢定位缺乏研究，生態環境保護不足，農家樂多為一家一戶經營，季節性強，客源不穩定，農民既是經營者又是管理者，還是服務員，缺少培訓，服務簡單，以滿足游客基本吃住及簡易娛樂消費為前提，隨意性強，質量粗放，導致農家樂假日經濟經營規模受限，對新農村產業結構的調整作用有限。

_黃姚古鎮民宿。

（三）圈地造成運動時期

近年來，出現農村城鎮化脫離經濟背景發展的現象，興起“園區熱”，即以建設農業園、工業園、保稅區等名義圈地做房地產開發的現象，擅自改變土地用途性質，大搞擴城、造城運動，導致建設用地增加，耕地面積銳減。

2008年國土部正式頒布《城鄉建設用地增減掛鉤管理辦法》，將農村建設用地與城鎮建設用地直接掛鉤，城鄉建設用地將實行增減掛鉤，目標是將農民宅基地復墾，用增加的耕地換取城鎮建設用地指標。這項政策被某些地方政府曲解成突破指標范圍，以地生財的途徑。違背農民意愿，強拆民居拿走宅基地，換取增值收益，逼迫農民搬入“新農村”過上“新生活”，致使大規模自然村消失，新城涌現了，但農村衰落了。

（四）新農村建設發展趨勢

新農村建設過程中涌現出很多問題，如土地產權不明晰，城鄉關系、戶籍制度越來越成為制約其建設的瓶頸，部分地區在國家政策扶持下采取相應措施進行大膽嘗試。

如2010年重慶市統籌城鄉戶籍制度改革，實行地票式土地交易，完善利益分配機制，推動閑置土地通過復墾變為新增城市建設用地；成都采取大城市帶動大郊區的發展模式，對土地確權頒證，建立農村土地產權交易市場，設立建設用地增減指標掛鉤機制，以發展較好的區域作為起步點確立優勢產業，形成以市場為導向的產業集群，再配以農民公共服務和社會保障，提高農民生活水平；廣東珠三角經濟區以鄉鎮企業和民營企業集中的中心鎮為發展依托，通過產業集聚帶動人口集聚，進而實現城市周邊地區的快速崛起，針對山區采取圍繞縣城發展專業鎮，佛山則采取股權分紅；天津試行以鄉鎮政府主導的“以宅基地換房”，先解決搬遷農民的安置問題，然后通過土地集約增值的效益發展地區產業，解決農民的就業問題，將農民集中居住與城鎮化、產業化有機結合。

這些經驗將工業作為城鎮發展的推動力，轉移從農業生產中釋放的勞動力；將耕地集中化，便于現代農業和規模經營的開展；將農民向社區集中，解決改善農民生活水平，促進第三產業發展；土地增值又為地方政府提供了基礎建設所需的啟動資金。從共同性來看，工業向產業園集中，農地向集約經營利用集中，村民向新型社區集中和土地有償轉讓使用，成為新農村建設的發展趨勢。

2012年十八大報告堅持中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，明確提出要通過改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例，依法維護農民土地承包經營權、宅基地使用權。推行土地流轉、戶籍改革與農業產業化，使土地配置市場化、農村土地資本化，優化農村資源配置和產業結構，實現城鄉統籌。更加明確了城鄉統籌、土地流轉、集約利用、農業產業化是新農村建設的發展方向，具體表現在以下五方面：

1.在經濟、人口、資源、環境都適宜的區域實施城鎮群戰略；

2.產城一體化，實現產業園區型城鎮的城鎮體系化規劃與管理；

3.將新農村以組團社區方式納入城鎮體系結構，打破原有村莊界限，將兩個或多個自然村或行政村經過統一規劃按照統一要求在一定期限內搬遷合并，統一建設具有社區服務和管理功能的新型農民生產生活共同體，形成農村新的居住模式、服務管理模式和產業格局；

4.完善村鎮存量土地流轉機制，適時調整閑置土地的利用方向，實現土地資源集約化；

5.提高城鎮空間利用率，包括地上和地下空間，合理提高城鎮建筑容積率，采用市場手段推動空置建筑轉租使用。

_百色現代農業觀光展示園。

三、廣西新農村建設實踐

在全國城鎮化浪潮推進下，廣西城鎮化水平與質量經過幾十年來的發展，特別是近十年來的快速發展，均得到極大的躍升，對其發展過程進行總結，主要經歷了以下四種形式：

（一）推動農村各項基礎建設

針對廣西農村“老、少、邊、山、窮”地區基礎設施薄弱，新農村建設難度大，政府投入從通水、通路、通電信等基礎設施入手，有效改善農民生產生活條件，為新農村建設奠定基礎。如河池市金城江區六甲鎮旦洞村，立足基礎設施建設，建設村屯公路、人飲工程、沼氣池等，改善農民生產生活條件和人居環境。

（二）注重農村風貌整治，城鎮化發展

新農村建設早期，各示范點偏重村容整治，參照城鎮布局、結構、功能來規劃新農村建設，實現“設施齊全，功能完善，路網相連”，群眾不出村就可以解決食、住、行、娛、學、醫等日常問題，使新農村建設與城鎮化進程有機結合；同時提倡特色風貌建設，推廣發行《廣西新農村住宅建設通用圖集》，力求突出地方特色和民族特色。如北海市海城區驛馬村、欽州市三娘灣村等，通過整治農村人居環境得到極大改善，但因為缺乏長效機制的支撐，沒有解決新農村建設中的實際問題，使得農民生活沒有得到明顯改善。

（三）加強農村公共文化設施建設

為貫徹十六大五中、六中全會和十七大以及《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于進一步加強農村文化建設的意見》《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于加強公共文化服務體系建設的若干意見》（中辦發﹝2007﹞21號精神），廣西政府通過建設公共文化設施，如博物館、文化站、圖書室、表演劇場等，結合文化信息平臺的搭建，形成新農村公共文化服務網絡，有效豐富農村文化活動，促進新農村精神文明建設。

（四）加強產業發展，推動新農村建設

新農村建設中產業的引導和發展逐漸由小規模散點式農家樂向大規模的產業園區發展，這里的產業主要包括現代農業、以工促農、生態旅游三個方向。

1.對一些經濟基礎、農業資源條件好的農村，通過培育優勢特色產業，依托所在地特有的資源、技術、市場等優勢，做大做強一個產品或產業，形成一村一品、一村一業，進而帶動鄉村綜合發展。如陽朔縣白沙鎮古板村，以金橘為主導農產品，榮獲“天下第一橘”的美譽；恭城縣大力發展水果業，創建以沼氣為紐帶、以種養為龍頭的“豬—沼—果”三位一體的生態農業。

_百色特色田東芒果節。

2.通過建設大規模產業園區帶動周邊新農村建設，如百色成立國家農業科技園區，成為集現代農業展示、科技培訓、推廣、交流和服務等功能于一體的亞熱帶特色農業示范基地和區域性科技合作與技術轉移平臺，為新農村建設發揮示范、輻射作用。

3.依托自身良好的田園風光拓展農家樂等生態旅游，如百色那生屯依托百色國家科技園區的輻射帶動作用大力發展秋冬菜和芒果產業，重點培育“農家樂”休閑旅游產業，獲得廣西農業旅游示范點等榮譽稱號。

4.通過農民自辦、外來投資、對口扶持等方式，就地辦企業，特別是發展農產品加工，把資源優勢發揮出來，以工促農，以企帶村，推動農村經濟社會全面發展。如桂平市中沙鎮上國村，以企業“源安堂”為龍頭，帶旺一批配套企業，使全村三分之二的農民洗腳上田，變成工人或商人。

（五）新型城鎮化下廣西農村建設實踐——上林縣云里村內里莊綜合示范村

自2012年國家推行新型城鎮化以來，南寧于2013年響應國家號召開展城鄉統籌建設示范，選取了12個試點村，上林縣云里村內里莊即為其一。云里村內里莊位于南寧市上林縣大豐鎮，環境優美，旅游資源豐富，交通十分便捷。但村莊發展較為滯后，經濟來源主要為傳統農業及外出務工，留守老人居多；村莊風貌特色不明顯，環境品質較差，公共配套服務設施不足。城鄉統籌改造示范從以下六方面展開：

第一，企業主導，政府扶持，豐富投資主體。新農村建設初期階段需要投入大量資金，如果政府是單一投資主體，則會給政府造成巨大的財政壓力，所以上林縣采取政府牽線搭橋、企業為主導投資鄉村基礎建設，通過政策方式確保投資者受益。

第二，城鄉統籌，土地流轉，集約高效利用土地。企業通過征求農民意愿，以分戶土地作價入股，按照農民與企業4︰6的分成比例參與年終分紅，已成功獲得3000畝的流轉用地，集約了村莊閑置用地用于發展現代農業，提高了土地利用效率。

第三，發展生態、高效、高附加值農業。結合當地資源特色，利用閑置用地建設現代農業種養示范區、南亞熱帶名樹名果觀賞區、農林產品加工展示區等，優化和調整當地農業產業結構，突出特色，打造品牌，大力發展高附加值農業、高科技農業，多渠道促進農業增收。

第四，保護生態環境，注重文化傳承，打造本土特色風貌，發展旅游業。通過村莊綜合環境整治，整合現狀水資源，恢復及保護生態環境，帶動農村基礎設施提升，形成本土特色建筑風貌。與周邊云里湖生態旅游區聯動發展，打造特色復合的旅游產品，讓村民自覺參與其中，帶動農民生活水平切實提高。

第五，為脫地農民創造多渠道就業機會。企業吸納脫地農民當地就業，引入培訓機構，以提高農民素質為根本，培育新農民，向技術性、產業工人轉變，實現知識技能和思想意識的現代化，拓寬農民增收渠道，實現脫地農民就地城鎮化。

第六，規劃建設社區服務中心，完善農村功能配套，建立新農村改造示范點，成為大景區的配套服務區。上林縣云里村內里莊與外里、寨里比鄰，三個村莊共一百多戶居民，距離鄉鎮中心較遠，交通不便，現狀公共服務設施較為缺乏。規劃位于三個屯核心部分建設社區服務中心，包括幼兒園、醫療站、健身運動場地、小型公園、停車場、商業集市等內容，集生活服務、文化教育、體育運動、休閑娛樂、交通換乘、農貿交易等多功能于一體。完善農村服務配套，方便村民生活，形成新農村社區，成為整個大景區的配套服務站點。

_上林云里村。

_上林縣云里村完善農村服務配套，方便村民生活，形成新農村社區，成為整個大景區的配套服務站點。

四、結語

在城鎮化拉動中國經濟發展的總基調下，新農村建設將成為新型城鎮化過程中的重要一環，對于從事相關規劃的工作者也提出了更高的要求。要想系統地做好農村相關的規劃設計工作，高起點地做好農村工作，提出農民、政府、投資商三方共贏的方案，必須先了解相關政策的背景、先進地區的經驗知識，分類型采取不同的策劃和規劃方法，總結現階段規劃方法主要包括以下五點：一是集約高效利用土地；二是注重農業產業規劃，要合理科學及特色化；三是清整村莊閑散用地用于公共服務配套建設，注重選址形成“村莊—社區服務中心—村莊”的組團中心空間格局；四是完善農村基礎設施改造及建設；五是風貌改造注重本土化，傳承地方文脈。