“十三五”時(shí)期新型城鎮(zhèn)化工作展望

文｜本刊記者 陳桂龍

“十三五”時(shí)期，新型城鎮(zhèn)化工作要繼續(xù)強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，緊緊抓住人的城鎮(zhèn)化這個(gè)核心和提高質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，用改革的辦法和創(chuàng)新的精神，推進(jìn)相關(guān)政策和改革舉措形成合力、落到實(shí)處，確保如期完成《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出的主要目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)中高速增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)邁向中高端水平注入強(qiáng)勁動(dòng)力。

一、推進(jìn)戶籍制度改革成果落地

推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)。“十三五”時(shí)期，要按照《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》要求和國(guó)務(wù)院印發(fā)的戶籍制度改革意見，全面實(shí)施差別化落戶政策，鼓勵(lì)各地區(qū)進(jìn)一步落戶條件。各地城市要根據(jù)資源環(huán)境承載能力，制定公開透明的落戶標(biāo)準(zhǔn)，并向全社會(huì)公布。

二、建立健全居住證制度

即使到2020年能夠順利實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口落戶城鎮(zhèn)，還會(huì)有2億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口沒有落戶，為他們提供相應(yīng)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，是市民化應(yīng)用之義。“十三五”時(shí)期，要在建立全國(guó)統(tǒng)一的居住證制度基礎(chǔ)上，堅(jiān)持“領(lǐng)取無門檻、服務(wù)有差異”的原則，全面推行覆蓋所有未落戶城鎮(zhèn)常住人口的居住證制度，以居住證為載體建立與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制。

三、加快推進(jìn)城鎮(zhèn)棚戶區(qū)、城中村和城鄉(xiāng)危房改造

推進(jìn)城鎮(zhèn)棚戶區(qū)、城中村和城鄉(xiāng)危房改造，是消除城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)的主要途徑，是避免大規(guī)模“貧民窟”的必然要求。“十三五”時(shí)期，推進(jìn)鎮(zhèn)棚戶區(qū)、城中村和城鄉(xiāng)危房改造，要堅(jiān)持政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作，充分調(diào)動(dòng)各方力量共同參與。開拓資金來源渠道，加大各級(jí)政府資金支持，落實(shí)稅費(fèi)減免政策，進(jìn)一步發(fā)揮開發(fā)性金融、政府和社會(huì)資本合作的作用，鼓勵(lì)各類金融機(jī)構(gòu)積極支持經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流能覆蓋債務(wù)本息的改造項(xiàng)目。

四、加快中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程

充分發(fā)揮中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化潛力，是“十三五”時(shí)期優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間格局的重要途徑。要立足中西部地區(qū)資源環(huán)境承載能力，統(tǒng)籌引導(dǎo)本地人口轉(zhuǎn)移和外出人口回流，統(tǒng)籌推進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和承接轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)籌推進(jìn)城市群、重點(diǎn)城鎮(zhèn)化地區(qū)和以縣城為重點(diǎn)的小城鎮(zhèn)發(fā)展，加大基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)投入、加快體制機(jī)制改革創(chuàng)新，改善投資與產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，努力實(shí)現(xiàn)中西部地區(qū)1億左右人口的就近城鎮(zhèn)化。

五、以城市群為主體形態(tài)，推動(dòng)形成合理的城鎮(zhèn)化空間格局

城市群是新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，是城鎮(zhèn)人口和經(jīng)濟(jì)集聚的主要載體。“十三五”時(shí)期，要堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo)和政府引導(dǎo)，在“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局中，綜合考慮區(qū)域間城市數(shù)量、人口規(guī)模、城鎮(zhèn)化率、經(jīng)濟(jì)密度、路網(wǎng)密度等因素，培育發(fā)展一批參與國(guó)際合作和競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)國(guó)土空間均衡開發(fā)、引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的城市群。

六、轉(zhuǎn)變城市發(fā)展模式，促進(jìn)城市緊湊發(fā)展

集聚是城市的本質(zhì)，城市集約緊湊發(fā)展是發(fā)揮集聚效應(yīng)根本。“十三五”時(shí)期，要切實(shí)轉(zhuǎn)變城市發(fā)展模式，建立起密度較高、功能混用和公交導(dǎo)向的集約緊湊型發(fā)展模式，關(guān)鍵舉措是按照增量與存時(shí)相掛鉤、以增量投放帶動(dòng)存量挖潛的原則，提高城鎮(zhèn)土地利用效率。對(duì)存量城鎮(zhèn)低效用地，要加快建立政府主導(dǎo)、規(guī)劃管控、多元參與、利益共享的再開發(fā)激勵(lì)約束機(jī)制。轉(zhuǎn)變城市發(fā)展模式，構(gòu)建以公共交通為主體的城市交通系統(tǒng)，合理布局城市產(chǎn)業(yè)、交通設(shè)施和學(xué)校、醫(yī)院、文化等公共服務(wù)設(shè)施，推動(dòng)商業(yè)、辦公、居住空間混合搭配，推進(jìn)便民服務(wù)均等化。

七、以“創(chuàng)新、綠色、智慧、人文”為方向，推動(dòng)新型城市建設(shè)

建設(shè)新型城市，既是提升我國(guó)居民生活品質(zhì)的客觀需要，也是增強(qiáng)城市可持續(xù)發(fā)展能力的關(guān)鍵。“十三五”時(shí)期，要充分發(fā)揮城市創(chuàng)新資源密集優(yōu)勢(shì)，深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，加快建設(shè)創(chuàng)新型城市，推動(dòng)城市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。要從提高可持續(xù)發(fā)展水平的角度，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，嚴(yán)格控制高耗能、高排放行業(yè)發(fā)展，節(jié)約集約利用土地、水和能源等資源，大力發(fā)展綠色能源、綠色建筑、綠色交通，推動(dòng)城市綠色發(fā)展。

八、創(chuàng)新行政管理體制，探索形成新型設(shè)市模式

加快發(fā)展中小城市是優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)的主攻方向。“十三五”時(shí)期，要?jiǎng)?chuàng)新管理體制、改革設(shè)市模式。在國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)基礎(chǔ)上，按照城市設(shè)置與簡(jiǎn)化行政機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)原則，探索建立新的設(shè)市模式。

九、深化農(nóng)村土地制度改革，推動(dòng)城鄉(xiāng)土地自由流動(dòng)

土地制度改革內(nèi)容豐富、涉及面廣。“十三五”時(shí)期，要全面推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)，總結(jié)推廣成功經(jīng)驗(yàn)，逐步打破城鄉(xiāng)間土地流動(dòng)壁壘。加快改革完善土地征收制度，合理界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，制定土地征收目錄，逐步縮小征地范圍。要完善征地補(bǔ)償機(jī)制，因地制宜采取留地、留房、留物業(yè)、留股份等多種安置方式，保障被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展生計(jì)。以農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地為重點(diǎn)，套鎖農(nóng)村土地直接入市辦法。

十、深化財(cái)稅體質(zhì)制度，探索建立地方財(cái)力增長(zhǎng)機(jī)制

財(cái)稅體制改革是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要保障。“十三五”期間，要推行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，實(shí)現(xiàn)全國(guó)住房信息聯(lián)網(wǎng)。加快房地產(chǎn)稅立法。統(tǒng)籌土地和房地產(chǎn)稅費(fèi)改革，降低建設(shè)和交易環(huán)節(jié)稅負(fù)，增加保有環(huán)節(jié)稅負(fù)，劃定各類城市人均住房免征面積，將超出部分面積納入征稅范圍，全面開征個(gè)人住房房產(chǎn)稅。推進(jìn)工商業(yè)用房按評(píng)估值征稅的房產(chǎn)稅改革。合并房產(chǎn)和城鎮(zhèn)土地使用稅，適時(shí)開征房地產(chǎn)稅。深化資源稅費(fèi)改革，開征環(huán)境保護(hù)稅。逐步健全地方稅體系，促進(jìn)城市財(cái)力增長(zhǎng)。