四十年來西班牙體育政策演進的歷史考察

唐　堯

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四十年來西班牙體育政策演進的歷史考察

唐堯

運用文獻資料法等，對近年來西班牙競技體育取得輝煌成績的原因進行分析，認為西班牙體育迅速崛起的因素包括：完善的體育法律體系、合理的體育系統管理構架、注重大眾體育的發展、多元的人才培養途徑和高水平的職業聯賽作保障等方面。通過對這些因素的分析，希望能對中國體育的發展給予一些啟示和參考。

西班牙；體育政策；演進；考察

西班牙地處歐洲，國土面積50多萬km2，人口4 000多萬，經濟發展水平在歐洲處于中下游水平。然而，正是這樣一個經濟發展水平并不突出的國家，在短短的近20年的時間內，由一個競技體育弱國迅速崛起成為世界8大體育強國之一。西班牙的競技體育在短時間內能夠迅速崛起，擠身世界體育強國之列，尤其是在“三大球”上取得的成功，正是中國競技體育想要取得突破的項目。西班牙競技體育的成功之路，對我國的競技體育，尤其是正在尋求出路的“三大球”項目來說具有一定的指引作用。

1　西班牙體育政策的歷史演進

從1975年至今的西班牙體育制度發展大致可分為3個階段，這3個階段都受到了對體育制度有影響的歷史事件的較大影響。第1階段是從1975年到1983年，由弗朗哥將軍任期40年的獨裁統治開始向民主社會轉變，過渡時期影響。學界一致認為1983年是第1階段結束的標志，這是因為此時西班牙新民主國家的結構已經成型。第2階段是從1983年到1996年，其特征是西班牙民主社會建設的步伐放緩，國家結構得到鞏固。有關西班牙體育發展史的文獻趨向于將1992的巴塞羅那夏季奧運會視為一個分水嶺。舉辦奧運會極大地拉近了主辦城市巴塞羅那和世界的距離，西班牙其它地區的體育體制也從奧運會的影響中獲益，但發展卻相對比較緩慢，一直持續到1996年。西班牙體育制度的組織結構形成和體育基礎設施的建設就是在20世紀80年代中期完成的。與此同時，強大的社會公益體育組織和商業體育機構開始興起。第3階段始于1996年，其特征是體育政策管理的理性化，體育組織機構的多元化發展，并把體育視為當地經濟社會發展中一種日益重要的組成部分。

弗朗哥執政期間的西班牙無法實現“人人享受體育運動”。在西班牙一些自治區內（自治共同體），為數不多的體育俱樂部只對上層階級或對競技體育感興趣的人開放。那些既沒錢又對競技體育不感興趣的人則無法參與。其它一些自治區（主要是加泰羅尼亞、納瓦拉和巴斯克地區）的體育運動開展得較好，但卻無法滿足全部公民的體育健身需求，尤其是社會底層和社會中下階層的民眾。因此，當時的體育俱樂部多數是為了滿足其會員的體育需求，而這些需求與全民參與體育的基本需求表現異同。這種狀況受到了民眾普遍的質疑與抗議，于是西班牙在1978年憲法修訂案中明確規定，保障體育運動的條件是國家的基本職責。西班牙憲法第43.3條規定：“政府當局應該發展健康教育、體育教育和競技體育，應該引導合理利用休閑時間。”［1］把體育寫入憲法的行為，雖然不是明確指出，但也充分說明參與體育活動已成為西班牙公民的一項基本權利。通過聯合體育組織和政府機構，憲法還明確規定相關組織機構要為保證公民有機會實現這一權利要求的機會負責。因此，西班牙憲法修正案反映出一種明確的體育價值導向，政府機構尤其是自治市，必須承擔全體公民享受體育運動的公共責任。自1979年西班牙第1次地方民主選舉開始，每個自治市都建立了體育部，撥給體育部的經費顯著增加，尤其是在西班牙大中型城市，而西班牙地方議會開展的公共體育發展項目是公民體育參與程度提高的主要原因。

表1　西班牙體育演進的階段劃分及特征

在向民主過渡前期，有關公民參與權的問題討論激烈。在這一背景下，在弗朗哥專政后期，社會運動（政治團體、貿易組織、社區組織、體育俱樂部等）疏解了公民對服務和公共設施的不滿情緒，并為民主化過程的前期提供了便利，整個民主國家處于快速發展階段，社會運動倡議建立更強有力的公共部門來履行其職責。然而，由于新國家逐步建立了不同的政府機構，這些公共機構和社會運動之間產生了巨大的沖突。政府機構不得不劃清自己的職責范圍，這些職責范圍由于歷史原因，已經被其他機構占有。地方政府為了保障公民能夠參與決策過程，承受了很大壓力。即使這樣，新選出的市議會仍反對這一公共需求，當時的趨勢是建立磋商機構，這些磋商機構保留至今。當時流行的說法是：公民參與決策代表著“決策中政治力量專制的減弱”。1985年《法律調控地方系統》（《地方政府法》）終于對西班牙全國范圍內的地方決策和磋商體系做出了規定，對地方議會和民間組織之間的往來活動設立了限制：公民參與的形式、方法和過程在任何情況下都不能危害任何相當于受法律監控的代表性組織的決策機構［2］。市議會自己提供體育公共服務，而非購買商業服務，以此保證體育公共服務的供給。公共部門開展的體育項目是以休閑娛樂項目為主的“全民體育”，以社交和娛樂為主要目的。

20世紀90年代初，以博斯曼事件為標志，上述趨勢開始出現變化［3］。全民體育、娛樂性體育活動已經在政治言論中被接受，全民體育觀點和精英體育觀點的人群不再處于對立狀態，公眾力量開始共同促進公共體育的發展，已鮮有人繼續將體育視為俱樂部和體育聯盟的專屬活動。目前，西班牙公共體育部會同其它組織一起制定體育的各項政策。但是，在社會組織對公共體育事務的參與程度上，各個地方政府有著各自不同的規定。這可以從各地方政府制定的地方法對這種參與程度的規定進行分類。按對參與程度規定的不同大致可以分為以下4類：（1）規定政府和體育團體起同等重要作用的（如阿拉貢和巴倫西亞等地區）；（2）規定自治政府起主導作用（如馬德里等地區）；（3）規定由體育團體起主導作用的（如加泰羅尼亞等地區）；（4）規定由中央政府的地方機構起主導作用的（如巴斯克等地區）［1］。

2　西班牙體育發展的組織框架

西班牙體育的組織構架是政府機構與民間組織互相合力，共同維系西班牙體育的發展。西班牙憲法規定，地方議會有責任為公民提供體育運動的條件。中央政府負責一般性工作（例如體育設施規劃、研究項目、整體協調等），并負責國際體育交流事宜。而對應的地區政府或自治政府負責在各自管轄范圍內執行實施這些體育政策，并出資支持各自治市體育活動的開展。政府行政部門在西班牙體育系統中獨占領導地位，在社會生活的其它方面也是如此。

在西班牙中央政府里，負責體育的是高等體育委員會（Consejo Superior de Deportes，西班牙語縮略詞為CSD）。這是一個副部長級的分支，由首相辦公室直接負責管理。CSD負責處理關乎國家利益的事務，例如職業體育，尤其是足球運動，這是其工作重點。并籌備奧運會國家隊，發展體育科學研究，大型體育基礎設施（設備）建設，以及根據具體情況促進學校體育的發展等方面。CSD還代表西班牙參與歐盟的體育議事。西班牙各自治區（地區級）負責地區體育設施的建設和籌資，促進全民體育并支持精英體育事業的發展。自治區還負責學校體育的發展，因為教育發展領域也是自治區政府的職能范疇。地區政府也會監督體育技能的教育和培訓，以及體育科學研究的發展。在下一級的縣議會也要履行類似的職責，只是縣議會的工作重點基本上是支持地方議會。自治區一級的政府不僅負責項目的具體實施工作，還要主動參與體育政策的制定，并負責組織體育活動，修建體育設施，推廣訓練課程，出版相關書籍，發布資料簡報等工作，有時候還需要聯合體育俱樂部來制定自己的工作計劃，但是多數時候，自治區政府會自主舉辦活動。西班牙的體育俱樂部構成了志愿組織的基礎，每個俱樂部都受到一個或多個地區級別（地區聯邦）的體育管理機構的管理，這些機構反過來又和國家級別的管理機構相連。國家層面上沒有傘狀組織來協調這些管理機構，而這些管理機構使志愿組織非常孤立，并依賴于公共體育部。西班牙體育系統由《國家體育法》定義并監管。西班牙現有65個國家管理機構，負責《國家體育法》條款中承認的體育活動，其中有5個組織負責殘疾人體育。《國家體育法》把這些聯盟視為為政府工作的私人團體，并將此定義為“公共利益”組織［1］。

國家體育聯盟的代表是由西班牙國家奧委會（COE）和高等體育委員會（CSD）的顧問機構組成的臨時議會。議會由來自地區體育聯盟、職業體育聯盟、俱樂部的代表和運動員、教練員、裁判員代表組成。在地區層面上，每個自治區都采用各自的地區體育法來管理各自區域內體育組織評估的法律程序。西班牙的17個自治區都已經實施了一些體育管理規定。這些地區用體育法評估并管理作為具有獨立法人資格的地區體育聯盟。地區體育聯盟只有成為國家聯盟的成員才能參與國家級的比賽，各自治區的地區聯盟平均在50至55個之間。

西班牙目前注冊了逾5萬個體育俱樂部，這些俱樂部根據隸屬于各個自治區內的600個地區聯盟或地域聯盟中的一個或多個［4］。西班牙參與體育運動的人年齡在16-75歲之間，占總人口的37%，其中21.2%的人通過俱樂部進行體育運動。不同性別之間也存在差異（28.5%的男性和15.1%的女性在俱樂部內進行體育運動）。大多數西班牙體育俱樂部成立于20世紀80年代，這在時間上和一個為全民服務為宗旨的體育公共部創建時間保持一致。因此，西班牙的體育俱樂部與公共部同步發展。

3　西班牙體育政策的資金來源

西班牙體育發展資金極大地依賴于公共資金（國庫），這部分公共資金下放到不同政府機構，如政府議會、自治區和當地政府。競技體育、基礎設施和體育發展享有政府財政收入分配的資金。與其它歐洲國家不同，西班牙體育發展資金不是主要來自彩票收入，而是來自國庫，而國庫的主要收入來源是本期稅捐和貢稅。彩票收入只能間接撥給公共體育部，也只占體育資金的小部分［5］。地方理事會協會也從彩票獎中獲得一些資金，用于當地全民體育的發展。同樣，職業足球聯盟也從彩票總收入中獲得發展資金，用于基礎設施建設和球場安全保衛工作。除了國庫出資，西班牙體育還在政府當局和民間資本合作的基礎上，從其它一些渠道獲得發展資金。有兩個項目很好的體現了這一點。奧林匹克體育協會項目（主要針對競技體育的發展，并面向奧運會比賽）獲得約9億英鎊的投資，共計486份補助金項目，涉及421名精英運動員和其它一些奧運會發展行動計劃項目。該項目起初是支持為1992年巴塞羅那夏季奧運會而發展競技體育的基礎建設項目。另一個項目就是殘疾人運動員援助項目（負責殘疾人體育發展），這個項目的初始資金預算為7300萬英鎊，隨著新贊助商的加入，現已增加到1億英鎊。

4　西班牙體育政策的發展走向

近年來，體育的發展已成為西班牙各個地區優先考慮的政治議題。各地方政府深刻認識到體育產品在全民GDP所占的重要比重：西班牙體育產品占GDP的2.7%，每年人均在體育產品上的花費為600英鎊。西班牙政府在近些年推動實施了一系列的體育項目，旨在促進西班牙體育更好的發展，主要包括：（1）“A+D”項目，即身體活動和體育的綜合解決方案。該項目旨在為社會大眾提供更多的體育參與的機會，以健康、平等和教育等原則為該項目的宗旨；（2）“MAID”項目，該項目的推行是以改善西班牙的體育設施設狀況為目的。同時，對這些設施提供的體育服務質量進行監控。（3）“E計劃”，該計劃對體育的基礎建設起到推動性的作用，該計劃已經資助了3 710個體育基礎設施項目的建設［6］。

表2　近些年的體育政策走向

體育政策方面，西班牙將推行新《職業體育法》，該法已通過西班牙議會委員會的審查，新法對現行的《國家體育法》將作修改。雖然不同自治區有不同政策，但普遍存在一種重點改善大眾體育的趨勢。西班牙體育經過幾個階段的演進，已不在是以單一的組織管理模式為主，采用多元化的體育發展結構，以多元的體育發展結構共同保障西班牙體育系統的良性發展。這樣的良性發展和循環最終帶來了“蝴蝶效應”般的結果，讓我們看到了西班牙體育在短時間內的蛻變，這樣的良性循環也讓我們對西班牙體育的未來不得不持有積極的態度。

5　結　語

西班牙體育的崛起，無疑與它施行的一系列體育政策和先進的模式有關。西班牙在競技體育上的優勢項目如足球、籃球、網球、賽車等都是在世界范圍內深受大眾喜愛的項目，而這些都是我國競技體育較弱的項目，西班牙體育的成功對我國今后體育的發展走向提供了一些可供參考的思路。

5.1完善的法律體系

西班牙《國家體育法》定義監管西班牙的各類體育組織，相互之間以法律規定為依據協調彼此之間的關系。政府體育組織僅負責體育政策的制定、監督各地區及體育組織對政策的具體實施和處理一些國家層面的體育任務。西班牙的地方政府和體育組織，在法律允許的范圍內享有很大的自主權，自由開展各種體育活動、經營體育比賽等。它值得我國積極推進體育體制和運行機制改革時參考［7］。

5.2先進的體育組織架構

西班牙的體育組織構架是目前西方國家普遍施行的建立在市場經濟基礎之上的架構形式，這是一種與我國當前的體育組織結構完全相反的模式。當前，我國是以政府直接管理參與為主的模式，政府直接管理、參與各種體育形為，插手包括競技體育、群眾體育、學校體育在內的各種體育事務，而且西班牙政府恰恰相反，政府不直接參與各種體育形為。這樣的政府直接管理模式實則類似于計劃經濟的產物，不利于體育按其自身的規律發展。我們可以借鑒西班牙的體育體制，淡化政府對體育的直接管理行為，充分發揮社會及體育組織的作用。政府起到政策制定及宏觀調控的作用，形成具有中國特色的體育管理體制［8］。

5.3重視大眾體育的發展

實現大眾的體育權利是體育事業持續發展的根本，無論是體育資金的投入還是體育政策、法律法規的完善落實，都應圍繞大眾體育和學校體育而展開［9］。西班牙的競技體育發展經驗提示我們，競技體育和大眾體育、學校體育必須是一個有機整體。競技體育取得的成果可以推動大眾體育的發展，大眾體育在取得發展進步的基礎上又勢必反過來推動競技體育的發展，實現競技體育和大眾體育共同發展進步的良性循環。因此，我國競技體育的發展之路必須和大眾體育的發展結合起來，競技體育和大眾體育及學校體育應作為一個有機發展的整體，不能只專注于發展競技體育，而忽視大眾體育和學校體育的發展。只有實現競技體育和大眾體育共同發展的良性循環，才能最終實現體育強國的目標。

5.4青少年人才培養的多元途徑

當前，我國競技體育人才培養施行的是專業隊模式，通過少體校、青年隊、專業隊3級模式進行競技體育人才的培養，這種以國際賽場奪金為目標的培養模式存在著一系列問題：如體育人才儲備基數小、體育人才分布不均、培養效率較低、文化素養低等。反觀西班牙，通過多元化的途徑培養競技體育人才，國家和社會共同作用實現體育儲備人才的培養，樹立正確的競技體育人才觀念，不僅關注運動成績，也要關注運動員的文化素質，促進體育人才的全面發展。體育系統、教學系統以及社會共同擔負起競技體育人才的培養任務，通過多元的途徑培養競技體育人才［10］。

5.5高水平的職業聯賽作為競技體育人才培養的根本保障

西班牙在“三大球”上的成功無疑與它“三大球”的高水平職業聯賽有著必然聯系。中國近年也在進行一些項目的職業化改革，但是，收效甚微，其本質與改革前并無差別。各項目所推行的“職業聯賽”實際上仍由國家成立的相關聯賽中心負責管理。聯賽的管理、運作仍由政府直接負責，這種做法顯然有悖市場原則［11］，妨礙聯賽的發展。政府在發展高水平職業聯賽的作用上，應是通過各種政策對職業聯賽進行宏觀的把控扶持，聯賽的具體運作等方面交還市場，通過品牌的打造、競賽環境的優化等提高職業聯賽的質量和水平，以高水平的聯賽促進競技體育水平的全面提高。

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Historical Investigation on the Evolution of Sports Policy in Spain in FortyYears

TANG Yao

Using the method of literature，the reasons of the brilliant achievements of the Spanish competitive sports in recent years are analyzed，and the factors which include the rapid development of Spanish sports include：improving the legal system of sports，sports system management framework，focusing on the development of mass sports，and the high level of personnel training way. Through the analysis of these factors，we hope to give some inspiration and reference to the development of sports in our country.

Spanish；Sports policy；Evolution；Analysis

G811.9

A

1007—6891（2016）03—0012—04四川體育科學2016年（第35卷）第3期SICHUAN SPORTS SCIENCE Vol.35，No.3，2016

10.13932/j.cnki.sctykx.2016.03.04

2015-11-23

貴州民族大學人文科技學院，貴州 貴陽，550025。

The College of Humanities and Sciences，Guizhou Minzu University，Guiyang Guizhou，550000，China.