慈善法將推進(jìn)全新國家社會關(guān)系格局的建構(gòu)

全國政協(xié)委員、清華大學(xué)教授 王 名

地方擷英

慈善法將推進(jìn)全新國家社會關(guān)系格局的建構(gòu)

全國政協(xié)委員、清華大學(xué)教授 王 名

國家社會關(guān)系一直是困擾我國社會領(lǐng)域改革的一個核心命題。慈善法是我國社會組織全面深化改革時代的一個重要里程碑，是在現(xiàn)代社會組織體制建構(gòu)方面很重要的制度建設(shè)。它在全新的立法理念基礎(chǔ)上創(chuàng)新了一整套新概念、新制度，以全新體制推動國家社會關(guān)系的轉(zhuǎn)型。當(dāng)然，在新體制的建構(gòu)過程中，各級民政部門和社會組織都面臨巨大挑戰(zhàn)，尤其是民政部門任務(wù)非常艱巨，特別是在把慈善法創(chuàng)立的新體制作為推進(jìn)全面深化改革的一個新框架的時候。民政部門的工作其實對新組織、新體制的生成具有決定性作用。慈善法為推動民政工作發(fā)展提供了前所未有的具有里程碑意義的制度安排；在一定意義上，慈善法是為民政部門立的一部法律。

慈善法是全面深化改革的一個重要突破口

全面深化改革是十八大明確的一個基本的方向，我們現(xiàn)在處在全面深化改革的攻堅階段。慈善法立法初期就明確提出，要站在全面深化改革的高度來推進(jìn)立法。在社會領(lǐng)域推進(jìn)全面深化改革，一個重要方向就是推進(jìn)現(xiàn)代組織體系的建構(gòu)，即加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。一是推進(jìn)政社分開。十八屆三中全會提出要正確處理政府和社會的關(guān)系，加快實施政社分開。政社分開是在社會領(lǐng)域推進(jìn)全面深化改革、形成現(xiàn)代組織體制的第一階段的重要任務(wù)，政社分開本身是一個改革的任務(wù)，但不是目標(biāo)。二是，政社合作。政社合作主要是把適合于社會組織提供公共服務(wù)和解決的事項交由社會組織承擔(dān)。三是分類發(fā)展。重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)內(nèi)四類社會組織，成立時直接依法申請登記。其中關(guān)鍵的一點就是，在分類發(fā)展中，明確提到了公益慈善類社會組織的重點培育和優(yōu)先發(fā)展。我認(rèn)為，從全面深化改革的視角來看，慈善法這樣一種制度安排屬于現(xiàn)代社會組織體制建構(gòu)的一個部分，它是整個全面深化改革過程一個很重要的環(huán)節(jié)，是一個非常重要的突破口。

理解慈善法的三個層面：制度層面、理念層面和新體制層面

理解慈善法有三個很重要的層面：一是制度層面，即它的法條、它的結(jié)構(gòu)、它的具體原則和規(guī)定呈現(xiàn)的基本制度層面的問題，這些問題在法律條文中寫的非常明確，這是可以看得見的用文字和相應(yīng)的結(jié)構(gòu)表述出來的制度安排。

第二，制度背后理念的層面，即貫穿在整個制度建構(gòu)中的基本理念。慈善法制度安排背后有七大理念，這七個理念體現(xiàn)了慈善法立法方面的一些基本思路、基本定位和戰(zhàn)略高度。

第三，整個慈善法不僅僅作為法律制度的建構(gòu)，作為全面深化改革過程中里程碑性的舉措，它實際上更是在推進(jìn)一種新體制的建構(gòu)。慈善法的基本理念和制度安排，是試圖通過一種全新的立法框架來推進(jìn)一種新體制的建構(gòu)。這種新體制的建構(gòu)，是需要在閱讀、在理解的基礎(chǔ)上來深入把握的。新體制的建構(gòu)，未必是通過法律條文非常明確地表述出來的，但通過反復(fù)的閱讀能夠看到法律背后的一個整體思想，即通過慈善法本身來推進(jìn)一種全新的國家相關(guān)關(guān)系格局的建構(gòu)。

新概念與新制度是慈善法的重要創(chuàng)新

慈善法所用的概念、所建構(gòu)的制度、各種規(guī)定從立法上講都是創(chuàng)新，學(xué)習(xí)慈善法首先要掌握這些新的概念、新的界定、新的規(guī)定、新的制度安排。比如慈善信托是什么？跟公益信托的關(guān)系是什么？慈善法規(guī)定慈善信托屬于公益信托，除了慈善信托之外，還有哪些屬于公益信托？比如“管理費用”，在一稿和二稿中都沒有提及，最終審定的時候確定了，“使用管理費用”的概念怎么界定它？學(xué)法首先就要把握新法中的一些不同用語、不同概念。

學(xué)習(xí)慈善法更要學(xué)習(xí)新制度。有些制度以前試點過，在有的地方已經(jīng)開始實施，但是新法頒布后這些制度可能要做一些調(diào)整，所以在一定意義上可以把它理解成一種新的制度。比如慈善組織的登記制度，統(tǒng)一登記制度怎么理解？怎么定位？這個制度怎么建構(gòu)？現(xiàn)行的社會組織登記社會跟慈善組織統(tǒng)一登記制度有什么區(qū)別？這個要重新定義。比如慈善認(rèn)定制度，慈善法里明確的要求慈善組織在登記的時候要有認(rèn)定，由登記管理機(jī)關(guān)認(rèn)定，認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)是什么？認(rèn)定的程序是什么？認(rèn)定是不是要有一定的門檻？認(rèn)定是不是要有一定的周期？是不是要有有效期的問題？類似這樣的問題都不是原有制度能夠涵蓋的，它是新制度。這是具有深化改革意義的。

七個重要新理念把慈善法提高到了一個戰(zhàn)略性的高度

慈善法在整個法律體系安排背后有一些重要的理念，我概括為七大理念。應(yīng)該說這七個理念實際上是在法律起草的過程中達(dá)成的廣泛共識，這七個共識其實把慈善法提高到一個戰(zhàn)略性高度。

大慈善理念。慈善法對慈善的界定沒有采用傳統(tǒng)慈善的概念，使用的是相對寬泛的概念。在立法過程中，其實一直有兩種不同的聲音，一種是小慈善即傳統(tǒng)慈善，主要針對極端貧困的弱勢群體的扶危濟(jì)困，主要行為主體是少數(shù)的富人，主要表現(xiàn)形式是捐贈。慈善法用的概念比傳統(tǒng)慈善要大，是一個現(xiàn)代慈善的概念。大慈善結(jié)合了中國特殊國情，并沒有否定小慈善的概念，而是分成兩個層次，特別關(guān)注扶危濟(jì)困的慈善和一般意義上的慈善。這是很有意義的一個探索，是一個很重要的新理念。

組織為主。慈善法法律規(guī)范的對象是慈善行為、慈善活動、慈善事業(yè)，既然是慈善行為、慈善活動、慈善事業(yè)，它的主體應(yīng)該是社會方方面面，但是該法的一條主線是慈善組織。法律去規(guī)制、去促進(jìn)、去支持的非常重要的主體是慈善組織。現(xiàn)代社會的慈善活動都是以慈善組織為主體開展的，慈善組織才是推動現(xiàn)代慈善事業(yè)發(fā)展的組織者，是主體。慈善法彰顯了以組織為主的理念，這是現(xiàn)代社會組織體系非常核心的一個理念，實際上有組織法和基本法的性質(zhì)。當(dāng)然，其它主體也是參與和推動慈善事業(yè)的重要力量。

多元主體。慈善的主體是開放的，慈善組織是促進(jìn)、規(guī)制、調(diào)整包括支持的主要對象，但同時鼓勵企業(yè)、鼓勵其他的社會力量參與慈善事業(yè)，包括各級政府、企事業(yè)單位，附則專門強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)社區(qū)組織、單位可以在本社區(qū)、單位內(nèi)部開展群眾性互助互濟(jì)活動。慈善事業(yè)不拒絕任何主體。慈善法沒有用“公民”而是用“自然人”，意味著任何人都可以參與慈善事業(yè)，包括犯人、外國人、外國其他宗教主體。在這個意義上講慈善權(quán)甚至要大于公民權(quán)，它是更廣泛的一種社會權(quán)利。

深化改革。十八大提出全面深化改革，處在這個時代的立法一定要努力體現(xiàn)這樣一種精神。從慈善法來看，各個方面都體現(xiàn)了深化改革，包括登記體制、概念變革（社會服務(wù)機(jī)構(gòu)）、年檢、稅收等多種制度的安排都考慮往前推進(jìn)?，F(xiàn)行制度怎么去改革、去推進(jìn)，這樣一種很重要的理念體現(xiàn)在慈善法方方面面。

社會向善。慈善法在整個制度安排上體現(xiàn)了一種非常重要的價值取向，即推動社會向善。慈善在任何一個社會都是達(dá)成社會最大公約數(shù)一個非常重要的社會行動，尤其是處在我們這樣一個社會轉(zhuǎn)型期的國家，社會關(guān)系相對緊張、社會矛盾張力較大，慈善是比較容易達(dá)成共識的。社會向善實際上與社會主義核心價值觀緊密相關(guān)，社會向善實際上就是社會主義核心價值觀的一個具體體現(xiàn)。

規(guī)則向嚴(yán)。規(guī)格向嚴(yán)是什么概念？是約束性的法，在相當(dāng)程度上具有硬法性質(zhì)，它的很多規(guī)定是非常明確、是剛性的、是必須執(zhí)行的。這跟原來最初立法思路有很大不同。原來這個法不叫慈善法，叫慈善事業(yè)促進(jìn)法，促進(jìn)法是軟法，主要是要倡導(dǎo)和推進(jìn)慈善事業(yè)法?，F(xiàn)在的新法不完全是這樣，不光強(qiáng)調(diào)社會向善，很重要的是對向善的行為、向善的過程特別是組織的規(guī)范作出了非常明確的規(guī)定、取向是嚴(yán)格的。

政府向外。政府向外是什么概念？不是說政府不作為，而是政府做該做的事情，往后退一步。政府不是慈善事業(yè)的直接行為者，而是立法、制度安排、相應(yīng)規(guī)則的執(zhí)行，同時也是監(jiān)管主體。慈善事業(yè)交給社會，政府更主要是發(fā)揮立法、執(zhí)法和監(jiān)督的作用。

慈善法的七個重要理念，使得這個法真正地站在了歷史的高度，我把它叫做里程碑、新時代。這樣一種立法格局形成的立法制度安排在一定意義上是具有引領(lǐng)性的。

新體制：慈善法在建構(gòu)一個全新的國家社會關(guān)系一種新體制

慈善法在建構(gòu)一種全新的國家社會關(guān)系新體制，可概括成為：在信息公開、社會監(jiān)督和慈善大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，依托互聯(lián)網(wǎng)平臺形成的“國家——社會”的新體制。

慈善法一個貫穿始終的核心剛性要求就是信息公開。以信息公開、社會監(jiān)督和背后的慈善大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，實際上是在建構(gòu)一種全新的體制，這個體制可簡述為“政府管控平臺、平臺監(jiān)管組織”。關(guān)于政府。首先是民政部又不限于民政部，其他各級民政系統(tǒng)也不限于民政系統(tǒng)，也包括其他的政府職能部門，但它體現(xiàn)的是以民政部系統(tǒng)為中心的監(jiān)管主體。關(guān)于平臺。在法律條文里明確地講了有三類平臺，一類平臺是國務(wù)院民政部統(tǒng)一建立的信息平臺；第二類平臺是國務(wù)院民政部指定的信息平臺；第三類平臺是慈善組織自建網(wǎng)站。關(guān)于慈善大數(shù)據(jù)。無論是自建網(wǎng)站，還是統(tǒng)一平臺，背后一定是有慈善大數(shù)據(jù)支撐。一旦慈善大數(shù)據(jù)形成后，它的貢獻(xiàn)是不可估量的，包括對慈善資源供需的匹配、政府職能的轉(zhuǎn)變、國家社會關(guān)系的轉(zhuǎn)型都有巨大意義。相關(guān)信息通過平臺進(jìn)入慈善大數(shù)據(jù)的大池子，在池子里可檢索任何一個慈善組織的任何信息。數(shù)據(jù)實時更新，政府的監(jiān)管實際上就簡單了。關(guān)于監(jiān)管。要明確分工，有些職能可以交給平臺進(jìn)行監(jiān)管，這些平臺可以行使一定的監(jiān)管職能，比如服務(wù)器和一些主業(yè)資質(zhì)的審批、認(rèn)定等職能要往下沉到平臺上。平臺代行政府的監(jiān)管職能。什么事情政府監(jiān)管？一個是重大事情，一個是違法事情。政府對平臺進(jìn)行管護(hù)，平臺監(jiān)管組織。平臺監(jiān)管組織主要是依法，法律規(guī)定了哪一條，你必須執(zhí)行，違反這一條，你就違規(guī)了。政府往后退一步，平臺下沉一步，直接面對慈善組織和慈善活動，形成一種三個不同層次的監(jiān)管主體，三個不同層次的行為控制，這是慈善法出臺后有可能形成的一種新的監(jiān)管的體制。

在這種新體制下，國家和社會關(guān)系會發(fā)生根本變化。原來的國家社會關(guān)系是什么呢？直接由政府面對社會組織，監(jiān)管更多的是行政門檻，通過登記、審批來進(jìn)行監(jiān)管。新體制下，門檻管控相當(dāng)程度上弱化了，管控主要針對行為，行為是靠法律規(guī)制，法律規(guī)制的重要依據(jù)是大數(shù)據(jù)。通過大數(shù)據(jù)的分析，不光對過去的行為、當(dāng)下的行為能夠進(jìn)行監(jiān)控，甚至對未來的行為都能夠作出預(yù)期，這樣的話，平臺對可能出現(xiàn)的問題或者已經(jīng)出現(xiàn)的問題可以發(fā)出信號，一旦嚴(yán)重違規(guī)可由政府出面監(jiān)管。

還有一個很重要的方面是社會監(jiān)督。社會監(jiān)督在慈善法有幾個不同的視角，我非常推崇的是舉報投訴和受理。英國慈善委員會在慈善組織監(jiān)管中一直強(qiáng)調(diào)舉報受理機(jī)制，舉報以后政府才出面，不舉報政府不出面?，F(xiàn)在慈善法有兩個地方講到舉報投訴和受理，這個系統(tǒng)真要發(fā)揮作用，一定要靠人民群眾。人民群眾靠什么？互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)。信息技術(shù)的發(fā)展可能使舉報成為非常普遍、非常簡單的一件事情，問題的關(guān)鍵是政府的應(yīng)對能力。這么多舉報來了以后，能不能受理？這要看平臺能不能建立起來，能不能真正發(fā)揮作用。當(dāng)然，慈善法還講到了媒體監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督的問題，這都是社會監(jiān)督很重要的方面。

（2016年5月13日王名教授為民政部機(jī)關(guān)講解慈善法，本文據(jù)此整理）