美國前總統的基金會有多“污”

孫太一

試圖影響政策的人一旦與重要政客的基金會建立起了良好關系，獲取大型項目，

直至出讓核原料開采權，都不算什么了

關于克林頓基金會的爭議，至今余波未了。

之所以說游說不一定能搞定的事情，通過政客基金會或許能生效，是因為這些機構和不少“大事”產生了臺面下的聯系

近日，美國司法觀察組織（Judicial Watch）公布296頁民主黨總統候選人希拉里的郵件，該組織稱，其中有44頁并非由希拉里本人發送給國務院。報道稱，克林頓基金會對美國國務院的影響以及兩者的關系因這些郵件的出現而疑點重重。

隨著2016年美國總統大選臨近，共和黨與民主黨的廝殺漸漸進入白熱化階段，針對兩位候選人的各種負面消息也接踵而至。其中，克林頓基金會受到關注。

此前，共和黨候選人特朗普在各種場合表示，希拉里通過克林頓基金會大量洗錢，基金會所得捐款只有不到10%被用于支持慈善機構等。這些消息雖被逐一證偽，但是，這個以民主黨候選人希拉里丈夫、美國前總統克林頓命名的基金會是否如公眾預期般運作規范，乃至以其為代表的美國前總統們的基金會是否在美國政治中扮演了政治掮客角色，已經引起了全球越來越多的關注。

游說不是萬能的

提到美國前總統們的基金會，首先得從美國的金錢政治說起。

而提到美國的金錢政治，則不得不提及游說。

游說最早出現在17世紀的英國。當時，人們會在英國國會附近的一個大廳（lobby）內向議員們表達看法與意見，所以才有了“lobbying”（即游說）這個通過某種方式影響政客的現象。

在美國，游說的原始設計也是為了讓多元的意見和觀點能有一個交流、爭辯的平臺，以使作決策的議員們能夠作出平衡的、明事理的決策。但是，也許制度的設計者可能并沒有想到，在今天的美國，這種少數個體才擁有的渠道不僅僅只是“影響”甚至可以“左右”部分議員的態度了。

一些學者從1999年至2002年對超過300名活躍在華盛頓的游說者與政府官員進行了為期四年的跟蹤訪談，結果發現，游說團體游說的實際內容，媒體及公眾知道的非常少。真正進入公眾視野的，可能只有少數轟動性議題，在其背后，游說已經推動不少議題悄悄地變化，甚至實現了法案的修改。

另一個有意思的發現是，不光專業游說者在參與游說，國會議員本身也是游說大軍的重要組成部分。也就是說，他們會帶著相關利益，試圖去說服他們的議員同僚支持自己。

在華盛頓這樣的地方，大財團的確更有可能得到他們想要的結果。不過，并不是錢越多，游說就一定越成功。這當中，還會遇到一些其他的制度限制。

同時，美國的制度變革往往需要越過很多的制度壁壘，這使得維持現狀或順應趨勢更有可能，哪怕投進去的游說費用非常多。

從只“蓋”圖書館到介入公共事務

因此，游說渠道有時效果不錯，但不少時候卻收獲有限。那么，有沒有其他潛在渠道可以更有效地影響美國政治呢？

重要政客的基金會可能會是一個非常明顯的選擇。而其中，卸任總統的基金會是不可忽視的渠道。

從1941年建立了羅斯福圖書館以來，美國總統在卸任后都會建立以自己名字命名的圖書館。一直到約翰遜，總統基金會設立的作用都僅限于為總統圖書館提供資金。

情況從卡特開始有所改變。卡特基金會的錢，不光用來支持圖書館的運營，很大一部分開始用來在全世界做各種各樣的項目，主要是扶貧、維和、抵御疾病。卡特在任上的時候，美國人民對他都不太感冒。一些美國人甚至打趣道，“卡特還真是個不錯的‘前總統”，意指其主要政績都是在卸任之后實現的。而在實現這些“政績”的過程中，卡特基金會的作用至關重要。

顯然，并不是所有美國總統在卸任后都會關注世界和平這樣的宏大問題。有些美國前總統，比如克利夫蘭和柯立芝，在卸任之后堂而皇之地去了保險公司當董事。不過，最近幾屆美國總統卸任之后，大多通過基金會等渠道，依然活躍在公共事務中。

比如，2010年，海地地震發生后，兩位前美國總統創立了“克林頓——布什基金會”，從網上接收捐款，幫助海地。

2015年，在職期間發起了伊拉克戰爭的美國前總統喬治·布什的布什基金會發起了W100慈善騎行活動，為傷殘老兵募捐籌款。

克林頓基金會的“污跡”

之所以說游說不一定能搞定的事情，通過政客基金會或許能生效，是因為這些機構和不少“大事”產生了臺面下的聯系。這在克林頓基金會身上就有顯露。

比如，據《華盛頓郵報》報道，此前，阿爾及利亞政府在試圖游說美國國務院緩和對阿人權狀況的態度時，給克林頓基金會捐了50萬美元，以支持其在海地的地震重建項目。克林頓基金會欣然接受捐款。

克林頓基金會有一個項目：克林頓全球倡議（Clinton Global Initiative）。完善尼日利亞海岸線是這個項目的一部分。據美國有線電視新聞網披露，一對黎巴嫩裔商人Chagoury兄弟在尼日利亞有沿海景觀項目，而Chagoury兄弟捐給克林頓基金會大約100萬～500萬美元。這種打著誘人旗號，實則有利益交換嫌疑的伎倆，讓不少美國民眾對克林頓失去了信心。

最近，希拉里的郵件門進一步披露了涉及Chagoury兄弟的一些細節。有郵件顯示，克林頓基金會的員工曾幫助Chagoury通過克林頓在國務院的助理，聯系在黎巴嫩的重要政治人物，包括時任美國駐黎巴嫩大使。除此之外，郵件門還顯示了一些其他國務院、克林頓基金會、第三方利益交換訴求的內容。

據《紐約時報》報道，加拿大鈾礦開采公司Uranium One，曾為了控制美國五分之一的鈾礦開采權而通過Fernwood基金會給克林頓基金會捐款。因為鈾是制造核武器必不可少的原料，所以這個項目涉及到美國的國家安全。而一旦商業交易涉及國家安全，內閣的重要官員們（包括時任國務卿希拉里）就需要討論批準。Uranium One給克林頓基金會捐了235萬美元，也同時順利獲得了開采權。人們不能斷定這兩件事情之間一定有聯系，但不少人認為，至少克林頓基金會沒有因涉及利益沖突而選擇規避。

據《赫芬頓郵報》報道，海地地震后，克林頓基金會壟斷了海地救援，甚至不讓別國公益組織的飛機降落。包括《紐約時報》在內的多家媒體還報道說，因為這樣的壟斷，克林頓基金會把不少項目交給了希拉里弟弟Tony Rodham的公司。Tony Rodham不僅被邀請加入了當地金礦公司的顧問委員會，同時還獲取了在海地兩千多萬美元的房屋重建項目。

其他基金會可能更“污”

玉米游說可以促使乙醇燃料補貼高到不合理的地步，槍支游說可以讓美國無法推進槍支管控與槍支購買背景審查。美國法律對于這類常規性的政治游說組織有透明度要求和規范。

根據1995年出臺的《游說公開法》，任何6個月內在游說上花銷超過2萬美元的組織都要在美國的國會注冊為“游說組織”。這些“游說組織”要在每年公布兩次的游說報告中公布游說開銷（包括頻繁接觸政府官員職員的薪水）、游說議題，以及具體參與游說的法律法規。《游說公開法》同時涵蓋了提升游說組織透明度的要求。

但是，重要政客的基金會往往并不會注冊成游說組織。而從實際情況看，試圖影響政策的人一旦與重要政客的基金會建立起了良好關系，獲取大型項目，直至出讓核原料開采權，都可能比直接游說更容易實現。

對于這個頗具影響力的渠道，美國也曾嘗試用一些方法進行規范。

比如，為了避嫌，在擔任國務卿一職之前，希拉里·克林頓專門與奧巴馬政府通過簽署諒解備忘錄預先作了約定，即在希拉里擔任國務卿期間，克林頓基金會的捐款人名單全部需要向奧巴馬政府匯報，以避免利益沖突。所以，輿論所指責的克林頓基金會大量從外國獲取捐助的問題，被克林頓的支持者認為是比較透明的。

但是，目前的制度規范顯然是不足的。據《華盛頓郵報》報道，希拉里在擔任國務卿期間，克林頓基金會收到了至少來自7個不同國家的價值至少幾百萬美元的資助，其中一些違反了與奧巴馬政府此前的約定。

從2001年成立至今，克林頓基金會收到的資金超過20億美元，其中三分之一來自美國之外。從媒體報道的情況看，基金會給美國國外勢力提供了與美國退休政要進行游說交易的一個途徑。

值得一提的是，和同類型的基金會相比，克林頓基金會收受的外國資金比例并不算高。而且，在透明度上，不少基金會還不如克林頓基金會。據第三方機構politifact報道，卡特基金會，其所有美國以外的捐款并不是按筆單列，而是整體合并成一項。

克林頓基金會之所以備受關注，是因其不同于其他退休政要基金會之處，比爾·克林頓的妻子希拉里·克林頓正在代表美國現在的執政黨競選下一任美國總統，一些機構因此把向克林頓基金會捐款作為對一支潛力股的投資，期待在希拉里任上獲取相應的回報。

（作者系美國波士頓大學國際關系與政治科學講師）