高校招標采購內部控制建設研究

李延召, 祝光英

(1. 清華大學 審計室, 北京　100084； 2. 清華大學 監察室, 北京　100084)

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高校招標采購內部控制建設研究

李延召1, 祝光英2

(1. 清華大學 審計室, 北京100084； 2. 清華大學 監察室, 北京100084)

該文分析了高校招標采購涉及的內部控制具體要素及存在的問題和風險,研究了高校招標采購在風險評估、內部環境、控制活動、信息與溝通、內部監督等方面的建設和完善措施,提出了設置獨立統一的招標采購部門、加強事前事中與事后控制、建立決策論證和審批制度、采用信息管理系統和電子化招投標平臺、建立回訪和后評價制度、建立風險評估機制等對策和方法,使招標采購更加符合內部控制理念,更好地實現服務學校發展的目標。

高校招標采購； 內部控制； 風險評估； 歸口管理； 決策論證審批； 后評價

為提高行政事業單位的內部控制和管理水平,財政部發布了《行政事業單位內部控制規范(試行)》[1],該規范自2014年起在全國行政事業單位實行,采購業務是其中的重點內容。招標采購是高校內部的一項重要業務,高校通過招標采購獲取的大量各類資源為學校事業發展提供了基礎條件。如某“985工程”高校近3年僅校定招標項目就有近800項,其中儀器設備與貨物類、工程類、服務類分別占74.6%、14.8%和10.6%,如果把法定招標和非招標項目統計在內則招標采購的數量和金額更大,年均達數億元。由此可見,高校招標采購已成為高校事業發展的重要保障制度,有力保證了高校人才培養、科學研究、社會服務等職能的正常運轉和發展。而內部控制作為高校招標采購管理水平和服務成效的重要保障,需要加以重視、研究和建設。

1　高校招標采購內部控制要素

內部控制具有廣泛性,但在每個行業有自身特殊性,首先要明確高校招標采購內部控制的內涵和要素。內部控制是指單位為實現控制目標,通過制定制度、實施措施和執行程序,對經濟活動的風險進行防范和管控[1]。中國監管部門[2]以及美國“內部控制整合框架”[3]都將內部控制分為5個要素。高校招標采購內部控制也分為如圖1所示的內部環境、控制活動、風險評估、信息與溝通、內部監督等5個要素,但高校招標采購具有自身特點,應以全生命周期、全方位為理念,系統梳理各個環節和各個方面的內部控制具體要素。

圖1　高校招標采購內部控制要素

(1) 內部環境。包括組織架構、發展戰略、人力資源、組織文化、社會責任。如組織架構方面,傳統觀點認為招標采購業務僅是招標管理辦公室的職責范圍,但實際上諸如發展規劃、財務、資產管理、使用人、紀監審計等部門,以及黨委常委會、校務委員會等校級機構都是招標采購組織架構的組成部分。

(2) 控制活動。傳統觀點認為招標管理與控制就是招標、投標、評標、中標的過程,以全方位、全周期的理念進行分析,招標采購的控制活動不僅是上述過程,還有決策論證與審批控制、評審過程控制、實施和使用階段控制、回訪總結與后評價控制。

(3) 風險評估。招標采購風險評估包括風險識別、風險分析、風險評估、風險應對、風險監控等措施。

(4) 信息與溝通。招標采購信息與溝通包括部門之間和各崗位之間的溝通、信息公開、信息技術與系統、反舞弊機制等內容。

(5) 內部監督。高校招標采購內部監督既有紀檢監察、審計等方面的專業監督,也有來自廣大師生員工的群眾監督。

2　高校招標采購內部控制問題與對策

高校招標采購領域的內部控制總體健全有效,但部分環節存在問題、缺陷和不足,制約了其職能作用的良好發揮,需要研究應對措施加以改進和完善。

2.1建立招標采購風險評估機制

風險評估是內部控制的關鍵要素,內部控制的目的正是防范和管控風險。高校招標采購領域面臨著不少風險[4-5],但高校普遍尚未建立風險評估機制或機制不健全,針對招標采購領域的風險評估更是極少開展。因此必須建立招標采購風險評估機制,對領域內的各類風險因素進行識別、分析和評估,既要建立單個項目全過程風險評估機制,也要建立招標采購總體層面的風險評估機制。風險評估可以采用頭腦風暴法,首先由相關部門工作人員和專家共同提出風險因素,然后將風險因素按發生概率分為經常、很可能、偶然、極小、不可能,按后果嚴重性分為非常嚴重、關鍵性、嚴重、次重要、可忽略,分別對應4、3、2、1、0分。由上述人員對風險發生概率與后果進行打分,概率得分與后果得分相乘并匯總平均后,各個風險因素將具有0～16的分值,分值越大其重要性越高。根據分值可以按表1中的風險重要性評定表[6]對各風險因素進行評定,如9分以上是不可接受風險,必須重點處理,由相關部門及時研究采取內部控制措施,消除風險或將風險降低到可接受的水平。

表1　風險重要性評定表

2.2招標采購內部環境建設

內部環境是實施內部控制的基礎,包括組織架構、發展戰略、人力資源、組織文化、社會責任等,其中發展戰略、組織文化和社會責任受制于學校的總體情況。

2.2.1組織架構建設

在組織架構設計和建設中,要確保決策、執行和監督相互分離,形成制衡。

(1) 成立獨立統一的招標采購部門,實行歸口管理。歸口管理是內部控制的基本方法,但高校招標采購存在分散化、條塊化管理的現象,設置多個招標辦公室并掛靠在相應的職能部處,如基建、設備、房屋管理等部門均設置招標辦公室,各個院系部處都可以對外采購、簽署合同,造成內部控制重大缺陷,不僅未實現歸口管理，也造成招標需求人與招標管理人的不相容、職責未分離,進而產生管理職責缺位或重疊,造成拆分項目逃避招標、工作人員專業性不足、舞弊腐敗等不良后果。因此高校，尤其是規模較大的高校應對招標采購實行歸口管理,成立獨立統一的招標采購部門,部門內部按業務類別設置工程、貨物、服務等招標采購科室,負責對全校資源需求的招標采購,通過歸口和專業化管理以防止各單位自行其是帶來的風險,從根源上提高采購管理水平和資金使用效益。

(2) 其他相關機構。招標采購涉及校內多個機構,需要各部門協同參與,形成各司其職、各負其責、相互制約、相互協調的工作機制。如需求人負責提出需求及其必要性、可行性；財務部門負責資金預算審查；發展規劃部門負責牽頭組織論證,輔助學校決策；紀檢監察、審計等部門負責全過程監督；學校黨委常委會、校務會等機構負責決策審批,負責重大問題的討論解決。

2.2.2人力資源建設

(1) 加強招標采購隊伍建設。部分招標采購人員專業性不強、服務意識淡薄,甚至違法亂紀損害學校利益和聲譽。高校應重視并加強招標采購隊伍建設,突出專業型、服務型和廉潔從業建設。①專業型建設:在招標采購人員的招聘、使用、獎懲、晉升等環節都要強調專業能力,建立持證上崗制度,必須具備注冊招標師、注冊造價師、注冊建造師等執業資質；定期進行業務培訓和集體學習,有計劃地安排招標采購人員到資產管理、工程建設等崗位交流輪崗,不斷提高隊伍的業務能力和綜合素質。②服務型建設:明確招標采購各個崗位的職責權限,提高工作人員服務意識,建立激勵與約束機制,使薪酬獎懲與員工服務成果、服務質量、服務態度緊密掛鉤,促進服務型隊伍建設。③廉潔從業建設:通過自律、廉潔教育、強化監督等方式,確保招標采購人員遵循職業道德、廉潔從業,確保學校招標采購領域風清氣正。

(2) 加強評審專家隊伍建設。高校部分招標采購評審專家專業性不符合要求,責任心不強,對招標采購項目涉及的技術并不熟悉；學校對評審專家的選取辦法不規范,評審人員不符合任職條件,甚至監督部門人員參與評審并領取報酬。高校應明確評審專家的任職條件、選取辦法、持續培訓和動態監管制度。①明確任職條件并分類建立全校統一的評審專家庫。評審專家應滿足基本任職條件,如從事相關領域工作滿8年并具有高級職稱或者具有同等專業水平,熟悉有關招標投標的法律法規,能夠認真、公正、誠實、廉潔地履行職責,身體健康[7],學校監督部門的工作人員不得入選專家庫。高校人才濟濟,各個行業的專家教授眾多,建立高標準高質量的評審專家庫具有先天優勢,可以采用個人申請、單位推薦等方式在校內遴選專家庫,同時適當邀請校外專家以增強評審工作的廣泛和有效性。②規范具體項目評審專家的選取辦法。具體項目的評審專家應從符合條件的專家中隨機抽取,與投標人或供應商有利害關系的專家應回避,特殊項目需要指定評審專家的,應當經過學校審批同意。③建立持續培訓和動態監管制度。定期對評審專家進行法律法規、業務能力、行業趨勢等方面的培訓,對評審專家的工作業績和職業道德進行定期考核,根據考核結果予以獎懲,有嚴重問題者隨時取消評審專家資格,同時每2～3年重新組建專家庫。

2.3加強招標采購全流程控制活動

2.3.1事前控制:建立投資決策論證與審批制度

事前控制的缺失最易造成各類問題和風險,如各院系部處以自身方便為原則,不經學校審批而自行采購,造成重復購置和資源浪費；違反國家和學校規定,將法定招標項目拆分為校定招標,將校定招標項目拆分為不招標；部分項目未落實好資金來源、設計尚未完成就招標開工,給后期實施帶來困難和混亂。因此高校應從招標采購的源頭加強控制管理,建立決策論證與審批制度。學校各單位的招標采購需求必須經過發展規劃、財務、招標采購、資產管理等部門的聯合論證并經學校最終審批后方可進行。論證與審批內容包括項目的必要性與可行性、資金來源與預算、招標采購內容、招標采購數量、技術標準、招標控制價、招標方式與組織形式、法律條件、合同主要條款等,招標采購后的重大變更也須按原流程進行論證審批。未經論證審批的項目,招標采購部門不予提供服務,財務部門不予報銷,同時追究相關人員的責任。

2.3.2事中控制:加強評審過程管理和質量控制

高校個別招標采購項目在使用階段受到質疑和指責,究其原因是評審過程不夠科學深入、評審辦法不適合項目實際情況,導致技術不優、質量低下、價格虛高的方案中標。高校應以“公平、公正、科學、擇優”為原則加強評審過程管理和質量控制,有針對性地選擇評審專家。評審專家應熟悉招標采購目的與范圍、主要技術要求、主要商務條款、評審標準和方法等內容,招標文件應盡量采用國家標準范本。評審全過程應嚴格按照招標投標法、政府采購法及其實施條例以及學校規定進行,對投標文件是否實質規范招標過程要進行認真審查,逐項審查重大偏差和細微偏差,深入評審投標人(供應商)資質、業績、報價、技術標準等內容,防止漏項、不平衡報價等現象,規范專家自由裁量權,真正選出質量、價格、進度等各方面對學校最有利的方案。評審結束后評審委員會應擬寫“性價比較表”或“綜合評估比較表”,連同書面評審報告一并提交給招標采購部門。招標采購的評審辦法有經評審的最低投標價法[8]、綜合評估法[8]、性價比法[9]、層析分析法[10]、灰色關聯度法[10]等方法,其中常用方法的特點及適用范圍總結如表2所示。這些辦法應結合項目特點選用,不能千篇一律地采用一種,更不能主觀指定。

表2　招標采購常用評審辦法表

2.3.3事后控制:建立回訪總結和后評價制度

高校招標采購存在前期評審與后期實施割裂的現象,重前期評審、輕后期實施,但實施和使用階段最容易出現各類問題,如中標人服務質量和服務態度差,欺騙需求和使用人；部分項目違法分包轉包,釀成質量安全事故；個別投標人拉攏腐蝕學校工作人員；部分項目隨意更改合同主要條款,嚴重虛報結算量價；部分投標人無理取鬧,破壞校園穩定；項目效果不佳,投資失控。上述問題有中標人(供應商)的原因,也有學校決策不準、管理不善的原因,但相關部門對這些現象及原因缺乏關注、研究和總結。高校招標采購應轉變“重前期、輕后期”的觀念,建立回訪總結和“后評價”制度,招標采購、發展規劃、財務、資產管理等部門必須“向后看”,將后期實施和使用情況納入視野,及時監督并糾正各類問題風險。項目最終結束后各部門應共同開展“后評價”,對需求和使用人的滿意度進行回訪統計,總結并評價項目各階段的得失成敗,為學校未來招標采購項目提供經驗教訓和指導。同時根據后評價結果及時動態管理投標人(供應商)誠信庫,實行守信激勵、失信懲戒、優勝劣汰,對存在嚴重問題的要及時剔除。

2.4招標采購信息與溝通機制建設

2.4.1實行信息公開

信息公開是內部控制的有效措施,教育部門多次要求高校公開“儀器設備、圖書、藥品等物資設備采購和重大基建工程的招投標”[11]。高校應建立招標采購信息公開制度,項目論證、審批、招標、評審、中標、實施、結算等過程和結果,各類違規問題及處理結果等信息都應實行校內公開；制定并公開組織結構圖、業務流程圖、崗位說明書、員工手冊等文件,使各部門及全校師生了解招標采購業務的辦事流程和職責權限。信息公開，一是可以促進信息溝通和傳遞,降低信息傳遞成本,有利于投標人、供應商的充分參與和競爭；二是為校內有需求的單位和師生提供信息參考,如公開設備貨物的型號、中標價有利于有相同需求的師生了解市場行情；三是保障師生的知情權、表達權和監督權,自覺接受廣大師生員工的監督和意見建議。

2.4.2建立招標采購電子化平臺和信息管理系統

利用信息系統是信息與溝通機制建設的重要方面。高校應當充分采用信息技術加強招標采購管理,開發或購買涵蓋業務全要素、全周期,涵蓋需求人、發展規劃、招標采購、財務、紀監、審計等相關部門和人員職責權限的信息管理系統,參照《電子招標投標辦法》[12]積極推進電子化招標、投標,實現全流程電子化交易、信息集中共享、監督等功能,實現自動控制和高效控制,節省人力資源成本,減少或消除人為操縱和失誤,提高招標采購的科學性、及時性、實效性。

2.5強化招標采購內部監督

招標采購是高校廉政風險較為集中的領域,近些年暴露出不少違法犯罪事件。高校應強化招標采購內部監督,強化紀監審計等部門的專業監督,自覺接受師生監督,建立反舞弊機制,強化崗位責任追究機制。

2.5.1建立協同監督體系

高校招標采購應建立協同監督體系,各監督部門既明確分工又相互協作。學校紀檢監察部門應對化整為零逃避招標、評審過程適當性、領導干部插手干預、違法轉包分包、違反紀律謀取私利、有無訂立背離招投標文件和合同的其他協議等情況進行監督。學校審計部門要審計招標采購內部控制和風險管理的適當性、合法性和有效性,審計招投標與采購程序及其結果的真實性、合法性和公正性等內容[13]。審計部門既可以開展招標采購專項審計,也可以在日常業務如合同審計、結算審計、財務審計等工作中重點關注招標采購情況,審計部門還要依法依規對招標采購部門負責人開展經濟責任審計。此外還應充分發揮財務、資產管理等部門在資金資產使用與管理等方面的監督職責。學校各監督部門應通過信息共享、聯合監督等方式凝聚監督合力,取得事半功倍的實效。監督結果要及時向招標領導小組、主管校領導反饋,及時改進學校招標采購工作。同時學校應懲防并舉、重在預防,設立舉報信箱、投訴熱線,明確舉報投訴的處理程序、辦理時限和辦結要求,建立舉報人保護制度,鼓勵師生員工、投標人、供應商及其他利益相關方舉報違法違規、腐敗犯罪、不作為等現象。

2.5.2強化責任追究機制

在明確各個部門和崗位職責權限的基礎上,建立嚴格的責任追究機制并嚴格執行,對存在各類不端行為的學校工作人員或評委,依紀依規依法給予黨紀或政紀處分,對涉嫌違法犯罪的應移交相關部門。對存在以他人名義投標、弄虛作假、騙取中標等現象的中標人和供應商,要依照法律法規、招投標文件和合同規定追究其責任,同時通過“黑名單”、上報主管部門等措施加以處理,使學校招標采購領域形成良好風氣。

2.6高校招標采購內部控制措施總結

以上是針對高校招標采購內部控制現狀和問題而研究采取的主要對策和方法,現將高校招標采購內部控制建設和完善措施總結如表3所示。

表3　高校招標采購內部控制措施

表3(續)

3　結語

招標采購是高校事業發展的重要保障制度,是高校內部控制建設的重點領域。為更好地發揮高校招標采購的職能作用,高校有必要重視并加強招標采購內部控制建設,研究采取相關完善措施和對策,進一步提高招標采購管理水平,科學防范各類風險,促進招標采購質量和服務成效的優化提高,為高校事業發展提供更好的基礎條件保障。

References)

[1] 中華人民共和國財政部.行政事業單位內部控制規范(試行)[Z].2012-11-29.

[2] 中華人民共和國財政部,證監會,審計署,等.企業內部控制基本規范[Z] .2008-05-22.

[3]COSO.InternalControl-IntegratedFramework[Z].2013.

[4] 田璐,王杰.高校設備采購風險及防控措施[J].實驗技術與管理,2015,32(6):260-262.

[5] 劉瑾琦,侯文海.高校招標采購風險分析及其對策探討[J].實驗技術與管理,2011,28(5):208-212.

[6] 全國造價工程師執業資格考試培訓教材編審組.工程造價管理基礎理論與相關法規[M].2009版.北京:中國計劃出版社,2009:257.

[7] 中華人民共和國國家發展改革委員會.評標專家和評標專家庫管理暫行辦法[Z] .2013-03-11.

[8] 中華人民共和國國家發展計劃委員會,國家經濟貿易委員會,建設部,等.評標委員會和評標方法暫行規定[Z].2013-03-11.

[9] 中華人民共和國財政部.政府采購貨物和服務招標投標管理辦法[Z].2004-08-11.

[10] 柴曉玲.高校物資采購招標效果的探索與實踐[J].實驗技術與管理,2015,32(10):254-256.

[11] 中華人民共和國教育部.關于公布《高等學校信息公開事項清單》的通知[Z].2014-07-25.

[12] 中華人民共和國國家發展改革委員會.電子招標投標辦法[Z] .2013-02-04.

[13] 中國內部審計協會.內部審計實務指南第1號：建設項目內部審計[Z].2003-04-12.

Researchoninternalcontrolconstructionofbiddingandprocurementincollegesanduniversities

LiYanzhao1,ZhuGuangying2

(1.AuditOffice,TsinghuaUniversity,Beijing100084,China; 2.SupervisionOffice,TsinghuaUniversity,Beijing100084,China)

Thisarticleanalyzestheinternalcontrolelementsinvolvedinbiddingandprocurement,andanalyzestheproblemsandrisksofbiddingandprocurementininternalenvironment,controlactivities,informationandcommunication,internalsupervision,etc.Tosolvetheproblemsandrisks,thisarticlestudiesthemeasuresofinternalcontrolconstruction,suchassettingupanindependentunifiedbiddingandprocurementmanagementdepartment,establishingdecisionargumentationandapprovalsystem,usinginformationmanagementsystemsandelectronicbiddingandprocurementplatform,establishingapost-evaluationsystemandariskassessmentmechanism,inordertobetterservethedevelopmentofcollegesanduniversities.

biddingandprocurementincollegesanduniversities;internalcontrol;riskassessment;centralizedmanagement;decisionargumentationandapproval;post-evaluation

DOI:10.16791/j.cnki.sjg.2016.07.067

2016-03-08

中國教育審計學會科研課題“基于內部控制的高校建設項目審計研究”(JY20130511)；中國教育審計學會科研課題“內部審計在高校治理中的地位和作用研究”(JY20152102)

李延召(1982—)，男，河南葉縣，碩士，工程師，國家注冊造價工程師，注冊咨詢工程師(投資)，國際注冊內部審計師，研究方向為高校內部審計、招投標管理.

F253.2；G482

A

1002-4956(2016)7-0261-05