治理不合理低價游關鍵是嚴打回扣

文 劉澤安

?

治理不合理低價游關鍵是嚴打回扣

文 劉澤安

國家旅游局于2015年9月30日出臺了《關于打擊組織“不合理低價游”的意見》

首次以政府文件形式定義了什么叫“不合理低價游”，并明確了對違法行為進行處罰的標準。同時，還明確了五種“不合理低價游”行為和八條認定欺詐、強制購物的標準。這對旅游監管部門嚴厲打擊“不合理低價游”、如何認定欺詐、強制購物具有重要幫助和作用。

然而，根據目前我國旅游業經營實際來看，治理“不合理低價游”的關鍵在于嚴厲打擊強迫購物和購物“回扣”。如果旅游市場上沒有強迫購物和購物“回扣”行為，所謂組團社招徠游客的“不合理低價游”或“零負團費”問題便可以迎刃而解。而旅游監管方面長期得不到解決的這兩個老大難問題，對旅游監管部門或執法部門來說，根據目前的執法體制來看，卻似乎有難以逾越的障礙。

2015年10月19日在香港發生的“內地游客被毆身亡”事件（以下簡稱“10·19事件”），將近年來頻頻曝出的旅游強制購物問題，再次推上輿論撻伐的風口浪尖。

自2003年海南首現零負團費現象以來，這一旅游業的痼疾緣何12年仍“久治不愈”？如何界定和解決“不合理低價游”？如何根除導游強迫購物和購物商店回扣問題？在媒體和公眾充滿疑惑的同時，這些問題也成為學界專家研討的課題。

專家指出，旅游法實施以來，沒有一個地方真正解決了購物回扣問題，因此，治理“不合理低價游”的關鍵在于嚴打強迫購物和回扣。旅游中購物本身沒有問題，關鍵在于“強制”的界定以及合同信息的披露，而完整披露合同信息則是目前旅游法律規范的當務之急。

多頭管理必然導致相互推諉

此次研討會由中國消費者權益保護法學研究會、北京市法學會旅游法學研究會聯合主辦。會上，中國消法研究會常務副會長曹三明認為，強制購物屢禁不止的重要原因之一，就是有法不依、執法不嚴。因此，要治理強制購物，首先是需要加強依法監管力度，嚴肅依法處罰強制購物的旅游經營者及其工作人員。

對此，北京市第二中級人民法院法官王范武提出，我國目前旅游行業的管理是條塊結合——國家旅游局系統和地方政府多頭管理，具體涉及的監管部門包括工商、物價、旅游、食品衛生、交通、發改委等。

“多頭管理必然導致相互推諉的問題，這極其不利于維護游客的合法權益。”他建議，應該對涉及旅游行業管理的行政機關的職能進行整合，強化履責意識和管理意識。

王范武同時建議，各地應借鑒近期海南等地成立旅游警察的經驗做法，建立起一個能夠統一行使各種行政執法職責、快速作出反應的機構。

這個機構除了統一行使各職責外，還要能像110一樣快速出警提高威懾力，接到投訴能夠即刻到場解決糾紛，有關部門還要有個處理投訴問題的7天時限。

“投訴者多數都是遠道而來的游客，沒有時間滯留等待數天解決問題，所以必須有快速處理的機制。”他說。

組團社地接社兩地應聯合執法

北京的旅行社作為組團社，組織游客到云南或香港旅游，游客被當地地接社導游人員、購物場所人員以及“影子團員”誘導或強迫購物時，組團社所在地的旅游監管和執法人員怎么辦？即使他們接到游客投訴，并且也有證據證明地接社的導游存在強迫購物的行為，但是，北京的旅游監管部門和執法人員能到地接社所在地去執法嗎？顯然不可能。現行旅游法的有關規定有不盡完善之處，從而導致這些法律規定根本不可能落實到實處。而不能落實的法律規范實際上等于無。因此，建議國家旅游局或有關有權機關針對這一問題做出相關規定，以便解決組團社和地接社所在地的旅游監管部門聯合執法的問題。否則，強迫購物的現象根本無法真正解決。

從立法者禁止不合理低價游的立法目的上看，本來是想約束組團社，迫使組團社尋找那些講誠信、信譽好的地接社來作業務。但是，目前的旅游市場競爭十分激烈，地接社競相以低價吸引組團社給他們送游客，甚至以負團費來吸引組團社。在這種情況下，即使組團社收了旅游者的正常旅游價，也難以完全避免地接社強迫游客購物。所以，只要監管部門不能真正解決地接社強迫游客購物和購物商店給導游的回扣問題，僅僅依靠約束組團社的“不合理低價游”組團行為，可能根本無濟于事。多年來，零負團費問題得不到解決的癥結也可能在這里。

專家指出，根據目前我國旅游業經營實際來看，治理“不合理低價游”的關鍵在于嚴厲打擊強迫購物和購物“回扣”。在他看來，如果旅游市場上沒有強迫購物和購物“回扣”行為，所謂組團社招徠游客的“不合理低價游”或“零負團費”問題便可以迎刃而解。

強制購物本質在于嫁接商業賄賂

有些旅游景區的購物商店，如八達嶺長城景區的旅游商店等，只要有司機或旅游車拉游客進店購物，不管游客購物多少，都直接給出租車司機或旅游車司機“回扣”。這些問題決不是通過治理組團社的“不合理低價游”所能解決的。大多數游客在旅游活動中受到的傷害，顯然不是因為向組團社交了“不合理的低價”造成的，而是由于受到旅游活動中的強迫或誘導購物所造成的。因此，旅游監管部門和其他相關執法部門，為了切實保護旅游者的合法權益，主要精力和關注點，應當放在如何監管強迫購物和商店購物回扣方面。否則，僅僅約束組團社不以“不合理低價”組織旅游，根本不可能解決旅游者合法權益的保護問題。

《旅游法》第三十五條明確規定：“旅行社不得以不合理的低價組織旅游活動，誘騙旅游者，并通過安排購物或者另行付費旅游項目獲得回扣等不正當利益。”

專家披露，旅游法實施以來，我們通過到各地調研，發現了很多問題，比如購物回扣問題，沒有一個地方能真正執行。他認為，如果不能真正解決地接社強迫游客購物和購物商店給導游的回扣問題，僅僅依靠約束組團社的“不合理低價游”組團行為，根本無濟于事。多年來，零負團費問題得不到解決的癥結也大致在于此。

青島大學程教授更是認為，內地游客香港被毆身亡事件的發生并非偶然。她指出，案發原因的本質在于“組團旅游嫁接交易活動”。所謂嫁接，就是旅游組團社嫁接商業賄賂，旅行社與購物店在暗箱里交易著游客和游客的權利。而這種現狀的存在，就導致了諸如“10·19事件”中的游客，被捆綁在“購物團”這一名稱下，步入近乎于被挾持的境地。

規范旅游團零負團費

消費目標信息的“知覺錯位”，則幾乎是業內人士人盡皆知的“秘密”。“10·19事件”所暴露出的，正是旅行社利用沒有規范旅游線路應明確游客消費目標信息的法律事實，在合同中繞過了購物商品及其定價，從而實現誘導游客消費的目的。

專家指出，旅行社應當披露的消費信息，包括旅費信息和消費目標信息。旅費是決定游客是否享用或享用多少旅游服務的代價。因此，游客應知道所付旅費的開支項目及明細。這就是正規旅行社在要約單的最后一項，寫明的包價中的服務內容。“透過這類信息，應當讓游客清楚，自己在旅游途中該花什么錢，不該花什么錢”，讓消費者做到“知情、同意”。

導游薪酬制度不改“治標不治本”

當然，在當前現階段，還有一個現狀不容忽視，那就是全國70萬導游大軍中，大多數都是臨聘人員。因此，要徹底解決強制購物的問題，從根本上，首先要讓導游這一職業群體的權益得到保障。

據此，曹三明認為，改革不合理的導游薪酬制度，是杜絕強制購物的根源。只有改變當前的導游薪酬制度，才能遏制旅游強制購物亂象。

他說，在現行導游管理體制下，部分導游未與旅行社簽署勞動合同，導游人員以傭金為主要收入，正常薪酬難以落實，全靠購物提成來維持收入。這種情況下，導游勢必會想方設法迫使游客購物，從而導致許多侵害游客權益的極端情況。“因此，導游的薪酬制度不改，永遠治標不治本。”