開化“多規合一”試點經驗總結與深化建議

周世鋒 秦詩立 王琳 倪毅

開化“多規合一”試點經驗總結與深化建議

周世鋒 秦詩立 王琳 倪毅

開化縣地處錢塘江源頭，是浙江重要生態屏障。近年來，開化陸續開展了省重點生態功能區建設試點、國家主體功能區建設試點、國家公園體制改革試點等，為“多規合一”試點提供了較好基礎。目前，開化“多規合一”試點工作取得了階段性成績，有助于試點進一步深化、完善，同時也面臨一系列困難，需進一步創新突破。

扎實“多規合一”試點基礎

選擇開化開展“多規合一”試點，在于其已開展了相關探索和準備，有較好基礎。這些基礎準備也有助于其他市縣開展好“多規合一”試點工作。

經濟發展模式正全力轉型。開化深入實踐“綠水青山就是金山銀山”發展理念，通過17年持之以恒實施“生態立縣”戰略，已具備轉型發展的基礎和優勢。2013年以來，開化以國家主體功能區示范區建設為契機，創新發展理念，轉化生態優勢，構建生態產業體系，探索出一條經濟生態化、全域景區化、景觀公園化的轉型升級之路。這為開化“多規合一”在空間布局優化、發展路徑調整、規劃管理協調、規劃制度改革等方面開展創新試點創造了有利條件。

空間開發格局逐漸明晰。近年來，開化總體空間格局日趨清晰，各類規劃主管部門對開化空間開發的認識也趨于協調。就《開化縣重點生態功能區示范區建設規劃》和《開化縣環境功能區劃》來看，前者將開化空間劃分為生態保護、農業發展、城鎮建設三大區域和十類功能區，后者將開化空間劃為自然生態紅線區、生態功能保障區、農產品環境保障區、聚居環境維護區4類區域和21個環境功能區，無論是空間分類體系、標準，還是對同一空間的發展定位和利用導向，均趨于一致，這為“多規合一”提供了較好技術基礎。

“三規融合”探索已有一定實踐。根據城鄉規劃法和土地管理法規定，城鄉規劃和土地利用規劃均需與經濟社會發展規劃相銜接。城鄉規劃和土地利用規劃編制時，已在建設用地規模、空間布局和建設時序等方面協調銜接，這為推進“多規合一”奠定了實踐基礎。

“智慧開化”正在聯動建設。2013年，開化被列入浙江省縣（市、區）數字城市地理空間框架建設項目計劃。項目由浙江省、衢州市測繪與地理信息局、開化縣政府三方合作共建，成果三方共享，目標是在建立開化縣基礎地理信息系統基礎上，集成、整合各部門專題共享數據，構建面向政府部門、企事業單位、社會公眾的各類地理信息服務產品。根據項目設計，“規劃管理”模塊將是重中之重，通過建立一個中心（地理信息中心）和多個業務庫（城鄉規劃管理庫、土地利用規劃管理庫、環境功能區劃管理庫等），實現各類規劃在同一平臺無縫對接。這將為開化加快建設“多規合一”信息平臺提供優秀的技術團隊支撐，并促進“多規合一”科學、可持續建設。

規劃管理體系初步建立。早在2007年，開化縣政府就制定了《開化縣國民經濟和社會發展規劃管理暫行辦法》（開政發[2007]57號），對規劃編制的立項、銜接、論證、審核、批準、發布和備案等環節做了詳實規定，規范了規劃的編制活動。在此基礎上，2011年成立了“開化縣規劃委員會”，縣長任主任，縣各部門主要領導為成員，下設辦公室（縣府辦），辦公室內設經濟社會發展規劃和城鄉空間布局規劃兩個工作小組。各級規劃委員會的設立改進了開化規劃編制和規劃實施管理工作，為“多規合一”試點奠定了良好的管理基礎。

創新“多規合一”試點工作推進

“多規合一”試點工作啟動以來，開化縣在國家和省相關部門的指導下，上下齊心、內外協力，取得了一系列階段性成果，初步形成了一批可推廣的經驗。

建立試點協調機制，凝聚“一張藍圖干到底”的共識。牢固樹立規劃引領的工作導向，按照時間協同、部門協同、技術協同、進度協同的工作要求，建立試點工作領導小組，抽調專業人員集中辦公，確保試點工作做到溝通順暢有序、安排落實有力、督促緊湊到位、推進穩步順利。同時，組織縣級有關部門對正在實施的各類規劃進行全面評估，并梳理出涉及用地、生態、產業、資源等方面的問題，找到“多規合一”的突破口；規范規劃編制、規劃研究和方案設計項目管理程序，加強規劃編制與設計項目招投標管理，完成電力、排水、燃氣等一批專項規劃審查，將全縣55個專項規劃縮減至21個。

編制發展總體規劃，強化生態空間管控。《開化縣發展總體規劃》把縣域科學劃分成生態保護、農業生產、城鎮發展三大空間，用超過90%的面積來保護生態，用不到10%的面積集聚20萬人的生產生活，實現生態、生產、生活“三生”相宜。2015年11月，《總體規劃》通過國家部委聯合專家評審。在《總體規劃》指引下，對縣域總規進行修編，將建制鎮規劃納入編制范疇；科學謀劃村莊布點，將村莊發展分為村莊轉型發展區、村莊引導發展區和村莊控制發展區，以三個層次合理分類做好規劃覆蓋。同時，率先出臺《規范農村居民建房強化空間管控若干意見》《農村居民建房管理辦法》《坡地村鎮建設試點實施意見》等規章制度。

制定試點改革方案，發揮規劃改革關鍵性作用。“多規合一”通過研究生態紅線、永久基本農田控制線等“底線”，基本劃定自然生態紅線區面積666.62平方公里、永久基本農田保護紅線面積10萬畝左右；科學測算城鎮擴張規模需求，確定城鎮增長邊界，預留發展彈性空間。同時，開化承擔著國家公園體制、國家主體功能區建設等一批國家級、省級改革試點，在其中“多規合一”試點發揮了關鍵性基礎作用。通過“多規合一”試點，科學確定了國家公園體制試點區名稱、四至區劃，成功入選浙江唯一國家公園體制試點縣。通過“多規合一”試點，對全縣所有建設性用地進行了認真梳理，成功入選省“坡地村鎮”建設用地首批試點縣；完成村級經濟合作社股份制改革，農村宅基地確權登記發證率95%，農村產權交易平臺建成投入使用，有效激活了農村沉睡資產。通過“多規合一”試點，進一步厘清了全縣所有國有資產，完善國資體制改革方案，組建生態資源集團，在推動重大基礎設施建設、重要優勢資源掌控等領域發揮了積極作用。

建立公共地理信息平臺，促進資源高效集約利用。原先，規劃、公安、交通、水利、城市綜合執法等部門各自建設地理信息平臺，造成重復建設、資源浪費。2015年5月，開化縣建成公共信息地理主平臺，制成不同比例尺的地形圖，全景反映中心城區建筑物屬性，供有關部門高效集約利用。在此基礎上，全面開展城鄉規劃和土地利用規劃建設用地圖斑對比，對可開發土地進行系統梳理，盤活可建設用地。同時，借鑒廈門、廣州、武漢等經驗做法，圍繞規劃實施主體協調、項目審批流程再造等關鍵環節展開探索，借此推進行政審批制度改革、推行項目“五聯審批”工作機制和“一站式”代理代辦服務，全縣348項審批事項辦結承諾時限縮短29%。

加強“多規合一”試點突破及建議

“多規合一”試點作為一項全新的工作，開化在探索推進中也遇到不少困難，亟待解決、突破。

“多規合一”重心在于重構空間管理體系，但現有體制機制“路徑依賴嚴重”，部門協調難度大。“多規合一”重點是空間管理體系的重構，而非單純的“規劃”技術改良，是通過多部門的溝通協調，實現同一空間實體上的多個專項規劃的協調統一。從目前來看，國家各有關部委對“多規合一”工作要求各不相同，彼此缺乏協調，管理空間交叉、實施分割、溝通不暢等“失衡”或“打架”現象，已造成改革思想難以統一、內容難以確定、措施難以實施，改革創新難度巨大。

“多規合一”關鍵在于“一張藍圖”，但發展總體規劃缺乏法律支撐，頂層管控缺乏硬約束。發展總體規劃雖繪制了“一張藍圖”，本可指引其它規劃的空間布局，但由于其法律地位缺失，編制審批缺乏依據，剛性不強，仍難以依法統領城鄉、土地、環境等主要空間規劃及其它重點專項規劃。

“多規合一”基礎在于“合”，但技術指引、規劃語言不統一，技術瓶頸制約較多。目前各類規劃期限、范圍、坐標系不盡相同，城鄉規劃與土地利用規劃的用地分類也不一致，規劃之間經常“打架”，難以實現有效融合。

開化“多規合一”試點工作雖取得了階段性成果，但深化推進的路還較長，仍需進一步加強創新突破。

一要進一步與國家“多規合一”工作的頂層設計互動結合起來。包括統一的規劃體系建構、統一的技術規范銜接、統一的規劃管理平臺設計等，相向而行，雙向反饋，良性響應，有效增強試點的上下交集面、互動力。

二要進一步加強縣級相關部門間的規劃合作。包括業務、組織、流程、報批等，主動探索創新、總結提煉，形成可復制、可推廣的經驗。

三要進一步增強“先行先試”的能動性。如可允許開化在打破現有規劃編制審批層級制度方面先行先試；可允許在控制好總量與結構的基礎上增強開化對三類空間具體布局與調整的自主權等。

總之，開化“多規合一”試點意義重大、難度很大；基礎較好、成績已有，但還需加強探索創新，克服瓶頸制約，加快實現試點真突破、真跨越、真成功。

作者單位：浙江省發展規劃研究院