供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革：教育怎么辦？（上）

劉云生

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》在闡述“發(fā)展主線”時指出，“貫徹落實新發(fā)展理念、適應(yīng)把握引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，必須在適度擴大總需求的同時，著力推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，使供給能力滿足廣大人民日益增長、不斷升級和個性化的物質(zhì)文化和生態(tài)環(huán)境需要。”所謂供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是從提高供給質(zhì)量出發(fā)，用改革的辦法推進結(jié)構(gòu)調(diào)整，矯正要素配置扭曲，擴大有效供給，提高供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率，更好地滿足廣大人民群眾的需要，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革包括經(jīng)濟和社會兩大領(lǐng)域，教育屬于社會領(lǐng)域，教育所作所為不僅攸關(guān)教育自身發(fā)展，也影響經(jīng)濟社會發(fā)展大局。面對經(jīng)濟領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，教育要有因應(yīng)之策；而教育自身作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，從注重“需求側(cè)拉動”轉(zhuǎn)向更加注重“供給側(cè)推動”，要有推動之策；教育與經(jīng)濟相互著力，在推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中還要有協(xié)同之策。“中國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)代化進程，已經(jīng)來到一個非同尋常的關(guān)鍵時期和歷史性的考驗關(guān)口，僅僅依靠短中期調(diào)控的需求管理已經(jīng)不能適應(yīng)客觀需要，應(yīng)當及時引入以制度供給為核心，以改革為統(tǒng)領(lǐng)的‘新供給管理方略”。本文在政策分析基礎(chǔ)上，從制度供給的角度，對“因應(yīng)”、“推動”和“協(xié)同”三策進行闡述，供教育政策研究、制定和實施者參考。

一、因應(yīng)之策

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主要是新供給經(jīng)濟學(xué)就“經(jīng)濟持續(xù)增長”開出的藥方。經(jīng)濟理論一般認為，投資、消費、出口“三駕馬車”屬于需求側(cè)；勞動力、土地與自然資源、資本、制度、創(chuàng)新等五要素屬于供給側(cè)。“需求側(cè)管理更多解決的是短期問題，在經(jīng)濟處于短期波動的環(huán)境下，旨在令實際經(jīng)濟增長率盡量貼近即期的潛在增長率，經(jīng)濟過冷了就刺激需求。而供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革則重在解決長期問題，從根本上促進潛在增長率的提升。”“十三五”期間，我國著眼長遠，堅持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念，將主要從供給、生產(chǎn)端入手，開展以去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板五大任務(wù)為主要內(nèi)容的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，通過提高供給質(zhì)量和效率，促進經(jīng)濟增長。

一般來說，影響經(jīng)濟增長不外乎兩個要素：一個是“人”；另一個是“物”，并且兩者相互著力，促進或制約著經(jīng)濟增長。教育的核心是解決“人的素質(zhì)”問題，但必須以“物”作為基礎(chǔ)，否則就成了“空中樓閣”。因此，教育與經(jīng)濟增長具有內(nèi)在的、必然的關(guān)聯(lián)性。一方面，教育可以作為“三駕馬車”的內(nèi)容之一處于經(jīng)濟“需求側(cè)”。美國經(jīng)濟學(xué)家舒爾茨在《人力資本投資——教育和研究的作用》中，把教育投資作為經(jīng)濟增長的重要投資選項。德國歷史學(xué)派先驅(qū)弗里德里希·李斯特在《政治經(jīng)濟學(xué)的國民體系》一書中認為，一個國家的最大消費應(yīng)該用于后一代的教育，應(yīng)該用于國家未來生產(chǎn)力的促進。另一方面，教育也可以作為勞動力、人力資本、制度和創(chuàng)新供給的基礎(chǔ)處于經(jīng)濟“供給側(cè)”。古典政治經(jīng)濟學(xué)的鼻祖亞當·斯密在《國富論》中把工人技能的提高視為經(jīng)濟進步和經(jīng)濟福利增長的基本源泉。以羅默和盧卡斯為代表的新經(jīng)濟增長理論也認為，教育是提升勞動力和創(chuàng)新的基石，是促進內(nèi)生性經(jīng)濟增長的重要因素。

“把脈當下中國經(jīng)濟，從需求側(cè)看，需求不足的同時需求外溢明顯。另一方面，需求升級趨勢明顯，電信、文化娛樂、養(yǎng)老等消費快速增長，綠色、時尚、品質(zhì)消費空間巨大。而從供給側(cè)來看，我國既存在低層次產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩，也存在著高品質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)有效供給的不足。”供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革從矛盾的主要方面——供給側(cè)入手，但絕不是無視“需求側(cè)”，恰恰相反，是為了更好滿足升級的需求和創(chuàng)造新的需求，促進經(jīng)濟增長。由于教育以不同的方式處于經(jīng)濟的“供給”和“需求”兩端，經(jīng)濟領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革無論是“從供給側(cè)入手”，還是“滿足需求側(cè)要求”，都對教育提出了新的、更高要求。教育必須有因應(yīng)之策。

（一）以人口變化為導(dǎo)向，調(diào)節(jié)教育供給規(guī)模

圍繞優(yōu)化勞動力配置這條供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主線，中央一是推出了“一對夫婦可生育兩個孩子”的政策，增加勞動力供給，補充人口紅利，這在近期需要增加學(xué)前教育供給，中期增加義務(wù)教育供給，遠期增加高等教育和職業(yè)教育供給；二是推出了“戶籍制度改革，化解房地產(chǎn)庫存”的政策，“去庫存”必將提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，必然需要增加城鎮(zhèn)高中以下教育的供給，而減少農(nóng)村相應(yīng)教育的供給；三是推出了以人為核心的城鎮(zhèn)化政策，人口轉(zhuǎn)移與工業(yè)化發(fā)展、城鎮(zhèn)化空間布局有機結(jié)合，人口導(dǎo)出區(qū)和人口導(dǎo)入?yún)^(qū)越來越明顯，教育供給發(fā)生“位移”是避免不了的。由此，教育將出現(xiàn)“短缺”和“過剩”并存的結(jié)構(gòu)性矛盾。

要解決這個問題，必須堅持建立起以人口變化為導(dǎo)向的教育規(guī)模調(diào)節(jié)機制，具體包括四個方面：一是省級教育統(tǒng)籌機制，加強省級政府對地市和區(qū)縣高中以下教育在經(jīng)費投入、師資調(diào)配、設(shè)備配置等方面的調(diào)控，促進教育城鄉(xiāng)一體、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。二是城鄉(xiāng)全域教育規(guī)劃機制，基于人口變化的預(yù)測，制定具有約束力的城鄉(xiāng)校點布局控制性詳細規(guī)劃，并且這個規(guī)劃要以時間為序，多階段規(guī)劃合成，動態(tài)調(diào)控教育布局空間，而不是“一錘定音”式的僵死規(guī)劃。三是城鄉(xiāng)校地校產(chǎn)調(diào)配機制，基于土地確權(quán)，將農(nóng)村閑置校地復(fù)耕，其復(fù)耕面積配給給城鎮(zhèn)新建學(xué)校作為用地指標，其土地轉(zhuǎn)讓費用用于扶持薄弱學(xué)校；將公立空殼學(xué)校校產(chǎn)并入農(nóng)村薄弱學(xué)校，防止閑置校舍及財產(chǎn)被非教育“侵占”。四是剛性需求供給保障機制，在新建城區(qū)和老城人口新增區(qū)域，新建或者改擴建幼兒園和中小學(xué)，將所在地有入學(xué)需求的農(nóng)村閑置中小學(xué)改建成幼兒園，滿足“全面二孩政策”和“去房地產(chǎn)庫存”所產(chǎn)生的教育需求，防止在城鎮(zhèn)通過增加大規(guī)模學(xué)校和大額班級來解決適齡兒童入學(xué)的“將就之計”。

（二）以產(chǎn)業(yè)調(diào)整為依據(jù)，優(yōu)化教育供給結(jié)構(gòu)

圍繞優(yōu)化土地、自然資源和資本配置這條供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主線，中央不但推出了“一帶一路”、“長江經(jīng)濟帶”、“京津冀經(jīng)濟圈”等區(qū)域發(fā)展大戰(zhàn)略，還有針對性地推出了“去產(chǎn)能”、“去杠桿”、“降成本”、“補短板”等改革政策。產(chǎn)業(yè)跟著功能走，人口跟著產(chǎn)業(yè)走，化解過剩產(chǎn)能和降本增效，努力改善產(chǎn)品和服務(wù)供給，必然引起產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的深刻變革，部分企業(yè)將被淘汰，員工需要下崗再就業(yè)；部分企業(yè)需轉(zhuǎn)型升級，還有一些新興企業(yè)會涌現(xiàn)和崛起，需要大量新型人才。由此，當下教育的人才供給將會失衡，出現(xiàn)“傳統(tǒng)人才數(shù)量過剩”和“新型人才短缺”并存局面。

要解決這個問題，必須建立起以產(chǎn)業(yè)調(diào)整為依據(jù)的教育轉(zhuǎn)型升級機制，具體包括六個方面的內(nèi)容：一是產(chǎn)業(yè)預(yù)測機制，由權(quán)威機構(gòu)組織專家對未來10年、20年，乃至30年產(chǎn)業(yè)走向進行研究，每3～5年發(fā)布一次預(yù)測報告。二是從業(yè)報告機制，在深入調(diào)查的基礎(chǔ)上，每年對各種職業(yè)從業(yè)情況進行研究，對尚需缺口或過剩情況進行科學(xué)研判，向社會發(fā)布相應(yīng)的研究報告，供學(xué)校設(shè)置專業(yè)、學(xué)生選擇專業(yè)，以及就業(yè)創(chuàng)業(yè)參考。三是區(qū)域布局機制，按照經(jīng)濟帶、產(chǎn)業(yè)帶、企業(yè)聚集帶的分布，布局職業(yè)和普通高等院校，讓校企合作更加便捷。四是專業(yè)課程預(yù)警機制。堅持“學(xué)有所用”，國家或者省市對高等學(xué)校和中職學(xué)校專業(yè)、課程設(shè)置設(shè)定“天花板”，每年進行一次“兵棋推演”，一旦在學(xué)人數(shù)超過就業(yè)警戒線，則發(fā)出“警報”，要求院校自動調(diào)劑專業(yè)和招收學(xué)生人數(shù)。五是轉(zhuǎn)型發(fā)展機制，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，實施國家和省市兩級院校動態(tài)調(diào)整計劃，確保學(xué)校類型結(jié)構(gòu)科學(xué)合理。當前，尤其要糾正研究型教育規(guī)模占比過大、高技能型教育規(guī)模占比過小等問題，著力推動普通本科院校向應(yīng)用技術(shù)型院校轉(zhuǎn)型。四是開放辦學(xué)機制，既要為化解產(chǎn)能過剩分憂，為下崗再就業(yè)人員提供學(xué)歷升造和就業(yè)培訓(xùn)的機會，允許他們回到學(xué)校“學(xué)習(xí)再出發(fā)”；也要放眼世界，培養(yǎng)更多走向世界就業(yè)創(chuàng)業(yè)的人才，尤其是為國家實施“一帶一路”戰(zhàn)略培養(yǎng)國際化人才；還要加強對外教育合作，鼓勵更多有實力的院校走出去辦學(xué)，與中國全球化戰(zhàn)略“同步共振”。五是用人導(dǎo)向評估機制，教育轉(zhuǎn)型調(diào)整好不好，不能由教育自己說了算，要建立起政府搭建平臺、社會用人單位為主體、院校主動配合參與的人才培養(yǎng)質(zhì)量評價體系，確保人才培養(yǎng)符合經(jīng)濟社會發(fā)展的要求。

（三）以制度創(chuàng)新為動力，激發(fā)教育供給活力

圍繞制度、創(chuàng)新這條供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主線，中央一是加速國企改革，通過兼并重組，發(fā)揮好政府“看得見的手”的功能和作用；二是降低“制度性交易成本”，通過強力反腐、打破壟斷、放松管制等措施，保護市場這只“看不見的手”；三是實施“大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新”、“中國制造2025”等計劃，發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”集眾智匯眾力的乘數(shù)效應(yīng)，充分釋放全社會創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新潛能；四是更好激發(fā)非公有制經(jīng)濟活力，放寬市場準入。這既為教育發(fā)展創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境，又對被認為是“計劃經(jīng)濟最后一塊堡壘”的教育重構(gòu)內(nèi)外關(guān)系提出了挑戰(zhàn)，“計劃監(jiān)控模式”與“市場調(diào)節(jié)模式”的制度沖突將越來越凸顯。

要解決這個問題，必須建立起以制度創(chuàng)新為導(dǎo)向的教育改革激活機制。一是創(chuàng)新教育治理模式，以全面貫徹教育方針、激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力為出發(fā)點，制定《學(xué)校法》或類似法規(guī)，和目前正在推進的政府、市場和社會關(guān)系重構(gòu)同步，明晰政府宏觀調(diào)控、學(xué)校自主辦學(xué)和市場積極參與的新型關(guān)系，通過政府權(quán)利清單、學(xué)校責(zé)任清單、市場負面清單等劃定各方教育權(quán)責(zé)。二是創(chuàng)新現(xiàn)代學(xué)制，建立覆蓋各級各類教育的學(xué)分制度體系，增設(shè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)必修學(xué)分，設(shè)置創(chuàng)新課程和實踐學(xué)習(xí)課程，推動傳承性教育、生長性教育、規(guī)制性教育和創(chuàng)造性教育的和諧統(tǒng)一；建立彈性學(xué)制，推動院校之間、線上線下之間、專業(yè)與專業(yè)之間有條件的學(xué)分互認，從制度上保障教育靈活多樣，尤其是“雙創(chuàng)”在教育體系內(nèi)更好的孕育和發(fā)展。三是創(chuàng)新教師管理制度，教師是教育創(chuàng)新的主力軍，也是“萬眾創(chuàng)新”一支特別重要的力量，要不斷提高教師待遇，搭建科研、育人平臺，從制度上確保教師“愿意創(chuàng)新、能夠創(chuàng)新、出好創(chuàng)新成果”。四是創(chuàng)新資源配置機制，要在市場負面清單中明確教育公益性底線，以及市場“非準不入”的領(lǐng)域或者事項，其余則放開，讓市場充分參與，提供多層次、多樣化、多形態(tài)的教育產(chǎn)品。可以預(yù)見，在我們這個尊師重教的國度里，一旦被壓抑了的教育消費熱情被點燃，會有多么巨大的市場，出現(xiàn)多少新的教育消費，又會創(chuàng)造多少教育奇跡。要實現(xiàn)這樣的目標，政府一定要解放思想，充分發(fā)揮市場在配置資源中的決定作用。

（作者單位：重慶市教育委員會政策法規(guī)處）

（本文摘自《教育發(fā)展研究》2016年3期）