生產(chǎn)、收入與成本：中國糧食補貼政策績效分析

邱雁 李越

[內容摘要]本文通過建立省級面板數(shù)據(jù)模型并利用OECD數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)分別測算出我國糧食產(chǎn)量和生產(chǎn)者剩余的增加值、消費者和納稅人承擔的成本以及福利轉移的損失部分，以實證2004年以來以托市收購為代表的價格支持政策對我國糧食安全保障和農民收入增加的具體貢獻。結果表明，各品種受比較優(yōu)勢、市場對外開放程度、國際貿易比例等因素影響其政策效果不盡相同。為此，論文提出要順應市場規(guī)律、發(fā)揮比較優(yōu)勢、產(chǎn)品創(chuàng)新改良、積極推行價差補貼政策等若干針對性建議。

[關鍵詞]價格支持；糧食增產(chǎn)；農民增收；政策成本

一、引言

我國糧食生產(chǎn)“十一連增”和農民增收“十一連快”與國家對農業(yè)的大力補貼和扶持分不開。據(jù)世界經(jīng)合組織（OECD）測算，2012年我國農業(yè)生產(chǎn)者補貼（生產(chǎn)者扶持估計）已經(jīng)達到10446億元的水平，農業(yè)生產(chǎn)者補貼率（相對生產(chǎn)者扶持）也由2000年以前的負數(shù)提升到16.81%。需要注意的是，市場價格支持占生產(chǎn)者補貼的比例占到了69.35%。也就是說，生產(chǎn)者得到的100元補貼中，有69.35元來自關稅、配額和國內最低收購價以及臨時收儲政策所提供的補貼。這一比例遠遠超過歐美國家，僅低于日本和韓國。

價格支持會導致市場（價格）扭曲，損害消費者福利并產(chǎn)生福利轉移損失。另外，政策引起的“過剩”產(chǎn)出在我國并沒有轉化為出口，而是靠政府的儲備來“消化”，由此帶來高額的儲備成本。近幾年更是出現(xiàn)一種“悖論”，即最低收購價和臨時收儲政策預案幾乎連年啟動的同時，我國糧食生產(chǎn)一方面實現(xiàn)了“十一連增”，另一方面卻連年擴大進口，糧食進口量不斷創(chuàng)出新高，對此可能的解釋是干預政策導致價格高于正常市價，市場轉而尋求進口糧源。再者價格支持政策導致的尋租現(xiàn)象也產(chǎn)生了較為惡劣的社會影響，近期頻頻曝光的以“轉圈糧”、差品質糧、進口（糧油）冒充國產(chǎn)（糧油）等模式套取國家巨額補貼、哄抬糧價、侵吞公款、貪污受賄等一系列惡性事件便是佐證。由此衍生的中儲糧與加工企業(yè)間的矛盾也顯現(xiàn)出來，“國儲庫糧滿為患、加工企業(yè)無米可炊”時有發(fā)生，加工企業(yè)因此抱怨“買糧難”和“買糧貴”。

加入WTO后，我們已經(jīng)承諾并取消了糧食的出口補貼；國營貿易比例也是逐步減少。也就是說，影響市場價格支持的其他政策措施在逐步削減或者保持穩(wěn)定。在這種情況下，可以基本判斷是政府定價因素即最低收購價政策和糧油臨時收儲措施起了主要作用，引起市場價格支持總量以及占生產(chǎn)者扶持估計比重不斷上升。

二、文獻綜述

Floyd（1965）從理論上分析并模擬比較了美國的價格支持政策對增加土地和勞動報酬的不同影響；Jonasson，F(xiàn)ilipski等（2014）就市場價格支持等農業(yè)政策對發(fā)展中國家福利的影響進行了實證分析，同樣認為價格支持會傷害到貧窮和無地糧農，不過如果是種經(jīng)濟作物就不至于此。Barker，Hayami（1976）通過理論與實證分析菲律賓的大米市場，提出以化肥為代表的要素投入補貼比產(chǎn)品價格支持政策更利于立足保障國內生產(chǎn)的目標。Lichtenberg，Zilberman（1986）通過選擇適當?shù)墓┬鑿椥缘葏?shù)實證分析了在目標價格政策的支持下，禁用殺蟲劑對美國玉米、棉花和稻谷的福利影響。Lin，Lucier（2008）對美國“營銷貸款”支持項目于2003—2005年對干豌豆和扁豆擴大播種面積的影響及其對世界貿易的影響作了實證分析。Mary（2013）利用動態(tài)隨機家庭農場模型首次對歐盟農業(yè)政策的單一支付方案（SEP）與美國的反周期支付方案（CCPs）作了量化分析，結果發(fā)現(xiàn)CCPs比SFP對市場的扭曲更大。

對國內價格支持政策（主要指保護價或最低收購價政策）的研究，比較一致的觀點，認為該政策是擴大我國糧食生產(chǎn)、穩(wěn)定糧食價格、促進農民增收的重要保證，現(xiàn)階段還必須繼續(xù)實施。學者們通過福利分析和實證檢驗，認為價格支持政策在保證我國糧食安全方面取得成效的同時也付出了巨大的代價，政府負擔過重，而且對農業(yè)市場的干預和扭曲日益明顯。也有學者通過實證分析對價格支持政策的有效性提出了質疑。王玉斌等（2006）認為，我國的最低收購價政策總是在糧食過剩時施行，使得執(zhí)行效果并不理想。穆月英等（2009）通過構建空間性應用一般均衡（SCGE）模型，發(fā)現(xiàn)糧食最低收購價政策的實施使糧食和其他農業(yè)部門的總產(chǎn)出與最終需求減少，而糧食直接補貼政策的效果卻相反。鐘鈺、秦富（2012）對2004年和2006年稻谷主產(chǎn)地區(qū)樣本數(shù)據(jù)進行倍差分析，沒有發(fā)現(xiàn)價格支持政策對稻谷面積擴大有明顯的激勵作用。錢正鑫、張杰銘（2006）提出取消保護價，代之以直接補貼政策。穆月英等（2009）提出要保證糧食產(chǎn)量的穩(wěn)步增加，應該優(yōu)先考慮實施糧食直補政策。譚硯文等（2014）對2004年以來我國糧食市場主要調控政策進行了梳理，并就政策的實施成效和存在的問題進行了說明。

三、研究方法與數(shù)據(jù)來源

（一）價格支持政策對糧食增產(chǎn)貢獻的估測

價格支持政策對糧食增產(chǎn)的貢獻量，基于如下的算式：

（二）價格支持政策對農民增收的估測

農民增收，即生產(chǎn)者因價格支持政策而從消費者和納稅人的利益轉移中得到的好處，用生產(chǎn)者剩余增加值（ΔPS）表示。參照OECD的概念界定，TPC（Transfers to Producers from Con-sumers）表示消費者對生產(chǎn)者的轉移部分，TPT（Transfers to Producers from Taxpayers）表示納稅人對生產(chǎn)者的轉移部分。從下圖中可知，對于進口商品，生產(chǎn)者得到的利益轉移來自TPC；對于出口商品，生產(chǎn)者得到的利益轉移來自TPC和了TPT。經(jīng)分析，無論是進口商品還是出口商品，消費者和納稅人對生產(chǎn)者的利益轉移實際就是國內實際產(chǎn)量（Q_t）與國內市場價格（DP）和邊境價格（BP）之間價差（Market Price Differential，MPD）的乘積。需要指出的是，由于存在無謂損失（Deadweight Idss，DWL），即下圖中的三角形區(qū)域cde，1mn，生產(chǎn)者實際得到的來自消費者和納稅人的利益轉移小于MPD×Q_t。假設供給曲線是線性的，我們可以用下式近似的表示并估測價格支持政策對農民的增收。

因為是從消費者和納稅人的支出角度分析，（3）式中的ΔQ_t按照（1）式計算時，價格變量采用當期而非滯后一期。

（三）政策買施成本的估測

價格支持政策產(chǎn)生的成本主要包括兩部分：一是消費者和納稅人因為利益轉移而支出的成本，包括消費者和納稅人轉移給生產(chǎn)者的利益，也稱市場價格支持總量（Market Price Support，MPS），以及消費者轉移給政府部門的利益（譬如進口關稅），本文僅考察轉移給生產(chǎn)者利益這部分；二是政策的執(zhí)行成本，對于最低收購價和臨時收儲政策，執(zhí)行成本包括收購費用、保管費用、貸款利息補貼、質檢和監(jiān)管等日常費用開支、出庫（管理）費用、跨省移庫費用補貼以及省內跨縣集并專項費用等各項開支，這部分開支來自納稅入的支付，只是其并未直接轉移給生產(chǎn)者。

參照OECD的界定，MPS涵蓋四個部分：消費者對生產(chǎn)者的轉移部分（TPC）、納稅人對生產(chǎn)者的轉移部分（TPT）、價格征收（Price Levies，LV），以及額外飼料成本（Exeess Feed Cost，EFC），對應的關系見算式（4）。

本文研究的對象是糧食（油料）品種，屬于種植業(yè)，不存在扣除額外飼料成本（EFC）；我國于2006年以后廢止農業(yè)稅，也沒有針對具體糧油品種征收任何費用，因此將價格征收（LV）這一項忽略為零。這樣，論文中的市場價格支持量（MPS）僅包括消費者和納稅人共同對生產(chǎn)者的轉移部分，即算式（5）。綜合式（3）和式（5），得到式（6）。

其中，等式的右邊項代表消費者和納稅人在與生產(chǎn)者之間轉移利益時的損失部分。

（四）數(shù)據(jù)說明

論文研究的品種包括實施最低收購價政策的稻谷、小麥，實施臨時收儲措施的玉米、大豆和油菜籽。由于缺乏相關的生產(chǎn)和價格數(shù)據(jù)，對稻谷的研究沒有再細分到早秈稻、中晚秈稻和粳稻。

算式（1）中的全國平均農產(chǎn)品價格（生產(chǎn)者售價）P_t，通過世界經(jīng)合組織（OECD）提供的生產(chǎn)者和消費者支持估計數(shù)據(jù)庫中的產(chǎn)值與產(chǎn)量之比求得；（1）式中的ΔP_t，本文以市場價差（MPD）對應，即通過數(shù)據(jù)庫中的市場價格支持總量（MPS）與產(chǎn)量之比得到。

算式（2）中的各省農產(chǎn)品價格，由于缺乏對應的數(shù)據(jù)來源，論文以統(tǒng)計年鑒提供的農產(chǎn)品生產(chǎn)價格指數(shù)替代。為反映真實價格對生產(chǎn)的影響，對各農產(chǎn)品生產(chǎn)價格指數(shù)（除以農業(yè)生產(chǎn)資料價格指數(shù)）進行平減處理，以剔除物價波動影響。模型中各品種截面省份（自治區(qū)）的選定，小麥涵蓋六省：山東、河南、湖北、江蘇、安徽和河北；稻谷涵蓋十一省（自治區(qū)）：江蘇、安徽、湖北、湖南、河南、四川、江西、廣西、黑龍江、吉林和遼寧；玉米和大豆分別涵蓋四省（自治區(qū)）：黑龍江、吉林、遼寧和內蒙古；油菜籽涵蓋十四省（自治區(qū)）：河南、安徽、湖北、湖南、江蘇、浙江、江西、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海和內蒙古。

全國和各省（自治區(qū)）相關農產(chǎn)品的糧食產(chǎn)量、播種面積與單產(chǎn)等生產(chǎn)數(shù)據(jù)來自各年中國統(tǒng)計年鑒，全國和各省（自治區(qū)）的各品種生產(chǎn)者價格指數(shù)來自各年中國農村統(tǒng)計年鑒。

由于統(tǒng)計年鑒自2002年起提供農產(chǎn)品生產(chǎn)價格指數(shù)，指數(shù)以上年為基數(shù)（即上年價格：100），所以數(shù)據(jù)分析起自2001年，時間段從2001—2013年（數(shù)據(jù)不平衡，有的數(shù)據(jù)只到2012年）。

關于政策的執(zhí)行成本，公開的（財政）年鑒中并未提供相應數(shù)據(jù)。2007年以前，這部分財政支出列在政策性補貼中的糧棉油補貼項下，2007年全國財政分類收支改革，幾經(jīng)調整，2010年后又將該部分支出歸于糧油物資儲備等事務項下。由于年鑒中沒有對應的支出明細，而歸口的功能支出項目又不斷調整致使口徑不一，無法進行準確或籠統(tǒng)的對比分析，論文最終采用了中國農業(yè)發(fā)展銀行行長鄭暉在2014年3月的一次公開談話中公布的數(shù)據(jù)，即國家財政在2005—2013年用于最低收購價糧油和臨儲糧油的利費補貼金額。

四、實證結果與分析

（一）面板數(shù)據(jù)模型對供給彈性的估計

本部分的分析借助了Eviews 6軟件。首先確定面板數(shù)據(jù)模型類型。經(jīng)F檢驗，玉米和小麥設定為參數(shù)不變的融合回歸模型，稻谷、油菜籽和大豆設定為變截距固定效應模型；再經(jīng)Hausman檢驗，結果是殘差項與解釋變量不相關的原假設不成立，即檢驗支持稻谷、油菜籽和大豆選擇固定效應模型。因為樣本數(shù)量不是太大，為節(jié)省自由度的消耗，加之模型中已有滯后期因變量，采用只有截面固定效應的變截距模型。

表1中的S₁，S₂，S₃分別代表模型設定為（固定效應）變參數(shù)、（固定效應）變截距和不變參數(shù)的融合回歸模型時，所對應的殘差平方和。N為截面?zhèn)€體的數(shù)量（即省份數(shù)量），T為每個截面成員的觀測數(shù)（即年份數(shù)），K表示解釋變量的個數(shù)。P₂和F₂分別代表服從相應自由度下的F分布的檢驗統(tǒng)計量。

接下來對各品種按相關設定模型進行回歸分析。為減小截面數(shù)據(jù)造成的異方差影響，模型選擇了截面項加權的最小二乘估計；由于模型中的截面單位是執(zhí)行托市收購政策的主產(chǎn)省，因為省際間要素的移動而導致產(chǎn)量的相互影響現(xiàn)象不突出，所以不用考慮同期相關問題。估計結果見表2。限于篇幅，表2中沒有反映稻谷、油菜籽和大豆三個固定效應模型中各省份的截距項，只列出了公共截距項。

關于是否有序列相關問題，由于解釋變量中包含滯后因變量，表中的DW值無法予以有效判斷。鑒于Eviews軟件沒有針對面板數(shù)據(jù)模型的序列相關檢驗辦法，本文使用Durbinh統(tǒng)計量來檢驗。

其中，T代表截面成員的觀測數(shù)，Var（β^）為滯后因變量系數(shù)估計的方差。h統(tǒng)計量近似服從方差為1的正態(tài)分布，直接采用正態(tài)分布表就能對一階序列相關性進行檢驗。

從表3中可知，各品種產(chǎn)量面板模型的統(tǒng)計量h均小于顯著性水平5%的正態(tài)分布臨界值，即可判斷模型不存在序列相關。

表2中滯后期生產(chǎn)價格指數(shù)的系數(shù)估計值代表了供給的價格彈性，各系數(shù)估計值的符號為正，符合供給定理。但是大豆的彈性估計值在5%的水平下不顯著，這可能與進口大豆激增后，國內大豆市場更多受到國際市場大豆價格的影響有關。

模型估計結果中的截面截距（常數(shù)項）即虛擬變量系數(shù)基本反映了各省份資源稟賦等方面的實際情況，譬如稻谷模型中的截距項，是湖南省最高、河南省最低；油菜籽模型中的截距項是湖北省最高、內蒙古最低；大豆模型中的截距項是黑龍江省最高、遼寧省最低。但是該常數(shù)項估計值的顯著性不高，只有稻谷和小麥的是5%的水平下顯著，其余三個品種都不顯著，這可能是因為樣本量不大并且解釋變量遠離零值。

滯后因變量的系數(shù)估計值都很顯著，并且大于滯后生產(chǎn)價格指數(shù)的系數(shù)，說明各省糧食產(chǎn)量都明顯受到上年生產(chǎn)的影響，這其中包括了技術進步、傳統(tǒng)的慣性耕作制度甚至是國家的糧食補貼等多方面原因。

（二）價格支持政策對糧食增產(chǎn)貢獻估計

將估計得到的供給彈性、各年中國統(tǒng)計年鑒提供的分品種全國糧食產(chǎn)量、根據(jù)OECD相關數(shù)據(jù)庫計算出的生產(chǎn)者售價和市場價差（MPD），一并代人公式（1），計算得出價格支持政策對我國糧食增產(chǎn)貢獻的年度估計值，結果見表4。

根據(jù)表中的計算結果，我們發(fā)現(xiàn)稻谷的情況較為特殊，2002—2006年，其增產(chǎn)量都是正數(shù)，從2007年起卻急劇減少為負數(shù)，由于國內售價低于國際市場售價，市場價差擴大，2009年甚至跌到負的2668.32萬噸，近兩年又開始回升到正數(shù)；小麥與稻谷的情況不同，其增產(chǎn)量在2006年及以前都是負數(shù)，2007年以后轉正并且數(shù)量較大；油菜籽和小麥的情形有些相似，2008年前都在較小范圍波動，2009年以后增產(chǎn)量迅速增加；玉米和大豆沒有太明顯的變化特征，只是2009年玉米的增產(chǎn)量出現(xiàn)了一次大幅下滑，也是12年唯一的一次國內售價低于國際市場價格。在對計算結果進一步分析之前，先回顧一下我國糧食托市收購政策的出臺及執(zhí)行時間。各糧食品種并不同步，稻谷最低收購價預案子2004年發(fā)布2005年開始執(zhí)行，2006年起小麥最低收購價預案發(fā)布并執(zhí)行，而針對玉米、大豆和油菜籽的臨時收儲政策始于2008年。由此看來，小麥和油菜籽的估算結果基本反映了托市收購政策的影響，即增產(chǎn)量分別從2007年和2009年后顯著上升；大豆變化不明顯可能還是因為市場更多受到進口大豆影響，國產(chǎn)大豆份額小，政策影響力度有限；玉米應該是與2007年以前實施出口補貼以及出口退稅政策有關；稻谷為什么在實施托市政策后反而不如之前呢？依筆者的分析，在種植水稻的東南亞國家中，我國的稻谷生產(chǎn)算是有比較優(yōu)勢的，并且常年出口，2003年以前大米出口量基本保持在兩三百萬噸，2004年后政府對糧食安全的重視程度加大，開始有意識地減少甚至限制了大米的出口，2008年國際糧食危機期間國際大米價格飆升而國內米價平穩(wěn)，致使國內米價遠低于國際米價，所以估算出來的這個期間的增產(chǎn)量也相應為負。

表4還分別計算了各品種自實施托市收購政策后的累積糧食增產(chǎn)量以及其占累計總產(chǎn)量的比例。其中：小麥的增產(chǎn)量最高，累計達到5883.72萬噸；油菜籽累計增產(chǎn)的占比份額最高，為8.07%；稻谷累計“減產(chǎn)”了3333.65萬噸。

（三）對農民增收貢獻估計

根據(jù)公式（3）計算出各年糧食品種的生產(chǎn)者剩余增加值，并以之表示價格支持政策對種糧農民的增收貢獻，結果見表5。與增產(chǎn)情形類似，小麥與油菜籽的增收額在托市收購政策施行以后變化非常明顯，而玉米和大豆的增收額自2009年以后也有增加，至于稻谷，2006—2010年因為國內市場價格較低反而使得稻農減少了若干收入。表5的下半部分反映了實施托市收購政策以來農戶種植各糧食品種的增收情況。可以發(fā)現(xiàn)，無論是累計增收，還是單位土地年均增收，以及增收額占總銷售收入的比率（簡稱增收率）的年均值，都是小麥最高。以增收率為例，農產(chǎn)種植小麥的年收入中平均有26.05%來自價格支持政策帶來的好處。油菜籽的單位產(chǎn)品年均增收最高，每公斤年均增收0.55元。而稻谷的各項指標都是最低，并且都是負值。

（四）成本估計

表6分別列示了實施托市收購政策以來各相關品種的市場價格支持總量（MPS），即反映由消費者和納稅人轉移給生產(chǎn)者福利而承擔的成本；福利轉移損失，即公式（6）等號的右邊項；以及政府為執(zhí)行托市收購政策而產(chǎn)生的一系列成本支出。

所有品種中小麥的市場價格支持總量最高，玉米次之，而第一大主糧稻谷，卻仍然是由生產(chǎn)者向消費者轉移福利，最終各品種合計的市場價格支持總量為2549.32億元，而累計的福利轉移損失也高達428.02億元，也就是說農戶只得到了來自消費者和納稅人福利轉移的83.21%。此外，政策執(zhí)行成本也幾乎占到市場價格支持總量的一半，也就是說為使消費者（納稅人）向生產(chǎn)者多支付2元錢，政府需要額外花費1元錢的行政成本。

五、結論與政策含義

（一）研究結論

1.價格支持政策對小麥和油菜籽的增產(chǎn)與增收有明顯的促進作用，其增產(chǎn)量和增收額在托市收購政策施行以后的（正向）變化非常明顯。

2.玉米和大豆也有相當程度的增產(chǎn)和增收效應，但是與實施托市收購政策以前相比變化不顯著。可能的解釋：玉米在2007年以前有出口補貼以及出口退稅優(yōu)惠；大豆市場更多受到進口大豆影響，國產(chǎn)大豆因份額低使得政策影響較弱。

3.稻谷估計的結果與（政策）預期目標相反，在實施托市政策后其產(chǎn)量與收入不增反降，與政策實施之前的增產(chǎn)增收情況形成鮮明對比。可能的解釋：作為具有比較優(yōu)勢的品種，稻谷曾經(jīng)多年保持凈出口格局，2004年后由于政府對大米出口采取限制措施，國內市場稻谷（米）價格相對國際市場走低，其與國際市場的關聯(lián)度也減弱。

4.種糧農民因價格支持政策實現(xiàn)的增收主要來自消費者和納稅人的福利轉移，但由此產(chǎn)生的福利轉移損失不可忽視；而政府為了落實該政策也支付了不菲的代價。根據(jù)論文的測算，行政成本與消費者（納稅人）承擔成本的比例已經(jīng)達到了1：2的程度。

（二）政策含義

1.政策制定需要充分考慮外部環(huán)境。當出口補貼、進口關稅等保護措施被限制使用時，施行單一的國內價格支持政策其效果會低于預期甚至適得其反，并增加財政負擔。

2.積極發(fā)揮農產(chǎn)品的比較優(yōu)勢，順應市場規(guī)律，通過市場的力量來提高我國糧食生產(chǎn)質量和數(shù)量以及促進種糧農民增收。

3.對于缺乏比較優(yōu)勢的農產(chǎn)品，可以一方面利用國際市場保障國內供給；另一方面通過技術創(chuàng)新、產(chǎn)品改良、利用細分市場策略來提高競爭力并擴大市場占有率，

4.為了減少行政成本、福利轉移損失，以及一系列衍生的問題（如尋租、“轉圈糧”現(xiàn)象），可積極推廣目前已經(jīng)開始試點的差額（或價差）補貼政策。該類政策是介于最低收購價和直接補貼之間的一種政策，可以理解為是基于價格的收人性補貼政策，其已經(jīng)廣泛地在各國推廣應用。