開放型經濟新體制下的中國自由貿易試驗區建設研究

王媛媛

開放型經濟新體制下的中國自由貿易試驗區建設研究

王媛媛※

為適應經濟全球化發展的新形勢，中國提出要構建開放型經濟新體制。作為開放型經濟新體制的試驗田，中國自由貿易試驗區承載著諸多制度創新任務，包括探索對外資實行準入前國民待遇和負面清單管理模式、擴大服務業領域的開放、探索金融領域的開放和創新、推進貿易監管制度創新和促進外貿轉型升級、推進政府管理體制改革和創新等。重要的是，在自由貿易試驗區建設中要避免走開發區發展模式的老路、重貨物貿易開放而輕服務貿易領域的開放、試驗區之間以及試驗區內部的惡性競爭、政策不落地或與企業所需政策脫節等問題。

開放型經濟新體制；中國自由貿易試驗區；負面清單管理模式；政府管理體制改革

一、引言

一種經濟體制總是與其所處的經濟發展階段相適應，是推動經濟發展的工具。從20世紀70年代末改革開放到21世紀初，通過主動參與到全球價值鏈分工，充分發揮勞動力、土地等資源的比較優勢，中國獲得了一個相對高的經濟發展速度，在30多年內發展成為一個經濟大國。這一模式可以總結為政府主導的以擴大開放、利用外資、重視出口為特征的外向型經濟發展戰略。在經濟發展過程中，中國在積累了一定的資金、生產技術以及生產能力的同時也產生了一系列問題，如勞動力等生產要素價格上升、經濟發展方式粗放、創新能力不足、產能嚴重過剩等。總的來說，舊有的外向型經濟模式已不適應當前中國經濟發展面臨的主要矛盾，為此，要構建一個更加完善的對外開放新體制，更加注重政府管理與市場的平衡、出口與進口的平衡、利用外資與對外投資的平衡、貨物貿易與服務貿易的平衡、價值鏈簡單嵌入與技術進步升級的平衡等。

2013年11月12日，中共十八屆三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中第七條指出要構建“開放型經濟新體制”，包含3個方面的政策內容：放寬投資準入、加快自由貿易區建設以及擴大內陸沿邊開放，構建開放型經濟新體制這一新的提法由此產生。2015年5月8日，中國國務院批轉《關于2015年深化經濟體制改革重點工作的意見》，其中第七條對構建開放型經濟新體制做出明確界定：指出要適應經濟全球化新形勢，把深化改革和擴大開放緊密結合起來，更加積極地促進內需和外需平衡、進口和出口平衡、引進外資和對外投資平衡，加快構建開放型經濟新體制，以開放的主動贏得發展的主動、國際競爭的主動。這一次，構建開放型經濟新體制的內涵更加明確，措施更加具體。

由此可見，構建開放型經濟新體制可以概括為“引進來、走出去和試驗田”3個主要內容。具體而言，所謂“引進來”主要是要擴大服務業和一般制造業的對外開放，探索對外資實施準入前國民待遇和負面清單管理模式；所謂“走出去”主要包括加快完善互利共贏的國際產能合作體制機制、推動裝備和產能“走出去”、推進“一帶一路”建設、加快實施自由貿易區戰略以及建設亞洲基礎設施投資銀行和金磚國家新開發銀行；所謂“試驗田”則是建設好包括上海、廣東、天津、福建在內的自由貿易試驗區，將試驗區有關投資管理，貿易便利化，金融、服務業開放，事中事后監管等舉措適時向全國推廣，為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經驗。

2013年8月22日，中國國務院正式批準設立中國（上海）自由貿易試驗區，一個月后中國（上海）自由貿易試驗區正式掛牌成立。2014年12月28日，中國國務院又批準設立包括廣東、天津、福建在內的第二批自由貿易試驗區。2015年4月21日，這3個自由貿易試驗區正式掛牌成立，至此，中國已經正式成立了4個自由貿易試驗區，未來將逐步開放其他地區申請建立自由貿易試驗區，將試驗區的范圍不斷擴大。

二、中國自由貿易試驗區運行情況分析

目前，中國已經設立上海、廣東、天津以及福建4個自由貿易試驗區。作為中國構建開放型經濟新體制的試驗區，它們面臨著共同的改革和試驗任務，并且要形成可復制、可推廣的經驗，為中國進一步擴大開放和深化改革探索新思路和新途徑。但在具體實施層面，各個自由貿易試驗區又有其特殊的任務和措施。表1列出了各個自由貿易試驗區公布的總體方案相關內容。

總體來看，首先，它們所涵蓋的自由貿易試驗區的實施范圍大體一致，即120平方千米左右；其次，從各自由貿易區所涵蓋的片區看，除上海在之前的3個片區升級為5個片區外，其他3個自由貿易試驗區都涵蓋3個片區；再次，從各自自由貿易區的戰略定位以及改革的主要任務和措施看，四地在政府職能轉變、投資領域開放、貿易轉型升級、金融領域開放創新等幾個方面都做出改革安排，但各個自由貿易試驗區又有自己的特色和特殊任務。上海在加快政府職能轉變、貿易監管制度創新以及金融制度創新方面要承擔更多的探索和試驗任務；廣東、天津、福建三省市則分別加入了對周邊地區的輻射帶動功能。如廣東省一方面要深入推進與港澳地區的服務貿易自由化，另一方面要增強對珠三角地區的輻射帶動；天津則推動實施京津冀協同發展戰略；福建省則率先推進與臺灣地區的投資貿易自由，并培育平潭開放開發新優勢。

目前，這4個自由由貿易試驗區運行情況較好，取得了一定的成果。從自由貿易試驗區經驗的推廣來看，上海作為中國成立的第一個自由貿易試驗區，運行一年后已經形成了涵蓋投資管理、貿易便利化、金融、服務業開放、事中事后監管、海關監管制度創新、檢驗檢疫制度創新等領域的可復制、可推廣的經驗，涉及30多條具體的改革內容，目前已經在全國復制推廣。具體見表2。

2015年4月20日，上海、廣東、天津、福建4個自由貿易試驗區實行統一的負面清單。2015年的負面清單中列明的不符合國民待遇等原則的外商投資準入的特別管理措施降為122項，內容更加全面，與國際規則進一步接軌，同時取消了60多項限制，進一步提高了開放程度和透明度。根據中國商務部的分析，新版負面清單主要特點包括：一是提高了開放的水平。相對于以往逐條的開放措施，新版負面清單實現了更大程度的開放，在服務業、制造業領域進一步減少了外資準入限制；二是轉變了管理的方式。在負面清單以外的領域，內外資實行統一管理，外商投資項目和企業設立基本實行備案制，切實提高投資便利化水平，加快完善現代市場體系；三是完善了準入體系。負面清單中還系統梳理了涉及外資的各類政策法規，凡涉及外資限制的規定統一在清單中列明，并且清單中的特別管理措施涉及國民待遇、高管要求、業績要求等方面，為投資者提供了一份全面的準入指南，大大增強了外資政策的透明度①新華社：《國辦印發自貿試驗區負面清單和外商投資國家安全審查試行辦法》，中國中央政府門戶網站，http：//www.gov.cn/xinwen/2015-04/20/content_2849698.htm，2015 年4月20日。。

表1 中國上海、廣東、天津、福建自由貿易試驗區基本情況和改革措施

表2 上海自由貿易試驗區已形成的可復制改革措施

三、中國自由貿易試驗區與國外自由貿易園區功能的比較分析

作為在國內建立的對外開放先行區域，中國自由貿易試驗區一方面充分借鑒了國際上已經存在300余年的自由貿易港（園）區（FTZ）的經驗，另一方面作為中國開放型經濟新體制的試驗田，中國自由貿易試驗區有其特殊的任務。

第一，在政府管理體制方面，國際上成熟的自由貿易園區實行高效的政府管理體制，對企業的監管大多依托完善的法律制度體系和詳盡的年度備案信息，對外商投資的監管則主要關注兼并收購和國家經濟安全。值得注意的是，發達國家或地區的自由貿易園區一般先立法后建區，即通過制定自由貿易園區相關的法律法規，立法內容包括定位、功能、管理體制、優惠制度、監管制度等。其中，優惠制度主要涉及關稅豁免、所得稅和其他稅收減免、投資、海關、勞動、土地等諸多方面。而中國主要采取制定總體方案的方式對自由貿易試驗區的總體要求、區域布局、任務和措施以及保障機制等給予界定。在稅收政策方面，中國的自由貿易試驗區也并未給予突出的優惠安排。

第二，在擴大投資和服務業開放方面，發達國家的自由貿易園區的服務業高度開放，投資呈現自由化趨勢，但考慮到國家的經濟安全和保護國內產業發展的需要而做出某些限制。在開放領域方面，國際上自由貿易園區對外商直接投資限制較少，外資享受國民待遇；在投資促進政策方面，自由貿易園區普遍采取各類減少進入前投資成本和降低進入后運行成本的投資鼓勵政策，包括信貸支持、補貼資助、加速資本折舊和提供稅收信用等。

第三，在對外投資管理方面，發達市場經濟國家對外投資總體呈現自由化便利化趨勢，以鼓勵本國企業拓展國際市場，目前幾乎所有發達國家都取消了外匯管制和對外投資限制。同時，對外投資取消事前審批，實行備案登記制，并加強事后監管。在鼓勵對外投資方面，發達國家普遍通過金融信貸、財政支持和稅收減免等方式來促進和引導企業對外投資。在對外投資安全保障方面，發達國家制定了完善的法律制度保障，還通過成立專門保險機構的方式來防控對外投資風險。

第四，在國際貿易轉型升級方面，國際貿易轉型主要表現為服務貿易和離岸貿易的加快發展，且總部高度集聚。另外，國際上相對成熟的自由港以及與港口聯動發展的自由貿易園區因其獨特的自由化、便利化的制度安排而有效地促進了航運服務業發展，從而推動國際貿易中心與國際航運中心之間的融合。這些與中國自由貿易試驗區的任務和措施相一致。

第五，在金融自由化方面，國際上成熟的自由貿易園區實行寬松、自由、開放的外匯管理制度和金融制度安排。金融自由化包括寬松的外匯管制以及資金進出自由。在增強金融服務功能方面，發達國家的自由貿易園區利用寬松的外匯管制促進離岸金融業務的快速發展，形成了一批世界級金融中心，并且不斷創新金融服務功能。這些也是中國自由貿易試驗區努力的方向。

第六，在海關監管模式方面，中國自由貿易試驗區吸收了發達國家自由貿易園區海關監管的先進經驗，如實施“一線放開、二線安全高效管住”的通關監管模式；實行貨物入區備案制，區內自由存儲流動、出區核銷；對入區貨物實行分類監管；以企業為監管單元，利用審計核查制度、風險管理方式和分級監管方式等代替傳統的貨物實物監管；通過實行直通程序、周報關制度等一次性報關或集中報關措施，簡化通關手續，減少通關時間成本；實行區港聯動，即自由貿易園區實行海港、空港與保稅區之間的多元聯動、一體運作；“一站式”電子通關平臺，整合各種審查資源，打造單一窗口、統一平臺，簡化通關流程，提高貨物進出口岸效率。

總之，中國自由貿易試驗區充分借鑒了國際自由貿易園區在政府監管、貿易投資促進以及海關監管措施等方面的經驗，將更加有利于中國自由貿易試驗區的發展。但同時我們也應看到，目前國際上自由貿易園區的發展大都處于停滯階段，原因在于它們大都只局限于一定的地域范圍內，并且采取傳統的“出口加工+轉口貿易”的發展方式，在價值鏈滲透、科技進步等方面的帶動力不足。因此中國應該吸取經驗教訓，除了要發展傳統的功能，更應結合當今世界經濟發展趨勢，在自由貿易試驗區內探索新的制度和經驗，打造中國經濟的升級版以及國際貿易園區的升級版。

四、中國自由貿易試驗區承載的制度創新任務

作為構建開放型經濟新體制的試驗田，中國自由貿易試驗區主要承擔著以下幾個方面的制度創新任務。

（一）探索對外資實行準入前國民待遇和負面清單管理模式

對外資實行準入前國民待遇和負面清單管理模式是中國自由貿易試驗區制度創新的核心。一直以來，中國對外商投資的管理基本采取正面列表方式，但從當前及今后的發展趨勢看，準入前國民待遇和負面清單管理模式將逐步成為國際投資規則發展的主流模式。在第五輪中美戰略與經濟對話成果中，雙方就制定一套包括開放、非歧視和透明度等高標準的雙邊投資協定達成共識，中美兩國將就建立雙邊投資協定進行實質性談判。該投資協定就是以給予外資準入前國民待遇以及負面清單管理模式為基礎的。

對外資實行準入前國民待遇和負面清單管理的制度主要包括以下政策：首先，對負面清單之外的外商投資領域實行備案制，而不再進行審批；其次，減少和取消對外商投資準入限制，提高透明度。在投資領域方面要繼續擴大服務業和先進制造業等的開放；再次，要深化對外投資管理體制改革，對中國企業在境外投資相關項目以及在境外開辦企業實行以備案制為主，建立境外投資服務促進平臺等。

（二）擴大服務業領域的開放

服務貿易領域的開放是今后各國關注的焦點，以2012年開始的TISA談判為例，截至2014年10月，全球已有23個國家參與其中，其所占的全球服務貿易比重接近七成，目前中國已申請提出加入TISA談判。截至目前，中國的服務業開放度仍然比較低。世界貿易組織將服務貿易分為4種模式，即跨境交易、境外消費、商業存在以及自然人流動，中國在后兩個領域的開放尤為不足。目前，中國服務業對外開放的限制主要在許可證的發放、外資股權比例限制、資本規模要求、業務范圍限制等方面。因此，在全球化新趨勢下，中國服務業的開放還有很大的空間和潛力。

（三）探索金融領域的開放和創新

金融開放和創新是中國自由貿易試驗區制度創新的重要任務。它包括金融制度的創新和增強金融服務功能。具體包括在風險可控前提下，率先在自由貿易試驗區內穩步推進人民幣資本項目可自由兌換、金融市場利率市場化、人民幣跨境使用和外匯管理改革等方面的改革。

（四）推進貿易監管制度創新和促進外貿轉型升級

推進貿易監管制度創新的核心是通過推進海關特殊監管區域的整合優化和工作機制創新，推進貿易便利化改革。主要措施包括：在海關特殊監管區實施“一線放開、二線安全高效管住”的通關監管模式；推進國際貿易“單一窗口”建設；推進貨物狀態分類監管試點等。

促進外貿轉型升級的主要措施包括：鼓勵發展總部經濟；推動新型服務貿易和技術貿易發展；在海關特殊監管區域設立保稅展示交易平臺；鼓勵在符合條件的海關特殊監管區域開展高技術高附加值項目境內外檢測維修、融資租賃和期貨保稅交割海關監管制度等改革試點；積極發展跨境電子商務，等等。另外要增強國際航運服務功能，建立相對發達的國際航運服務體系，并給予政策支持。

（五）推進政府管理體制改革和創新

推進政府管理體制改革和創新是中國自由貿易試驗區制度創新的關鍵。推進政府管理體制改革和創新的核心是，轉變以行政審批為主的行政管理方式，即由注重事先審批轉為注重事中、事后監管，制定政府的權力和責任清單，厘清政府與市場的關系。主要措施包括：加強信息共享和服務平臺應用；健全綜合執法體系；支持社會力量參與市場監督；完善企業年度報告公示和經營異常名錄制度；加強信息公開，提高行政透明度；推進公平競爭、產權保護制度；深化科技創新體制機制改革等。

五、未來中國在自由貿易試驗區建設中要避免的幾個問題

中國自由貿易試驗區的制度創新同以往的開放措施是不同的，它要求按照新一輪國際貿易和投資規則，探索建立適合中國經濟進一步發展的路徑。因此，在建設時要避免路徑依賴舊的發展模式。

第一，要避免走之前開發區模式的老路。開發區的發展模式就是招商引資，主要是通過土地、稅收等政策優勢吸引外商投資，但是在政府管理以及便利化等配套措施方面沒有跟上，已經大大落后于當前國內外投資規則的發展趨勢。我們要清晰地認識到，當前的自由貿易試驗區建設不是按照老路追求政策洼地，不是“嘗甜頭”而是要“吃苦頭”，要通過深化全方位的改革，從而建立起適應當前國際貿易、投資規則的新的體制和機制，由全球經濟規則的被動追隨者變為主動參與者，并能夠逐步引領國際經貿規則的變化，以開放的主動贏得發展的主動和國際競爭的主動。

第二，要避免重貨物貿易開放而輕服務貿易領域開放的誤區。目前中國的自由貿易試驗區一般都建立在原來的保稅（港）區和出口加工區之上，各試驗區在發展過程中有可能還是偏重于貨物貿易及其便利化措施的開放。與貨物貿易不同之處在于，服務貿易很難局限于一個狹小的、遠離人口密集地區的空間。這樣除了面向自由貿易區企業的金融服務業，其他服務業很難展開。因此試驗區可以探索服務業在區外的延伸發展情況。

第三，要避免試驗區之間以及試驗區內部的惡性競爭。首先，因為自由貿易試驗區面臨很多共同的改革任務，在改革的實施路徑方面會有所重疊，也容易產生競爭。這就要求各個自由貿易試驗區要針對各自的比較優勢制定適合的發展戰略，避免惡性競爭。其次，在同一個自由貿易試驗區內部，各片區同樣面臨著競爭問題，甚至比不同的自由貿易試驗區之間更為嚴峻，這需要各個片區協調各自的優勢和重點，實行差異化定位。自由貿易試驗區是要“做蛋糕”而不是“搶蛋糕”。因此，各個片區要針對各自的優勢制定符合試驗區共同發展的規劃。

第四，要避免政策不落地或與企業所需政策脫節。試驗區的改革是系統化的，涉及中央與地方以及各個職能部門政策的協調和調整，但是，如果沒有深入到企業去了解它們所需要的政策而盲目制定相關的配套措施，則會導致政策難以落地、改革難以推進。因此，在政策制定過程中要以企業為主體，充分了解企業的需求和困難，防止改革措施的碎片化。

（責任編輯：雷小華）

Research on the Construction of China Free Trade Experimental Area under the New System of Open Economy

Wang Yuanyuan

In order to adapt to the new situation of the development of economic globalization，China puts forward to build a New System of Open Economy.As a testing ground of the New System of Open Economy，China Free Trade Experimental Area carrying many institutional innovation tasks，including the exploration of Pre-establishment National Treatment and a Negative List management Model，expansion of the service sector openness，exploration in the field of financial openness and innovation，promotion of the innovation of trade supervision，the transformation and upgrading of foreign trade，and reform and innovation of the government management system.Importantly，in the construction of the free trade zone，we should to avoid copying the old mode of development zones which focused more on trade in goods and focused less on the openness of service trade，also the vicious competition within the free trade zone，not-implemented policies，and policies are not demands of enterprises should also be avoided.

New System of Open Economy；China Free Trade Experimental Area；The Negative List Management Model；Reform of Government Management System

F752.1

A

1003－2479（2016）04－0069-06

※福建師范大學經濟學院博士研究生，福建社會科學院亞太經濟研究所助理研究員