G20轉型面臨的難題及破解之策

甄炳禧

G20轉型面臨的難題及破解之策

甄炳禧

〔提 要〕 G20正在發生兩大轉型：從危機應對向長效治理機制轉型；從周期性政策向結構性政策改革轉型。但G20的轉型面臨自身一些機制性難題的制約以及美國等發達國家消極態度的掣肘，前景充滿變數。G20轉型及其建章立制將是一個循序漸進的長期過程，應通過加強G20機制化建設、提高G20功效、以正式國際組織輔助G20非正式機制、使G20議題設置適應長效治理新形勢，以及加強中美在G20機制建設方面的協調等方式，有序有效地推進G20改革和轉型。G20杭州峰會將打下中國烙印，有望成為G20轉型的新起點。

G20轉型、長效治理、G20杭州峰會、全球治理

二十國集團（G20）與金融危機有不解之緣。20世紀末亞洲金融危機等催生了G20，2008年國際金融危機激活G20功能并提升其地位，2009年匹茲堡峰會后G20開始取代八國集團（G8），成為國際經濟合作的首要平臺。G20成員的人口占全球2/3，國土面積占全球60%，國內生產總值（GDP）占全球85%，貿易額占全球80%，而G8分別占10%、28%、43%和35%。［1］World Bank， “World Development Indicators 2016，” http：//data.worldbank.org/products/wdi.（上網時間：2016年4月28日）前者的代表性和影響力遠大于后者。

作為應對金融危機的產物，G20已顯示其治理危機的功效。G20是現階段唯一能夠兼顧議事效力和南北共同利益的全球性共治型經濟治理平臺，也是唯一的發達國家與發展中國家領導人平等對話的最高協調機制。迄今為止，G20峰會已舉行十次峰會，第十一次峰會將于2016年9月在中國杭州舉行。

隨著國際金融危機陰霾逐漸消退，G20的發展處于轉折性的關鍵時期，從危機應對向長效治理機制轉型；從周期性政策向結構性政策改革轉型。由此，G20的目標也變得更為長遠，從解決短期性問題為主轉變為追求激發長期增長潛力和增強內生增長動力。然而，G20轉型也面臨諸多難題，例如該機制的臨時性、非正式性、低效性、議題設置不合理性，以及美國對G20轉型態度的消極性和不確定性。對以促進國際協調合作為己任的G20機制而言，要實現真正的轉型，必須逐步解決這些難題。

一、G20機制轉型初露端倪

2009年下半年，美國經濟逐步走出“大衰退”并進入復蘇階段。隨著危機的消退和全球性挑戰的凸顯，G20自2010年開始進入轉型期。2010年11月的韓國首爾峰會正式納入發展議題，標志著G20從危機應對機制向全球經濟指導機構的重要轉變。［1］Alex He， “China's Goals in the G20 Expectation， Strategy and Agenda，” CIGI Papers，No.39， September 2014， p.17.2013年至2015年，隨著全球經濟不平衡復蘇，特別是新興經濟體增長趨緩，G20峰會轉向關注實體經濟，貿易、投資、就業和發展等成為核心議題。［2］“G20：全球性大國的競爭與合作”，《學術前沿》2015年11月（上），第42頁。

初步看，G20轉型主要表現在如下四個方面。

第一，積極引領全球經濟金融制度性建設。G20在金融監管、反腐和稅收等規則制定方面取得積極進展。通過加強與國際貨幣基金組織（IMF）、世界銀行、世界貿易組織（WTO）等國際組織合作，G20參與了全球經貿規則的制定與修改，提高了全球經貿規則的公平性與有效性。同時，G20推進這些國際組織改革，使全球經濟治理更富成效，在原有的商品、金融、發展三大支柱基礎上增加了一個新的支柱，即由國際清算銀行、金融穩定委員會和巴塞爾銀行監管委員會構成的金融監管支柱。［1］黃微：“G20主導下的全球經濟治理與中國的期待”，《國際經濟合作》2015年第6期，第6頁。G20對各國完善相關金融制度也產生了重要作用，各國按照G20決議加強對本國金融機構監管，并自覺參照G20政策修改自己的規則。

G20財長和央行行長會議在華盛頓舉行

第二，合作領域不斷擴大。隨著G20逐步演化為兼具增長目標和治理目標的全球合作平臺，其主要任務從金融救市、加強金融監管和刺激經濟轉向經濟可持續發展，議題設置也轉向解決長期性和全球性問題，并開始探索貨幣體系重塑、全球經濟再平衡、增長與就業、發展與環保等其他相關問題。

第三，新興經濟體發揮日益重要的作用。從G7到G8、“8+5對話會”，再到G20，新興經濟體在全球經濟治理中的地位不斷增強。在過去十次G20峰會中，新興市場國家主辦了四次，［2］2010年的韓國首爾峰會、2012年的墨西哥洛斯卡沃斯峰會、2013年的俄羅斯圣彼得堡峰會，以及2015年的土耳其安塔利亞峰會。其主要議程也大多聚焦包容性和可持續發展等問題。［3］中國人民大學重陽金融研究院：《2016：G20與中國》，中信出版社，2016年2月，第23-30頁。

第四，中國在全球經濟治理中的影響力明顯上升。在前幾次G20峰會上，中國基本處于被動應對狀態，尤其在討論涉及全球經貿失衡和匯率問題時，中國往往處于守勢。2013年起，中國在全球經濟治理中的話語權和影響力不斷上升，提出了推進峰會的五項主張：一是體現G20合作伙伴精神，二要改革國際金融體系，三要營造自由開放、公平公正的國際貿易環境，四要解決全球發展問題，五是加強G20機制建設。中國還提出了“一帶一路”、絲路基金、亞洲基礎設施投資銀行（AIIB）和金磚新開發銀行（NDB）等新的倡議和合作機制。

二、G20機制轉型面臨五大難題

目前，G20轉型仍處于初期階段，實質性進展不大，同時其影響力有所下降。這既反映了G20轉型受制于自身的機制性難題，也折射出美國等發達國家對G20合作與轉型態度的變化。目前，G20機制轉型主要面臨五大難題。

G20機制的“臨時體系”性質。從全球治理需要來看，G20應成為富有執行力的長效體系，但目前其框架仍具有“臨時體系”性質，尤其是欠缺實體化、約束性和執行力。［1］中國社會科學院世界經濟與政治研究所、上海國際問題研究院、中國人民大學重陽金融研究院：《G20：從2016到2030》，2015年12月14日，第5頁。危機應對的需求催生了G20的誕生和發展。而在后危機時代，G20既迷失了方向也失去了動力，美歐國家認為沒有必要再采取一致行動，轉而關注各自國內要務。G20是全球治理協商平臺，但并非執行平臺，它既沒有常設秘書處，也沒有執行或監管的治理實體。

G20的“非正式性”影響其決策執行力。1999年，G20在誕生之際發表的首份公報指出，該機制是布雷頓森林體系框架下一種非正式對話新機制。由于其非正式性的存在，決定了G20在機制架構、議題設置、秘書處建設及與非成員國關系等方面必須采取與之相配套的措施。［2］《2016：G20與中國》，第248頁。因此，G20是非正式的全球經濟治理平臺，不具有正式的國際法律地位，其成員之間建立的是保證型的合作關系。G20在建立時沒有以法律文件作為基礎，其后所達成的國際協議也就沒有法律約束力，所通過的各項公報、宣言和行動計劃只發揮著方向指引作用，不能對成員國構成國際法律義務；成員國在G20峰會上所做的國際承諾只是一種保證型的政治承諾，而非契約型的法律承諾。［1］劉宏松：“G20議題的擴展及其對機制有效性的影響”，《國際論壇》2015年第3期，第7頁。G20實行三駕馬車的峰會制度，前任、現任和候任主席國合作協調議題設置，雖然此舉可在一定程度上保障G20議題的連續性，但由于缺乏落實機制，多數議題議而不決。盡管這種“非正式性”具有協調國內、國際兩種政治需求的優勢，有利于成員國開展政治協商、達成政治共識，但其所帶來的“低法律化”或“非法律化”對成員國缺乏規范和約束，尤其是在危機后成員失去了共同威脅，“同舟共濟”的精神也隨之消失。［2］劉宗義：“二十國集團轉型與中國的作用”，《現代國際關系》2015年第7期，第12頁。

G20機制決策的低效性加大轉型難度。G20雖擴大了新興國家的參與權，但開展國際經濟協調和決策的效率備受國際社會質疑。歷屆峰會除了不斷重復危機期間各國達成的原則性共識、表明各成員國推動全球經濟復蘇的決心外，在行動上鮮有突破。G20有淪為“清談館”的傾向，甚至有逐漸淡出的可能。［3］同上，第10頁。更有甚者，發達國家與發展中國家以及發達國家之間，在許多問題上爭吵不休，使相關問題議而不決、決而不行，以至于有人將G20的共同倡議視作“橡皮圖章”。G20機制的低效有著多方面原因：一是權力不均衡。大國協調需要均衡的權力基礎，但不是權力制衡，亦不是權力共享，而是權力支撐的共同規范框架內旨在解決問題、化解危機的相對的能力運用。但迄今G20仍在發達國家主導下運作，發展中國家依然處于次要地位，美歐國家試圖保持甚至擴大自身在全球治理中的領導權，阻礙G20轉型。［4］同上，第13頁。二是缺乏凝聚力。G20內部分為G7、金磚國家和MITKA（墨西哥、印尼、土耳其、韓國和澳大利亞）三個組合，相互政策協調比較困難、復雜。［5］何亞非：“杭州峰會：G20轉型與改革的重要契機”，北京周報網，2016年4月8日，http：//beijingreview.com.cn/shishi/201604/t20160408_800054075.html。（上網時間：2016年4月16日）三是合力不足。隨著各主要經濟體經濟走勢分化，其貨幣政策也發生變化，各自采取了不同的政策工具，使宏觀經濟政策協調日趨困難，這也加大了G20經濟治理長效機制化的難度。

G20議題設置的不合理。最突出的問題是G20議題設置擴大化，不僅涉及世界經濟走勢和國際金融體系改革，還囊括了氣候變化、歐洲難民危機、反恐、敘利亞問題等國際熱點問題，呈現由經濟領域向安全領域拓展之勢。日益龐雜的議題和難以落實的改革倡議，使G20機制的有效性受到越來越多的挑戰，導致成員難以開展有效的相互評估，削弱了對其最核心的經濟金融議題的聚焦力。對于G20議題是否應擴展，國際社會存在兩種截然不同的主張：以加拿大資深研究員巴里·卡林（Barry Carin）為代表的一派認為，G20需將議程集中在與金融問題相關的議題上，避免議題擴大化；而以美國外交關系委員會專家斯圖爾特·帕特里克（Stewart Patrick）為代表的一派則認為，應將發展、氣候變化與能源、和平與安全等問題納入G20議程。這兩派觀點都有其局限性，議題集中則缺乏靈活性且容易陷入僵局，而議題廣泛則有失重點且難以取得突破。［1］王穎、李計廣：“G20與中國”，《現代國際關系》2012年第6期，第49頁。此外，G20議題設置仍偏向發達國家，西方國家仍在很大程度上主導著G20議程，發展中國家難以施加實質性影響。

G20能否順利轉型，不僅關系到該機制的生命力和未來發展，還將影響后危機時代新興市場國家能否真正地以“平等身份”參與全球治理。

美國對G20轉型態度趨于消極。金融危機淡去之后，美國對G20的興趣逐漸下降，對G20轉型態度轉向消極，與新興國家協調時的姿態漸趨強硬，這一實用主義理念將對G20轉型構成重大障礙。當短期內美國借助G20平臺動員全球資源促進經濟復蘇的目標達到后，其長期目標將轉向G20能否幫助美國維護和鞏固在現行全球體系中的領導地位。［2］顧國平、孔祥永：“美國實用主義外交與G20：危機應對與議程主導”，《國際論壇》2015年第3期，第17頁。美國甚至認為，G20機制遠不夠完善，仍想借重G7機制，并保留使用其他“X集團”的選項。美國的興趣在于新興的治理機制“不會加快發達國家向新興國家的權力轉移，如果可能甚至想促使這種轉移放慢步伐，包括放慢G20的機制化進程”。近年來，美國在G20中的影響力趨于下降，其設定議程和塑造議題的能力也在下降。［1］“美國為何對G20失去興趣”，環球網，2016年4月15日，http：//opinion.huanqiu. com/opinion_world/2016-04/8811243.html。（上網時間：2016年4月18日）對此，美國另辟蹊徑，強力推動跨太平洋伙伴關系協定（TPP）和跨大西洋貿易與投資伙伴關系協定（TTIP），以強化在全球經貿規則制定方面的主導權。此外，美國下一屆政府對G20未來發展的政策仍充滿不確定性。共和黨候選人特朗普是反國際貿易和國際協調合作的極端分子，聲稱將拒絕接受多邊貿易協議和體系，對與美國長期存在巨額貿易順差的國家采取強硬措施，提出要對中國征收45%的懲罰性關稅。［2］比爾·艾默特：“準備由特朗普擔任總統”，Project Syndicate，2016年5月18日，http：//prosyn.org/yVK18s7zh。（上網時間：2016年5月19日）民主黨候選人希拉里在國際協調合作方面也與奧巴馬政府拉開距離，對TPP從原來的支持立場轉變為反對。［3］“美國對自由貿易關上大門？”，FT中文網，2016年4月11日，http：//www.ftchinese. com/story/001067031？full=y。（上網時間：2016年4月18日）她對中國崛起態度曖昧，似乎更加擔心一個強大的中國將對美國利益構成威脅，聲稱“我不想我的孫輩生活在一個由中國主宰的世界里”。［4］“將送別奧巴馬之際美國人十評‘奧巴馬主義’”，環球財政資訊，2016年3月18日，http：//info.dcfund.com.cn/dcfund3/public/index.php/neican/hqcjzx/2016-03-18/C219。（上網時間：2016年4月18日）美國的立場對G20機制轉型和未來可持續發展至關重要，其消極態度將會影響G20的正常運作。例如2010年G20提出的國際貨幣基金組織等機構的治理改革方案被美國國會推遲五年多才通過，大大遲滯了G20承諾的與國際金融機構改革相關的后續行動。

三、國內外學界對G20轉型的政策主張

從危機應對到長效治理，G20正處在一個新的轉折點。國內外學界對于G20轉型的必要性幾無異議，但對其如何實現則持不同見解。

（一）國內學界的主要建議

G20應保持其非正式性特點。非正式性是G20締造者關于新機制形式的基本設想，也是對當時歷史經驗的總結。這一非正式性特點使各國元首或政府首腦進行更直接、靈活和有效的交流，并更容易達成共識。為了在未來實現更有效的國際經濟金融治理，G20必須進行更加富有智慧的制度設計。

G20應加強和完善制度化建設。G20的制度化建設主要包括：設立秘書處，完善約束和執行制度；拉近G7與金磚等新興國家關系，共存但不融合；在G20內部設立常設智庫及正式互評機制；加強與各國議會、政策研究機構、非政府組織（NGO）以及非G20國家的對話和合作。［1］徐凡：“G20機制化建設研究”，北京對外經貿大學博士學位論文，2014年5月，第9-10頁。

建立“全球經濟協調體系”。這一體系的構架是：一個頂層機制，即“長期愿景機制”，負責制定G20增長戰略的實施；三張機構網絡，分別是G20與聯合國各機構協調網絡、G20成員相互協調網絡、G20與各個國際組織協調網絡；十方面合作平臺，即G20各成員方產業政策溝通與協調平臺，包括金融與投資、勞動與就業、商業與貿易、工業與創新、農業、基礎設施、資源與環境、能源、發展、旅游等十個方面。［2］《2016：G20與中國》，第245-246頁。

議題設置宜相對固定。應明確G20重點為經濟協調平臺的定位，首要任務是經濟發展，主要議題應聚焦金融監管與穩定、可持續發展及與經濟相關的環境保護、減貧及反腐敗等方面，在兼顧安全和政治問題時要慎重。

解決G20“合法性”問題。可以通過法律文書方式逐步確立其與聯合國的關系，把國際貨幣基金組織、世界銀行、世界貿易組織等國際組織轉為G20的執行機構，在聯合國改革框架內完善G20治理架構，確立G20全球治理法理地位。［3］“杭州峰會：G20轉型與改革的重要契機”。

（二）國外學界的主要建議

1. G20是平等的協商平臺，須應對長期問題。加拿大前總理、G20“創始者”保羅·馬?。≒aul Martin）認為，G20是發達國家與發展中國家共同參與的平臺，必須加強協調與合作，攜手應對全球經濟挑戰；G20不是以“高級別國家”為基礎建立的，而是考慮到每個經濟體所屬的地區重要性和代表性，這是G20構建的核心框架。G20應成為一個長效治理機制。［1］“加前總理、‘G20創始者’談G20”，中國社會科學網，2015年10月30日，http：//www.cssn.cn/gj_gjzl/gj_sdgc/201510/20151030_2550525.shtml。（上網時間：2016年4月16日）

2. G20峰會應從危機應對轉向危機預防。美國彼得森國際經濟研究所名譽所長弗雷德·伯格斯坦（Fred Bergsten）指出，自G20建立以來，其峰會已較好地完成了應對危機和穩定世界經濟的使命，下一階段要看其能否從危機應急模式轉向危機預防模式。盡管過去幾年各國朝著這個方向做出了努力，但目前遠未達到這個階段的目標。［2］“美國專家：G20峰會應從危機應急轉向危機預防”，濟南廣播電視網，2013年9 月4日，http：//news.ijntv.cn/2013-09-04/172896.html。（上網時間：2016年4月16日）

3. G20應成為扁平網絡式而非垂直控制式的國際治理機制。加拿大學者安德魯·庫珀（Andrew F. Cooper）認為，G20應成為一個咨詢性的治理網絡中心，不宜按照指揮控制式的俱樂部治理模式運轉。美國學者約瑟夫·奈（Joseph Nye）也指出，像G20這樣的網絡組織應被用于設置議程、建立共識、協調政策、交流知識及制定規范。［3］劉宗義：“二十國集團轉型與中國的作用”，第14頁。

4. G20議題設置應更加具體可行。美國戰略與國際問題研究中心（CSIS）高級顧問、曾任美國白宮亞太經合組織協調員的馬修·古德曼（Matthew Goodman）指出，作為探討全球經濟和金融議題的主要論壇，自2010年國際金融危機的緊迫性降低后，G20在達成重大成果方面挑戰增多。為此，G20應從出臺大規模的行動計劃轉向聚焦具體議題，逐步向實現強勁、可持續和平衡增長的目標靠攏。推進G20議程需要采取務實方式，在基礎設施、貿易自由化、金融監管等領域取得切實的成果。［4］“訪美國戰略與國際問題研究中心高級顧問馬修·古德曼”，環球網，2015年11月7日，http：//world.huanqiu.com/hot/2015-11/7999600.html。（上網時間：2016年4月16日）

5. 在G20內設立新的“G7+”小組。比利時布魯蓋爾研究所資深研究員吉姆·奧尼爾（Jim O’Neill）提出，在G20框架內設立“G7+”小組，由美國、歐元區、中國、巴西、印度、俄羅斯、日本和英國等主要經濟體組成，類似于在聯合國設立的安理會，由這個“G7+”小組在世界頂層進行領導并作出快速而有效的決策；再由一個用以討論、具有廣泛合法性的平臺（G20）來支持。奧尼爾指出，由于G20成員多、議程變化頻繁，除非在危機時期，難以對重要而影響深遠的事務及時做出決定，不大可能成功實現既定目標。而有效的全球管理是長期的需要，并不限于危機期間。世界需要更具代表性、更有效的全球管理機制?！癎7+”小組方案將有效完善當前全球管理框架的功能，同時維持其代表性及合法性?！癎7+”小組具有與G20相同的合法性但又能迅速行動，尤其要對全球經濟事務做出切實有效的決定。［1］Jim O'Neill， Alessio Terzi：“更完善的G20和全新的G7+：新世紀的需要”，《世界經濟研究》2015年第4期，第123-125頁。

四、破解G20轉型難題的對策思路

G20轉型及其建章立制將是一個循序漸進的長期過程，它既要承擔引領全球治理、協調各方的責任，也要重視轉型的計劃性和可操作性，有序有效地推進自身改革和轉型，構建權威、高效、平衡、可持續的全球治理機制。

（一）加強機制化建設

機制化建設是推動G20從臨時性論壇轉為常設國際機構，使其避免危機過后被邊緣化，從而實現可持續發展的關鍵步驟，有利于G20的作用從協同刺激轉向協調增長、從短期應急轉向長效治理、從被動應對轉向主動謀劃。為協調各國政策步調，應建立四方面執行機制：一是盡快設立常設秘書處，加強各方協調，提升G20研究問題和執行決策的能力。秘書處可首先考慮設立在新興國家，并在多個國家設立代表處。如果不設立常設秘書處，至少應建立由“三駕馬車”國家相關工作人員組成的“小型秘書處”，確保G20機制內部以及主席國之間的銜接。［2］劉宗義：“二十國集團轉型與中國的作用”，第15頁。二是建立“共同工具籃子”，為G20成員發展提供政策選擇范本。三是設立政策效果相互評議機制，建立增長戰略的政策效果相互評價機制。四是探索建立獎懲機制。［3］《2016：G20與中國》，第136、246頁。

（二）提高G20功效

發達國家和發展中國家平等參與、共同決策，是全球治理大勢所趨，也是提高G20效率的動力。各方應按照權責共擔、責權相應的原則，加強協商合作。針對發達國家主導G20的現狀，應繼續增加新興市場和發展中國家在G20的代表性和發言權。為打破決策僵局和提高決策效率，G20峰會應把注意力放在成員之間的共同點而非分歧上。為避免G20成為有名無實的“清談館”，主要成員應通過協商與妥協，拿出管用的解決問題的方案。為提高全球經濟治理能力，G20有待強化治理效力，加強問責評估程序建設，可從經濟增長框架下的宏觀經濟政策互評開始，逐步向其他領域擴展。

（三）發揮正式國際組織的輔助作用

G20的非正式性自其成立以來一直未有改變。與此前的G7相比，由于G7通過布雷頓森林體系落實其決策，因而能夠在國際體系中發揮一定作用，而G20尚未正式確定與國際貨幣基金組織等國際組織的關系和互動機制。［1］“杭州峰會：G20轉型與改革的重要契機”。為加強G20峰會決策的執行力，對G20非正式性的改良可采取“G20峰會+國際組織”的模式，即以非正式機制的首腦峰會為核心和引領，以世界銀行、國際貨幣基金組織和世界貿易組織等正式國際組織為實施平臺，借助各種國際組織提供智力和技術性支持，使G20機制的靈活性和國際組織的可行性得到有機融合，并使G20領導人達成的協議得以有效落實。由于建立這種安排的前提是新興市場和發展中國家在國際貨幣基金組織和世界銀行中擁有更大的權力基礎，因此應繼續推進國際金融機構改革，完善國際貨幣體系，進一步提高全球經濟治理結構的平衡性、機制的可靠性、行動的有效性。

（四）議題設置應適應長效治理新形勢

G20議題安排應主次分明，保證經濟重點，兼顧其他關切，在堅持主打金融和經濟治理議題的同時，合理確定優先議題，從危機應對、刺激經濟等短期性問題，轉向可持續發展、基礎設施建設、國際金融架構改革等長期性問題。在未來G20轉型過程中，議題設置可分三步擴展：一是經濟議題專門化，首先考慮就業、國際貿易和跨國投資等實體經濟領域；二是金融議題專門化，著重完善國際金融監管制度，改革布雷頓森林體系，以及逐步實現國際貨幣多元化；三是議題設置多元化，可適當考慮全球格局的新變化和新問題，與世界經濟相關的氣候變化、環境、發展、能源、糧食安全等議題可納入G20框架。但議題設置不宜泛化，而應簡化、具有可執行性，保證歷次峰會議題之間具有傳承、關聯和可持續性，使G20成為真正的政策協調和解決實際問題的平臺。針對議題不斷擴展趨勢，G20需要強化部長級會議的相互評估功能，以減少議題擴展對機制有效性造成的負面影響。與此同時，G20議題安排應平衡合理，糾正議題設置偏向發達國家關切，更多地照顧新興市場和發展中國家的關切、訴求和利益，力推更多地由新興市場國家和發展中國家主辦G20峰會，使其在議程安排上擁有更大的發言權。

（五）加強中美在機制建設方面協調

G20未來發展很大程度上取決于中美能否加強政治互信，攜手共建長效治理機制。中美兩國在重大問題上的協商是G20發展的動力及與其他成員協商的關鍵因素。盡管美國對G20轉型態度趨于消極，但因G20已成為主要經濟體皆認可的全球經濟治理平臺，美國不會對其棄之不顧。未來美國政府仍將繼續利用G20實現其近期利益和長期戰略目標，這為中美兩國就G20機制建設問題進行協調提供了機會。推動G20發展及轉型有利于增強美國經濟金融穩定，鞏固其對全球多邊體系的主導權，也有利于中國為實現自身發展營造良好的國際環境。2015年，美國國會終于通過了G20提出的國際貨幣基金組織份額和治理改革方案。［1］“基金組織總裁克里斯蒂娜·拉加德女士今天對美國國會批準2010年份額和治理改革表示歡迎”，2015年12月18日，http：//www.imf.org/external/chinese/np/sec/pr/2015/ pr15573c.pdf。（上網時間：2016年4月14日）國際貨幣基金組織宣布，2016年10月人民幣將正式加入特別提款權（SDR）貨幣籃子。這既預示著中美可通過協商縮小雙方對G20轉型問題認識和立場的差異，也折射出中國實力增強對美方的影響。美國哈佛大學教授杰弗里·弗蘭克（Jeffrey Frank）認為，如果美國阻撓國際貨幣基金組織改革，否認中國在國際治理中的重要地位，會推動中國成立其自己的機構，這等于美國將全球經濟領導權讓給了中國。［2］“The Domestic Threat to US Leadership，” Project Syndicate， April 13， 2016， http：//prosyn. org/fryQAkj.（上網時間：2016年4月14日）因此，中國須乘勢而上，有針對性地做美方的工作，從促進經貿增長、防范金融風險、南北經濟高度依存、中美利益深度融合，以及共同應對全球性問題等角度，闡述G20轉型符合美國近期和長遠利益，并在G20發展上考慮美方主要關切，力爭在G20機制建設方面與美國形成或擴大共識。

五、杭州峰會將成G20轉型新起點

中國非常重視G20的機制化建設，愿意為G20轉型發揮建設性作用。中國領導人對主辦杭州峰會和G20轉型高度重視。在2015年土耳其安塔利亞峰會上，習近平主席提出了推動G20從危機應對向長效治理機制轉型的建議，為G20指明了發展與改革方向。2015年12月1日，中國正式“接棒”擔任2016年G20主席國，習近平主席致辭指出：“作為發達國家和新興市場國家及發展中國家開展合作的重要論壇，二十國集團在引領和推動國際經濟合作方面具有舉足輕重的影響，理應謀大勢、做實事，推動解決世界經濟的突出問題，為實現強勁、可持續、平衡增長目標而努力?！保?］“習近平就2016年二十國集團峰會發表致辭”，《人民日報》2015年12月1日，第3版。李克強總理在今年2月召開的G20財長和央行行長會議上指出，G20杭州峰會將凝聚共識，推進合作，采取行動；希望G20成員加強宏觀經濟政策協調，推進結構性改革，完善全球經濟金融治理，構建更加公平、公正、開放的國際經濟體系。［2］“李克強向二十國集團財長和央行行長會議發表視頻講話”，2016年2月29日，http：//www.g20.org/dtxw/201602/t20160229_2166.html。（上網時間：2016年4月16日）

杭州G20峰會將具有“承前啟后”的意義：不僅要從功能上推進 G20向長效的發展合作機制轉型，也要在政策實施周期上謀劃到2030年的時間軸。［3］《G20：從2016到2030》，第1頁。從中國對峰會設計的主題、目標及議題看，杭州峰會不僅提出G20轉型方案，還將為轉型樹立標桿。

第一，杭州峰會以“構建創新、活力、聯動、包容的世界經濟”為主題，為世界經濟增長和G20轉型提供新動力。各成員普遍認為，中方設想體現了長期性和戰略性，也展現了寬廣視野和雄心水平。［4］同上，第7頁。

第二，杭州峰會把推動G20轉型作為峰會主要目標之一。國務委員楊潔篪在談及杭州峰會籌備工作時指出，通過創新機制建設，打造合作平臺，為G20從危機應對向長效治理機制轉型提供堅實保障。［1］“共同的愿景 共同的期待”，2016年2月16日，http：//www.g20.org/dtxw/201602/ t20160216_2145.html。（上網時間：2016年4月16日）外交部長王毅在博鰲亞洲論壇2016年會上表示，G20需要與時俱進，逐漸從危機應對向長效治理轉型，從側重短期政策向與中長期政策并重轉型。杭州峰會有望成為G20轉型的新起點。［2］“王毅部長在博鰲亞洲論壇2016年年會二十國集團（G20）分論壇上的講話”，2016年3月25日，http：//www.g20.org/dtxw/201603/t20160325_2213.html。（上網時間：2016 年4月16日）

第三，杭州峰會提出經濟治理標本兼治的新舉措。既治標以求眼下穩增長，又治本以謀長遠添動力。在發展問題上，杭州峰會致力于兩個“第一次”：第一次將發展問題置于全球宏觀政策框架的突出位置，第一次圍繞落實2030年可持續發展議程制定行動計劃。同時，制定結構性改革優先領域、指導原則和指標體系，在G20歷史上也是第一次，體現了標本兼治促增長的思路。［3］“王毅在二十國集團杭州峰會中外媒體吹風會上的講話”，2016年5月26日，http：//www.chinanews.com/gn/2016/05-26/7884356.shtml。（上網時間：2016年5月26日）

第四，杭州峰會凸顯全球經濟治理結構的平衡性。G20從本質上反映了國際力量對比的現實變化和發展趨勢，具有發達國家同發展中國家平等參與全球經濟治理的先天優勢，但美歐大國主導G20的局面并沒有多大改觀。為提高新興市場和發展中國家的代表性和發言權，中方不僅在議題設置上下足功夫，還重視提升其在G20的代表性，將邀請歷史上最多的發展中國家參與全年會議。［4］李保東：“落實發展共識 挖掘增長潛力”，《人民日報》2016年5月23日，第21版。

第五，杭州峰會強調提高治理行動的有效性。G20亟須增強機制的執行能力，落實峰會的決策。正如王毅外長所指出的那樣，杭州峰會面向行動，承諾一千，不如落實一件。中國將努力讓杭州峰會成為“行動庫”（Do Shop），而不是“清談館”（Talk Shop）；正推動在數字經濟、新工業革命、可持續發展、反腐敗、可再生能源、能效等諸多領域制定行動計劃，把共識轉化為舉措，爭取產生實實在在的效果；也將推動G20成員率先簽署氣候變化《巴黎協定》，讓巴黎大會的成果盡早得到落實。［1］“王毅部長在博鰲亞洲論壇2016年年會二十國集團（G20）分論壇上的講話”。

杭州峰會是G20實現轉型和改革的重要契機，中國將通過自己的努力推動G20合作實現新的飛躍，國際社會對此充滿信心和期待。國際貨幣基金組織最近評估認為，中國等新興經濟體依然是世界經濟的發動機，由中國主辦2016年G20峰會，牽頭協調各國宏觀經濟政策，雖然困難不少，卻是眾望所歸。CSIS高級顧問古德曼稱，中國向來都是國際重要會議的優秀主辦方，2016年，中國將有機會在G20峰會展現領導力，推動G20在經濟增長、金融穩定和國際金融機構治理改革等方面取得進展。［2］“訪美國戰略與國際問題研究中心高級顧問馬修·古德曼”。英國皇家國際事務研究所資深研究員史蒂芬·皮克福德（Stephen Pickford）表示，對中國舉辦G20峰會抱有非常高的期望，現在G20作為一個國際社會經濟合作論壇的影響力已經有所削弱，中國在此時接任主席國，有機會也有能力更好地促成G20履行職責。他還稱，過去十年中國所取得的巨大發展成果應更廣泛地普及到更多國家，G20峰會是中國發揮國際作用的重要渠道。［3］“中英智庫共話G20：中國體現‘大國擔當’”，中國新聞網，2015年12月8日，http：//www.chinanews.com/cj/2015/12-08/7662067.shtml。（上網時間：2016年4月14日）中國加強與G20的互動，將中國內外政策特別是“十三五”規劃與G20峰會主題相對接，將給世界帶來更多的“中國機遇”。

六、余論

中國是G20的主要大國，也是推動G20改革和轉型的重要力量，有必要也有能力引導G20機制轉型和建設。杭州峰會將為G20機制改革和轉型提供新動力，強力推進G20機制化發展，有可能成為G20轉型的新起點。然而，中國要對自身的能力有一個理性的評估，目前和未來一段時間內，中國尚難以推動G20迅速轉型，盡管中國在全球經濟治理中扮演主角，但在社會、環境和安全等領域更多地還是一個配角。此外，任何機構的建章立制都需經歷一個曲折漫長的過程，G20轉型的進程將不會一帆風順，真正實現轉型目標依然任重道遠。中國宜直面G20轉型的艱巨性、長期性和復雜性，堅定支持G20作為全球治理首要機制的戰略方針，制定G20轉型的長期規劃和路線圖，打持久戰，步步為營，綜合施策，推進G20機制有序有效轉型。

首先，因勢利導地加強主要大國和集團之間的協調合作。加強G20框架下的協調合作，包括金磚國家之間的合作、金磚國家與G7國家之間的溝通，以及中美之間的協調，促使G20中主要大國在G20機制未來發展上形成并擴大共識。在G20內部平衡主要力量至關重要，在善用G7成熟有效協調機制的同時，做實做強金磚國家機制，通過轉動兩個輪子推動G20的機制化和有效化。

其次，循序漸進地推動G20轉型和改革。近期先將G20塑造成為長效治理與短期應急兼顧的經濟治理機制，以后適時再將其過渡到完全的長效治理機制；將增強G20的執行力和議題的針對性作為重點，重新確定G20的優先議題，平衡設置G20峰會議題；強化議行合一的權威性，做到議行統一、運轉高效、令行禁止；推動建立常設秘書處，并推進國際貨幣基金組織、世界銀行、世界貿易組織等布雷頓森林體系組織的改革。

最后，與時俱進地完善G20的機制化建設。G20機制建設可分三步走：一是大力促進G20機制的有效性，將國際貨幣基金組織、世界銀行和世界貿易組織轉為G20的執行機構，強化決策與執行功能之間的傳導機制，使G20峰會達成的協議和共識獲得最大程度的落實。二是增強峰會運作的規范性及決議的權威性，具體包括嚴格成員準入、塑造G20特色決策機制和爭端解決機制，深化相互評估程序等幾大領域。三是確定G20與聯合國的法律關系，在聯合國改革的框架內完善G20的治理架構，確立G20的全球治理法理地位。最終將G20建設成為卓有成效、權威性強、首要和最高級別的全球經濟治理機制。

【完稿日期：2016-7-3】

【責任編輯：李 靜】

0452 8832（2016）4期0115-16

甄炳禧，中國國際問題研究院世界經濟與發展研究所研究員

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