談行政訴訟抗訴條件的把握

陳增旺

行政訴訟抗訴條件，是指人民檢察院按照行政訴訟法的規定，對人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，依照審判監督程序提出抗訴所依據的因素及其標準。

一、行政訴訟抗訴條件的法律依據

2014年修改后的《行政訴訟法》第91條規定：“當事人的申請符合下列情形之一的，人民法院應當再審：（一）不予立案或者駁回起訴確有錯誤的；（二）有新的證據，足以推翻原判決，裁定的；（三）原判決、裁定認定事實的主要證據不足、未經質證或者系偽造的；（四）原判決、裁定適用法律、法規確有錯誤的；（五）違反法律規定的訴訟程序，可能影響公正審判的；（六）原判決、裁定遺漏訴訟請求的；（七）據以作出原判決、裁定的法律文書被撤銷或者變更的；（八）審判人員在審理該案件時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的。”同時第93條規定了人民檢察院對于上述情形或者發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，可以提出的抗訴

二、行政訴訟法修改后抗訴條件的新特點

（一）抗訴條件進一步細化

修改前的《行政訴訟法》及其司法解釋對于抗訴條件的規定采用概括式表述的方式，操作性不強，造成在行政檢察監督中，對一些情形應歸入何種抗訴條件難以正確把握。修改后的《行政訴訟法》將抗訴的8種具體情形明確化，有利于規范和促進檢察機關的抗訴工作，增強可操作性?？乖V條件的細化主要體現在有關事實認定方面的條件，從原來的一項細化為兩項。另外還增加了兩項關于特殊情形的抗訴條件：原判決、裁定遺漏或者超出訴訟請求的；據以作出原判決、裁定的法律文書被撤銷或者變更的。這一立法的進步一方面為檢察機關在更大范圍內統一有效行使檢察監督職能提供了更為有力的法律依據，同時也體現了對法治發展過程中最突出問題的回應

（二）增設針對立案環節的抗訴條件

第一項“不予立案或者駁回起訴確有錯誤”的補充，重點加強了立案環節的檢察監督。在行政訴訟司法實踐中，由于行政相對人的弱勢地位，長期面臨立案難的問題。立案環節既是相對人權利救濟的入口，又是對行政權進行有效監督的門檻，在此環節增設抗訴條件具有重要意義。

（三）增設針對審判人員違法行為的抗訴條件

法律要求法官具備中立性，能夠居中裁判，不偏不倚，不論是從制度設計還是職業要求上都體現上述要求。如果審判人員在審理案件時貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判，既違背了法官的職業宗旨，又嚴重損害一方當事人的合法權益。該項規定進一步明確了檢察機關在行政訴訟中的監督，不僅僅是對生效裁判進行監督，同時也包括對行政訴訟審判活動的全面監督。

三、對行政訴訟抗訴條件的把握

科學地認識行政訴訟法修改后的民事抗訴條件，必須從行政訴訟的基本要求和價值取向出發，把程序公正和實體公正有機地結合起來，既要考慮生效裁判的穩定性和司法資源的經濟性，又要考慮程序價值的獨立性和裁判的正確性，還要考慮抗訴條件的明確性和操作性。

（一）立案環節錯誤

行政訴訟中當事人起訴事由種類多樣，而《行政訴訟法》及其司法解釋對行政訴訟受案范圍的規定模糊粗疏，法院對于行政訴訟受理條件的把握缺乏統一標準，有曲解和限縮受案標準的傾向，受案范圍過窄大大限制了行政相對人、相關人的訴權，使大量行政糾紛得不到法律救濟，反而積聚了社會矛盾，增加了不穩定因素。本次修改行政訴訟法，為了充分保護當事人的訴權，解決“立案難”問題，在第91條第一項規定了“不予立案或者駁回起訴確有錯誤”的抗訴條件，即針對人民法院的不予立案或者駁回起訴的終審裁定，如確有錯誤的，檢察機關可以提出抗訴。

（二）認定事實錯誤

訴訟中，人民法院認定的事實主要是以當事人提供的證據或法院依職權調查獲取的證據為基礎，經過質證來確認的事實。因此法院的判決、裁定所認定的事實必須有充分的證據支持。修改后的《行政訴訟法》第91條第二項、第三項分別規定了出現“新的證據”、“證據不足”、“未經質證”、“偽造證據”四種有關事實認定的情形，把握這一抗訴條件的關鍵主要在以下幾個方面。

1.“新的證據”的理解

檢察機關可以作為抗訴條件使用的“新的證據”，主要包括以下情形：一是在原審作出裁判前已經出現或已經由當事人主張或舉證的證據，而法院由于違反相關的取證、質證、認證的證據規則，導致錯誤認定案件事實；二是當事人及其訴訟代理人由于客觀原因不能自行收集的主要證據，向人民法院提供了證據線索，人民法院應予調查取證而未調查取證，檢察機關在審查過程中調查獲取的新的證據。檢察機關審查行政申訴案件，一般是在原審案卷材料的基礎上進行審查，但同時也應擁有在一定范圍內調查取證的權利。原則上屬于法院應調查取證而未進行的，人民檢察院在審查案件時可以進行調查取證，對法院查證缺漏行為予以補救，并以調查獲取的證據作為抗訴理由。

“新的證據”的實質要件上看，必須足以推翻原判決、裁定。證明力尚不足以動搖原裁判的證據，雖然是“新的證據”，卻不符合抗訴條件的要求。

2.“證據不足”的情形

原裁判認定事實的主要證據不足，是指原裁判認定的事實缺乏證據證明。“證據不足”主要有以下兩種情形：一是原判決、裁定所認定的事實沒有證據或者沒有足夠證據支持的。二是原判決、裁定對有足夠證據支持的事實不予認定的。主要是指原審中已有足夠證據確認案件事實，而法院在審理中未對該證據進行質證，或者在裁判中未對該證據證明的事實予以采信，因遺漏確認證據導致認定案件的主要事實發生錯誤。

3.“未經質證”的情形

根據修改后《行政訴訟法》第43條第1款的規定，無論是公開審理還是不公開審理的案件，證據必須在法庭上出示，并由當事人互相質證。質證是查實證據的必要手段，只有如此才能作為認定事實的依據。法律設置質證規則的目的是從程序上保證查明證據的真實性，認定案件事實的主要證據未經質證，必然影響案件的正確裁判，屬于嚴重的程序違法，這種情況是剝奪當事人對證據的知情權和抗辯權，必然影響裁判公正，應當符合抗訴條件。

4.“偽造證據”的理解

偽造證據的行為屬于嚴重妨害行政訴訟的行為，如果生效裁判把偽造的證據作為認定事實的依據，就完全背離了訴訟中應遵循的原則，應當通過抗訴予以糾正。值得注意的是，當事人向檢察機關申訴時提出的原審裁判認定事實的主要證據是偽證的主張能否成立，往往需要經過調查取證才能確定，因此，人民檢察院在審查案件時，對原審裁判認定事實的主要證據可能是偽證的，可以進行必要的調查，查明確系偽證的，應當提出抗訴。這樣，既可以彌補當事人舉證能力不足的缺陷，又有利于防止當事人惡意利用訴訟侵害他人利益。

5.“主要證據”的認定

把握本項抗訴條件的另一關鍵在于如何認定“主要證據”。一般而言，主要證據是相對于案件的基本事實而言的，是對案件基本事實有較強的證明力，與爭議事實的認定有密切關聯的證據。主要證據往往是直接證據，但在特定情況下，由許多間接證據形成的完整的證據鏈，也可作為認定案件事實的依據，也是主要證據。

（三）適用法律錯誤

法律適用問題在行政訴訟中極為重要，由于涉及被告法律地位的特殊性和以及行政機構本身可能具備的“立法權限”，就產生了民事訴訟和刑事訴訟中沒有的問題。

根據《行政訴訟法》的規定，只有在行政行為證據確鑿、適用法律正確，符合法定程序的，才可以判定為合法。由于行政機關作出具體行政行為所依據的規范性文件往往涉及各個立法層級、歷史階段、執法領域，行政訴訟的法律適用呈現出與民事訴訟不同的紛繁和復雜的現象。從本項規定來看，修改后的《行政訴訟法》關于適用法律方面的抗訴條件與原先的司法解釋相比并未發生變化。適用法律錯誤的情形主要包括：適用法律條文與案件事實并不對應；適用了已經失效或尚未生效的法律法規；新法已經生效應當適用卻未適用；違反法律適用歸責等。

（四）違反法定程序

修改后的《行政訴訟法》關于程序方面的抗訴條件沒有照搬民事訴訟法的相關規定，而是進行了一定的概括。這項抗訴條件主要包括：1、審判組織的組成不合法；2、依法應當回避的審判人員沒有回避；3、無訴訟行為能力人未經法定代理人代為訴訟；4、應當參加訴訟的當事人，因不能歸責于本人或者前訴訟代理人的事由，未參加訴訟；5、違反法律規定剝奪當事人辯論權利；6、未經傳票傳喚，缺席判決。同時，應特別注意“可能影響公正審判”這一附加條件，一般要對影響案件的正確裁判的情況有較大把握時，才能提起抗訴。因為從裁判的正確性、穩定性和司法成本的角度考慮，啟動成本很高的程序來糾正并不嚴重的程序性違法是不值得的。

（五）兩種特殊情形

1.遺漏訴訟請求

修改后的《行政訴訟法》第49條規定，當事人提起行政訴訟必須有具體的訴訟請求和事實依據。人民法院在作出裁判時，必須能夠針對原告提出的訴訟請求作出相應的裁判。如果人民法院沒有對原告提出的某項訴訟請求進行法庭調查和法庭辯論，在判決、裁定中遺漏了該訴訟請求，則符合抗訴條件。值得注意的是，《民事訴訟法》的抗訴條件中有“超出訴訟請求”的規定，而修改后的《行政訴訟法》卻沒有，這是因為，與民事訴訟不同，行政訴訟的訴訟標的、審理對象均存在特別之處。例如，根據合法性審查的原則，即使原告在訴狀中未提及行政行為的合法性問題，法院也應當就行政行為的合法性作出判斷。這是法院應當履行的合法性審查的職責。

2.據以作出原裁判的法律文書被撤銷或者變更

《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第70條規定，生效的人民法院裁判文書或者仲裁機構裁決文書確認的事實，可以作為定案依據。即使法院在作出原裁判時遵循了認定事實的規則，但由于據以作出原裁判的法律文書被撤銷，就意味著裁判所依據的前提不復存在，新法賦予檢察機關在這種情形下的抗訴權，在一定程度上加強了檢察機關的監督權力，是對司法公正的更高追求。但這里的“法律文書”應不包括作為審理對象客體的行政法律文書。

（六）審判人員有貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為

貪污受賄、徇私舞弊往往是枉法裁判的原因，枉法裁判則是貪污受賄、徇私舞弊的結果，因此，“貪污受賄”和“枉法裁判”，“徇私舞弊”和“枉法裁判”這兩項抗訴條件往往在一個案件中同時適用。但實踐中還存在這樣的情況：審判人員雖然貪污受賄、徇私舞弊，但實體判決沒有錯誤，即“貪贓、徇私但不枉法”，在這種情況下，檢察機關能否提出抗訴？對此，一種觀點認為，“貪污受賄”、“徇私舞弊”和“枉法裁判”是三種不同的違法犯罪行為，都可以構成獨立的抗訴理由，只要具備其一，檢察機關就應當提出抗訴；另一種觀點認為，即使有足夠的證據證明審判人員在審理該案時有貪污受賄、徇私舞弊等行為，只要實體判決正確，就無抗訴必要。筆者認同第二種觀點，抗訴的目的在于維護司法公正，如果審判人員的受賄、徇私行為并未導致枉法裁判，對于其貪贓違紀行為可以通過其他途徑處理，不屬抗訴監督范圍。