政策措施落實情況跟蹤審計的探析和思考

摘 要 穩增長、促改革、調結構、惠民生政策措施落實情況跟蹤審計（以下簡稱跟蹤審計）是黨中央、國務院賦予審計機關的重要任務，是國家審計新的使命。本文論述了跟蹤審計的主要內容，以及與傳統審計項目相比跟蹤審計的新特點。分析了當前跟蹤審計存在的主要困難和問題，提出了突出審計重點、創新審計組織方式、創新審計方式方法、加強跟蹤審計整改工作、強化審計隊伍建設、建立制度規范和評價標準體系六條對策和措施。

關鍵詞 穩增長 促改革 調結構 惠民生 跟蹤審計

2014年以來，國務院提出持續組織對國家重大政策措施和宏觀調控部署落實情況的跟蹤審計，推動政策措施貫徹落實，對穩增長、促改革、調結構、惠民生政策措施落實情況跟蹤審計作出了安排部署，要求對19個方面63項政策措施進行專項審計。這是黨中央、國務院賦予審計機關的一項重要任務，是新常態下國家審計新的使命，也是國家審計發揮國家治理基石和重要保障作用的具體體現。

當前，我國經濟發展進入新常態，正處于增長速度換擋期、結構調整陣痛期和前期刺激政策消化期“三期疊加”的狀態，經濟運行處在合理區間，但經濟下行壓力還在加大，穩增長的任務艱巨且繁重。面對新的經濟形勢，2013年下半年以來，國務院緊緊圍繞穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險陸續出臺了一系列政策措施。這些政策措施的落實直接關系到全面深化改革、轉變經濟發展方式、改善民生等重大決策部署的實現，確保新常態下經濟社會持續平穩發展。國家審計的本質是對政府權力和行為的監督，具有獨立性、經常性、專業性、綜合信息優勢等特點。政府在推出一系列穩增長政策措施的同時，賦予了審計促進國家重大決策部署落實的新功能，發揮審計在推進“穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險”等政策措施落實中的保障作用。做好穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險政策措施落實跟蹤審計（簡稱跟蹤審計，下同）工作，是審計機關適應新常態、踐行新理念、更好地履行審計監督職責的體現。

一、跟蹤審計的主要內容

（一）重大項目完成情況

投資是穩增長的關鍵，對經濟增長的邊際影響非常大。跟蹤審計要促進重大建設項目加快推進，對水利、鐵路、城市基礎設施、棚戶區改造等重大項目進行全過程跟蹤審計，促進發揮政府投資對經濟增長的拉動和結構調整的引導作用。一是在重大基礎設施項目方面，關注關系發展戰略的重大項目推進情況和項目進展情況。二是在重大公共服務項目方面，重點關注投資額較大、惠及面較廣的重點民生基礎設施項目推進情況，促進增加公共產品和服務供給。三是在重點產業項目方面，重點關注重大產業發展項目實施情況和重點產業園區招商引資情況。

（二）重點資金保障情況

跟蹤審計要對落實政策所需的財政資金、信貸資金管理使用情況進行審計，關注資金是否保障到位、是否及時投入使用并發揮效益，確保資金安全運行。一是加強對民生改善、結構調整等重要領域專項資金的審計，特別是扶貧、涉農專項資金的審計。二是促進財政資金統籌使用，重點關注財政專項資金，特別是與穩增長政策密切相關的資金預算下達、資金撥付情況，財政存量資金清理統籌情況，促進提高財政資金使用績效。三是信貸資金管理使用方面，重點關注金融機構提供重大項目資金保障、資金投向、資金使用效益等情況，關注企業“融資難、融資貴”等突出問題。

（三）重大政策落實情況

跟蹤審計要持續關注財政、稅收、金融、產業、民生、區域開發開放等政策措施制定和實施情況，促進重大政策貫徹落實。一是在財政政策方面，重點關注是否優化財政支出結構，加快財政支出進度，保障在建項目資金及時到位。二是在稅收政策方面，重點關注是否落實各項稅收優惠政策，是否加大整頓和規范進出口環節收費力度，進一步減輕實體經濟特別是小微企業的負擔。三是在貨幣政策方面，重點關注是否充分發揮金融支持實體經濟的作用，為重大項目融資提供保障。四是在重點民生政策方面，圍繞保障和改善民生情況進行審計。聚焦精準扶貧，聚焦“三農”，聚焦保障性安居工程，聚焦提升公共服務，關注扶貧實效、社區養老服務設施，農村基層醫療、農村薄弱學校改善、安居工程等民生政策的落實情況。

（四）簡政放權推進情況

跟蹤審計要對政府職能轉變和簡政放權情況進行審計，關注取消和下放行政審批事項、轉變政府職能、轉變監管方式、規范中介服務、釋放市場活力等改革措施落實情況。審查是否存在懶政庸政怠政、不作為、亂作為以及權力尋租、貪污腐敗等問題，促進簡政放權，為大眾創業、萬眾創新創造制度條件。

（五）促進防范經濟領域風險隱患

跟蹤審計要密切關注深化改革中可能帶來的不確定因素、經濟結構調整過程中可能出現的風險和問題，反映相關政策措施落實過程中的體制機制障礙和制度瓶頸，揭示相關調控部署實施過程中出現的新情況以及經濟運行中可能出現的風險隱患。揭示問題產生的原因，提出審計建議并及時督促整改，增強審計的針對性、建設性、時效性。

與傳統審計項目相比，跟蹤審計的新特點：

1.審計范圍和內容拓展。跟蹤審計的內容非常廣泛，基本覆蓋了當期國務院出臺的各項重大政策。目前，跟蹤審計內容已經拓展到23個領域、80多項政策措施，不但擴大到事、錢、人，而且擴大到改革措施的落實。

2.審計內容深化。跟蹤審計中要反映各項政策措施落實的情況，綜合評估政策措施落實的效果，對于發現的問題要深入分析，逐個環節追蹤，切實查清原因，明確責任，以便快速準確地解決問題，推動各項政策措施落實的整體推進。

3.體現審計宏觀性和綜合性的“高度”。跟蹤審計對政策措施把握的敏感性強，著眼于宏觀調控，促進政策措施的全面落實和改進完善。促進各項政策措施有效落實，使審計更具有宏觀性，服務國家治理更直接。

4.時效性強。對政策落實情況全程跟蹤，揭示問題要迅速，促進整改要及時，做到邊審計邊促整改，打通政策措施貫徹落實的“最先一公里”和“最后一公里”、打破“中梗阻”，促進政策落實生根與不斷完善。

5.預防作用突出。審計機關在跟蹤審計過程中針對發現的問題及可能帶來的影響要及時反饋，審計著眼點不僅僅是政策落實的結果，更重要的是過程和進度要體現出跟蹤審計的特點。

二、跟蹤審計存在的主要困難和問題

跟蹤審計是審計機關的一項新的工作，目前還處于探索和完善階段。在執行中存在一些困難和問題，主要表現在以下幾個方面：

（一）審計重點不突出，審計技術方法有待更新

有的在審計過程中，“眉毛胡子一把抓”，泛泛而審，不抓重點，找不準問題，雖然下了功夫，但審計項目質量不高。有的審前準備工作不充分，對被審單位基本情況以及對其所處的經濟環境、業務流程、關聯交易及其內控等了解太少，審計方案編制過于簡單。

（二）各級審計機關之間的聯動機制未發揮最大效應

上級審計機關的指導不夠，相互之間缺乏系統的組織和有效的溝通機制，信息交流渠道不通暢，存在“單打獨斗”“各自為戰”的現象，審計合力沒有得到充分發揮。

（三）審計隊伍力量和能力素質有差距

跟蹤審計工作涉及政策、法律、法規、財務等方面，涉及面廣、情況復雜，不僅要求審計人員要有豐富的審計實踐經驗和較強的職業判斷能力，還需要熟悉相關的政策、現代宏觀經濟知識等，對審計人員提出了更高的要求。但目前的問題主要有，一是地方審計機關審計任務重，現有審計力量相對不足；二是審計人員專業上的局限性，不適應審計的需要，審計隊伍的知識結構、專業結構需要進一步完善；三是審計方法沒有較大突破，仍依賴于傳統方法和手段。由于缺少可靠的、可量化的數據支撐審計評價，政策措施執行效果分析存在過于主觀的情況。

（四）審計依據的標準、法律法規不健全，審計規范體系尚未建立

政策措施落實情況審計的評價和定責難度較大，是對原有常規審計規則的突破。目前缺少審計規范體系，審計依據的標準、法律法規不健全，尚未建立起政策執行情況的評價體系。審計實務中沒有統一的操作指南可以參照，審計的行為規范、內容和重點及方法體系等有待進一步規范。

三、加強跟蹤審計，提高審計效能的對策和建議

（一）突出審計重點，提升審計成效

在目前審計力量有限的情況下，一個時期內工作面不宜鋪得太寬，有所為有所不為。要始終抓住“重大”二字，抓住政策措施落實的重點環節、重點項目、重點內容，揭示和反映影響經濟發展的重大問題，增強審計的時效性。要加大對權力集中、資金密集、資源富集、資產聚集的重點部門、重點崗位、重點環節的審計力度。由于不同領域所涉及的政策措施各有不同，應當充分調查了解相關領域政策措施和具體部署等基本情況，從被審計對象的業務職能出發，深入分析其業務工作特點，把握其核心職能及對國家整體經濟發展的影響，根據各自領域的政策措施確定具體的審計內容和重點。

（二）創新審計組織方式，發揮審計合力

一是要增強審計計劃的科學性，統籌安排。分領域、分階段、有步驟地滾動推進。每月確定若干個重點政策領域、重點事項和重點專項資金作為審計關注點，同時將完成既定任務與做好長期計劃相結合，建立滾動推進實施、有序銜接的工作機制。為避免由于審計結果報告時間要求，可能導致的審計取證不充分、復核程序和公文流程不規范等問題，根據審計結果的報告內容適當調整審計結果的報告頻率。二是強化審計機關的上下聯動，實行“統一組織、統一方案、統一報告”的工作模式。探索運用“上下交合”“交叉審計”“異地審計”的組織方式，整合審計資源，統籌安排力量。三是將跟蹤審計與財政預決算審計、投資審計、經濟責任審計、專項資金審計、財務收支審計等審計項目相結合，實行“1+N”的審計組織方式，并加強銜接配合。實施各項審計項目都要將跟蹤審計情況作為重要審計內容并及時反映，同時運用各項審計項目的成果和線索，準確定位政策措施落實情況的審計內容，提高審計效率。

（三）創新審計方式方法，提高審計效率

要轉變傳統的審計觀念，跳出常規審計中單純跟資金、查賬戶的工作思路，轉變過去重發現問題輕整改跟蹤、重審計要情數量輕審計建議質量、重審計成果金額輕審計時效性的審計慣性，不斷加深對政策措施落實情況審計的理解。堅持問題導向，通過審計摸清楚情況，實事求是地揭示和反映問題。二是多種審計方法靈活運用，在審計過程中除了運用查閱資料、審核憑證報表、實地勘察等傳統審計方法外，還要深入被審計對象，采取召開座談會、實地走訪企業和項目等各種有效的審計方式，深入調查情況、查實問題、分析原因、提出解決問題的對策。三是加強大數據技術在政策措施落實情況審計中的應用。依托大數據分析平臺，健全數據應用機制，探索多個行業之間的數據關聯和相互印證關系，加大業務數據與財務數據、單位數據與行業數據以及跨行業、跨領域數據的綜合比對和分析，提高“總體分析、系統研究、發現疑點、分散核實”的數字化審計水平。四是把審計監督與社會輿論監督結合起來。更加有效地發揮審計作用。

（四）切實加強跟蹤審計整改工作，強化責任追究

要重視對跟蹤審計結果的運用，建立跟蹤督辦機制，促進整改落實，強化審計效果，努力提高審計的針對性、建設性、時效性，充分發揮審計對穩增長政策措施貫徹落實的推動和促進作用。針對審計報告反映的問題和審計整改建議，認真分析研究產生問題的根源，依法依規對照檢查，制定切實可行的整改方案，嚴格按要求整改到位。要及時跟蹤被審計單位的整改進展和落實情況，對未及時整改或整改存在困難等情況，要認真分析深層次原因，找出問題根源，提出解決問題的意見和建議。促進各項政策措施落地生根，充分發揮政策落實“督查員”和經濟發展的“助推器”作用。

（五）強化審計隊伍建設，提高審計隊伍的專業化水平和綜合素質

提高審計隊伍的專業化水平和綜合素質，就要切實做好跟蹤審計工作，發揮審計作用，而審計隊伍建設是關鍵，必須加強審計隊伍的能力和素質建設。一是審計人員要加強學習和了解國家整體的改革思路以及各項改革措施，領會政策精神，做到心中有數，不斷提高審計人員的宏觀政策水平，提升審計職業判斷能力。二是要采取“走出去、請進來”、以審代訓、短期培訓等方式，探索運用案例教學、業務研討等形式，強化審計人員宏觀政策意識，提升審計人員宏觀政策的分析研究能力，盡快適應經濟新常態下的審計任務要求，提高跟蹤審計效能。三是借助“外腦”加強與政策制定者、落實者、受益者以及研究者等多方面、多層次的溝通與協調，幫助審計人員準確把握政策目標、內容、效果，為全面客觀地評價政策落實情況、分析落實不到位的深層次原因、準確界定相關責任、提出建設性意見提供智力支持。四是要完善審計機關內部考核機制，改進現有審計考核體系，調整審計成果考核的重點，提高審計在促進被審計單位加快推進相關工作、改進部門決策等方面的成果在綜合考核中的比重。

（六）完善審計標準，建立跟蹤審計執行效果的評價標準體系

要在總結已有經驗的基礎上，建立、完善政策措施落實跟蹤審計的操作指南，建立健全政策執行跟蹤審計的制度規范，對跟蹤審計的行為規范、內容和重點、方法步驟等加以明確，提升審計工作質量，防范審計風險。要建立和細化跟蹤審計的評價體系，采取定量評估與定性評估相結合的審計評估方法，對政府貫徹落實政策措施的能力、政策措施的實施效果，以及公眾對政策措施實施的滿意度進行評估。使跟蹤審計有據可循，保證審計工作質量，防范審計風險。

（作者單位為湖南省郴州市財政局）

[作者簡介：謝斌（1982—），本科，會計師，湖南省郴州市財政局監察科科長，主要研究方向：審計監督質量。]

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