對長沙城鄉居民養老保險問題的調查與思考

摘 要 長沙市為了積極貫徹黨的十八大精神，統籌推進城鄉社會保障體系建設，結合該市的實際情況，大膽探索城鄉居民養老保險實施辦法。早在2010年就制定了《長沙市城鄉居民養老保險辦法》，這項民生政策實施6年來，雖然取得了一些成效，為廣大城鄉居民帶來了一些實惠，但是也還存在一些問題，與居民期望值有較大的差距，為此筆者專門到社保部門進行了深入的調查與研究，提出了進一步完善城鄉居民養老保險制度的四項措施，促進長沙養老保險事業持續、穩定、健康發展。

關鍵詞 長沙 居民 養老 保險

黨的十八大明確提出：“要統籌推進城鄉社會保障體系建設”，而居民養老保險是城鄉社會保障體系中最核心、最關鍵的組成部分，長沙市根據國務院“新型農村社會養老保險試點指導意見”在2010年就出臺了《長沙市城鄉居民養老保險辦法》，并把不符合參加職工養老保險條件的城鎮居民也納入覆蓋范圍，至今實施城鄉居民養老保險制度已滿6年。為了把握長沙城鄉居民養老保險的實施情況，進一步完善養老保險制度，最近筆者專門到我市社保部門進行了深入的調查與研究。

一、城鄉居民養老保險制度實施的基本情況

長沙城鄉居民養老保險制度是從2010年7月開始實施，6年來市委、市政府根據國務院和湖南省出臺的新政策并結合長沙實際情況不斷進行調整，總體來看政策制度逐步完善、經辦能力逐步增強、實施的效果逐步顯現。

（一）政策制度逐步完善，基礎養老金標準大幅度提高

長沙城鄉居民養老保險所選擇的模式為個人賬戶+基礎養老金，個人賬戶由參保人繳費積累，按年繳費，政府給予繳費補貼，基礎養老金由財政全額支付，全市實行統一的基礎養老金標準。2010年、2011年、2013年和2014年先后出臺了《長沙市城鄉居民養老保險辦法》《長沙市人民政府關于完善城鄉居民基本養老保險辦法的通知》《關于調整城鄉居民基本養老保險基礎養老金和繳費檔次的通知》和新修訂的《長沙市城鄉居民基本養老保險辦法》等。個人年繳費檔次由100元～500元5個檔次調整為100元 ～3000元14個檔次。政府給予的繳費補貼最初只有前五檔30元～50元，后來增加了500元以上繳費檔次實行政府等額補貼標準，建立城鄉居民基本養老保險基礎養老金增長機制。2016年城鄉居民基礎養老金標準由最初每人每月60元增加到130元，高出了湖南省其他地區50元。由此可見，我市已初步建立了統一的城鄉居民養老保險制度，并按照國家新農保制度的要求逐步進行完善，城鄉居民基礎養老金標準大幅度提高。

（二）經辦能力逐步增強，養老保險制度落實基本到位

為了推動城鄉居民養老保險制度的順利實施、將惠民利民政策落到實處，長沙市成立了城鄉居民養老保險管理服務局，據調查了解各區縣（市）經辦機構至少配備了3名專職或兼職工作人員，所屬各鄉鎮（街道）人力資源和社會保障服務站均有1～2名兩保專干負責城鄉居民養老保險工作，村（社區）人力資源和社會保障服務中心有一名兼職工作人員負責信息收集、上報、催繳等日常工作。全市共設立城鄉居民養老保險工作經辦機構10個、鄉鎮（街道）服務站188個、村（社區）服務中心1894個，區縣（市）經辦工作人員54人，鄉鎮（街道）經辦工作人員315人，村（社區）經辦工作人員有1906人。

6年來，長沙市委、市政府將城鄉居民基本養老保險“征繳擴面”工作納入到各區、縣（市）和“十強十快鄉鎮”為民辦實事中的目標任務和績效考核指標，并建立督查機制和領導責任制。實行以鄉鎮（街道）干部包村（社區）、村（社區）干部包組、組長包戶的層層包干責任制；建立領導聯點、干部聯村、村級負責人包片的工作機制；形成上下協同、部門聯動、各方配合、責任明確的城鄉居民基本養老保險工作新格局，致使城鄉居民養老保險制度得到迅速貫徹執行，參保居民也及時享受到了政策所帶來的實惠。

（三）實施成效逐步顯現，養老保險政策執行令人滿意

根據長沙市城鄉居民養老保險管理服務局所提供的“城鄉居民養老保險基金數據匯總表”顯示：2010年～2015年全市參保人數分別為243.3萬人、296.1萬人、299.2萬人、271萬人、267.8萬人、267.53萬人；全市享受待遇人數分別為64.7萬人、71.8萬人、72.4萬人、74.4萬人、74.6萬人、76.64萬人；全市基金收入分別為5.0億元、8.94億元、8.97億元、10.37億元、10.66億元、14.32億元；全市基金支出分別為1.96億元、5.27億元、6.71億元、6.92億元、8.44億元、11.62億元。具體情況如表1所示：

2015年，長沙市政協對全市城鄉居民養老保險工作進行了綜合民主評議，經辦機構對于城鄉居民養老保險政策的滿意率和基本滿意率達到了97.98%，認為城鄉居民養老保險制度是一項惠民利民政策，是黨和政府關注民生、實現老有所養的重要體現。目前全市城鄉居民養老保險參保繳費率達到90%以上，待遇發放率達到100%，城鄉居民養老保險工作成效顯著。評議結果如圖1所示：

二、城鄉居民養老保險工作存在的主要問題

雖然長沙城鄉居民基本養老保險工作起步較早，按照國家要求建立城鄉居民社會保障體系的戰略部署，初步建立了統一的城鄉居民養老保險制度，政策實施6年來，取得了一些成效，但是在制度的設計、實施等方面還存在一些深層次的困難和問題，還是一種低水平的基本養老保險，與城鄉居民的期望值存在較大的差距。

（一）基本養老保險待遇水平偏低

第一，參保人個人賬戶養老金的積累偏少。城鄉居民養老保險基金收入來源于兩個方面：個人繳費收入和財政補助收入，一方面由于參保人比較注重眼前利益，缺乏社會養老觀念，義務與權利對等意識不強、對城鄉居民養老保險制度認識不深，因此90%以上的參保人選擇最低標準100元/年繳費。假設參保人數為C，享受待遇人數為D，年個人繳費收入為S，則人均繳費額為S/（C-D），根據“長沙市城鄉居民養老保險基金數據匯總表”所提供的數據進行計算：2010年人均繳費額為116.5元，2011年為117.7元，2012年為101.4元，2013年為113.9元，2014年為111.8元，2015年為113.2元，盡管在這6年間個人繳費檔次進行了4次調整，把最高繳費檔次由500元/年調整到了1500元/年，再調整到了3000元/年，但是對參保人的激勵作用不大。另一方面，政府財政補助與參保人繳費直接掛鉤，多繳多補、少繳少補，絕大多數居民選擇最低標準繳費，所享受的財政補助也就少。根據“長沙市城鄉居民養老保險基金數據匯總表”所提供的數據計算表明：2010年人均補貼額為163.5元，2011年為280.9元，2012年為294.1元，2013年為413.5元，2014年為440元，2015年為637元。

第二，基本養老保險待遇偏低。城鄉居民養老保險制度實行個人賬戶養老金加基礎養老金的待遇模式，從“長沙市城鄉居民養老保險基金數據匯總表”來看，隨著人口老齡化，領取養老保險待遇的城鄉居民越來越多，由2010年的64.7萬人增長到了2015年的76.64萬人；在養老保險基金支出中，基礎養老金支出從2010年1.96億元增長到了2015年的11.43億元；城鄉居民領取的基礎養老金從2010年的每人每月60元增長到了2016年的130元；個人賬戶養老金支出很少，占基金總支出比重不到1%，2010年～2015年分別為10萬元、100萬元、400萬元、400萬元、700萬元、1900萬元，基本養老保險待遇低影響了居民參保的積極性。同時，基礎養老金的提高缺乏后續增長機制，政府補貼多少為宜缺乏科學的精算支撐，各級政府應承擔多少責任也沒有明確劃分。

（二）基本養老保險待遇結構不合理

根據城鄉居民養老保險政策規定：在制度實施時已經年滿60歲的參保人，可以直接領取基礎養老金；45歲以上60歲以下的參保人應該按年繳納保費，直至60歲達到養老金的領取年齡；45歲以下的參保人至少應該繳納保費滿15年，到60歲才有資格領取養老金。

養老金待遇計發公式為待遇=個人賬戶養老金（個人賬戶儲存額/139）+基礎養老金（財政全額補貼）

從“長沙市城鄉居民養老保險基金數據匯總表”來看，超過90%的參保居民選擇的繳費檔次為最低檔次，即每人每年100元，加上財政給予的繳費補貼30元，參保人實際上為自己的養老保險個人賬戶每年積累了130元，15年繳費累計為個人賬戶儲存1950元（未計利息），年滿60歲后參保人可領取個人賬戶養老金為14元。若剔除政府補貼部分，其個人賬戶儲存額為1500元，可領取個人賬戶養老金為10.8元。按照當前參保人領取的130元基礎養老金水平測算，政府補貼部分占92%，個人繳費部分僅占8%，城鄉居民基本養老保險待遇結構不合理，參保人所享受的權利遠遠大于所承擔的義務，長此以往，必將使城鄉居民養老保險制度的實施后勁不足。

（三）養老保險制度之間橫向不公平

2009年長沙市啟動了城鎮未參保人員參加企業職工基本養老保險的有關工作，對未參保城鎮居民可一次性補繳15年的養老保險費，即可建立城鎮企業職工養老保險關系；2010年對未參保城鎮居民以最低標準補繳企業職工養老保險，總共應繳養老保險費41904元，按照城鎮企業職工養老保險待遇計發辦法，當時退休養老金水平為每月523.7元。比照城鄉居民基本養老保險制度模式，參保人從個人賬戶領取的養老金=個人賬戶養老金儲存額∕139，如果參保人個人賬戶資金儲存額也是41904元，則從個人賬戶可領取301.5元，加上當時政府發放的基礎養老金60元，每月共領取養老金361.5元。由于養老保險制度不同、計算方法不同，導致城鄉居民與城鎮企業職工每月領取的養老保險待遇相差162.2元。

經過近幾年的待遇調整，2015年城鎮企業職工每月領取的退休養老金已達到每月1200元，而城鄉居民只能每月領取養老金431.5元，兩者待遇相差768.5元。在同一時期兩種不同養老保險制度面前，同樣是未參保城鎮居民享受的待遇很大，更何況城鄉居民基本養老保險覆蓋的恰恰是當時不具備41904元負擔能力的城鎮居民，盡管城鄉居民基本養老保險統一基礎養老金標準，維護了自身的制度公平，但與企業職工養老保險相比，制度間的橫向公平存在明顯問題，還需要我們深入研究。

（四）基層經辦工作開展難度大

城鄉居民養老保險覆蓋的主要是廣大農村居民，所服務的參保對象居住分散、流動性強，導致社保工作量大。在業務經辦工作中，鄉鎮（街道）、村（社區）的社保工作人員基本上都是兼職，隊伍不穩定，而且待遇低、辦公經費嚴重不足，致使基層經辦工作開展難度大，并由此產生一系列問題：一是信息化水平偏低，政策的宣傳很難到位，收繳保費怕麻煩，最好是統一收100元省事。二是對行動不便的參保人員上門認證工作量大，居住外地、空掛戶核實難度大，造成待遇領取資格認證工作難以開展，缺乏有效措施追回冒領的城鄉居民養老保險金，稽核成本高。三是政策執行時遇到了一些阻力，一部分人并不關心自身的養老問題，而更注重眼前利益，尤其是中青年參保積極性不高，認為自己還年輕，沒有必要過早考慮養老問題；一部分參保者比較注重繳費后的回收率，寧愿選擇最低檔次繳費或者選擇不繳費，希望到齡直接領取基礎養老金。四是有的基層社保工作人員為了超額完成區、縣（市）政府下達的任務，強制城鄉居民參保繳費，這就違背了城鄉居民“自愿參保繳費”的根本原則，從而給養老保險政策的實施帶來一定的負面影響。

三、促進城鄉居民養老保險健康發展的主要措施

在黨的十八大報告中提出：“要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關心、最直接、最現實的利益問題”“社會保障是保障人民生活、調節社會分配的一項基本制度。要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系”。為了貫徹十八大精神，我們必須在充分調研的基礎上，不斷完善政策和制度，采取切實可行的措施，促進長沙城鄉居民養老保險持續、健康、穩定發展。

（一）加強對新政策的研究，不斷提高城鄉居民養老保險待遇

眾所周知，目前我國社會養老保險體系是由機關事業單位養老保險、城鎮企業職工養老保險、城鄉居民養老保險構成，三大保險制度之間的發展很不平衡，養老保險待遇差別還很大，必須加強制度的頂層設計和城鄉統籌，逐步縮小三種參保人的養老待遇差距，促進保險制度之間的公平與合理。另外，我國城鄉居民養老保險作為一項覆蓋城鄉幾億人口的保險制度，從無到有，還只是剛剛起步，任重而道遠，在這項制度建設過程中，長沙市先行先試，為國家城鄉居民養老保險制度的出臺提供了許多寶貴經驗，我們應該在推進制度完善的過程中大膽創新，針對當前城鄉居民養老保險待遇偏低的問題應認真加以科學研究、精準測算，一方面采取有效措施鼓勵參保人個人多繳費、延長個人繳費時間，同時提高政府補貼標準，通過增加個人賬戶積累來提高個人養老金所占的比重，另一方面隨著國民經濟的不斷發展，要擴大民生性支出在財政支出總額中的比重，大幅度提高基礎養老金的發放標準，構建養老保險待遇可持續增長機制，進一步增強城鄉居民對養老保險政策的信心。

（二）加大政策宣傳力度，充分調動城鄉居民參保的積極性

制度本身是對社會現實和需求的反映，新制度的確立必須得到社會的普遍認可，否則就難以持久。城鄉居民養老保險制度的建立，意味著廣大農村居民必須從傳統的家庭保障向現代社會保障轉變，而這種轉變必然會受到傳統思想、價值取向、文化及心理等方面的影響，因此要使所有參保人都能夠理解、支持并積極參加城鄉居民養老保險，就必須認真做好政策的宣傳普及工作，城鄉居民養老保險制度逐步建立完善的過程同時也是政策被廣大居民了解、接受的過程，城鄉居民養老保險制度的發展，既要靠政策引導，還要配合政策宣傳與服務水平的跟進。具體來說，一是提高民眾對實施城鄉居民養老保險制度重要性的認識，養老保險制度既是實現全面小康、維護社會和諧穩定的客觀需要，也是居民減輕子女負擔、實現老有所養的必然要求；二是通過社保人員上門走訪、開展養老保險知識講座與咨詢，運用電視、互聯網、微信、宣傳欄等手段擴大對城鄉居民養老保險制度的宣傳；三是幫助居民算好經濟賬，平衡生命周期的消費計劃，個人賬戶養老金的積累來源于個人繳費和政府補貼，繳得越多、補得越多、積累越多，將來領取的養老金待遇也就越高，收益遠遠大于個人投入；四是提高服務質量，建立參保人大數據庫信息平臺，及時采集、錄入個人信息，為參保人繳費、領取養老金提供方便，發放個人社保卡，讓參保人能夠隨時查詢到個人賬戶養老金的積累情況等等，只有居民對養老保險制度熟知、認可、接受，才能充分調動城鄉居民的參保積極性。

（三）加快社保隊伍建設，進一步增強村（社區）經辦能力

目前村（社區）不僅只配備了1名社保工作人員，平均每人的服務對象達到了4.5萬人，采集、錄入參保人的個人信息量大，而且絕大多數都是兼職的，承擔上級部門交辦的工作量多，任務繁重，樣樣要兼顧，樣樣又難以到位。同時社保工作人員的業務素質參差不齊、待遇水平明顯偏低、工作經費嚴重不足，這些都制約了基層經辦能力的充分發揮，為了進一步提高基層社保經辦能力，在增加社保工作經費投入的基礎上必須加快社保隊伍建設，具體來說：一是增加社保工作人員，招聘一批社保專業、會計算機操作的大學畢業生充實到社保隊伍中來；二是每個村（社區）配備一名專職和一名兼職社保工作人員，負責采集、錄入本轄區參保人的個人信息，收繳參保人的社保費和發放養老保險金等；三是每年舉辦各類培訓班和研討班，加強對社保工作人員的業務培訓和工作經驗交流，不斷提高其業務能力、政策水平和服務質量；四是逐步提高社保工作人員的工資和福利待遇，建立一支穩定的、精明強干的社保隊伍。此外要提高基層經辦能力，還必須整合社會資源，加強社保、公安、民政、銀行、統計等部門之間的聯系與合作，構建信息互通機制，進一步完善統一的基層服務平臺建設，在實行目標管理的基礎上開展流程化、精細化管理。還必須加強城鄉居民養老保險的信息化建設，社會保障部門在金保工程和社保卡的建設進程中，應該要把城鄉居民養老保險的信息化建設放到與職工養老保險同等的地位上協同推進，利用信息化手段來提高城鄉居民養老保險的工作效率。

（四）積極借鑒外地經驗，促進城鄉居民養老保險良性發展

自從國家推行新型農村社會養老保險試點6年多來，全國各試點城市都在大膽探索、積極作為，在養老保險政策的制定和完善方面有突破、有創新、有亮點。當前長沙市在實施城鄉居民養老保險過程中還存在一些亟待解決問題，在引導居民多繳費、長繳費、提供喪葬補助、避免參保人冒領保費等方面存在一些缺陷，很有必要借鑒其他試點城市的經驗，促進我市城鄉居民養老保險事業良性發展。

大連市為鼓勵參保人延長繳費時間，對累計繳費超過15年的參保人，每超過1年基礎養老金增加5%；為使困難群體得到更多優惠，制度規定：低保家庭中的重度殘疾人按照最低繳費標準的200%進行補助，低保家庭中的普通殘疾人、優撫對象、死亡傷殘獨生子女的父母按照最低繳費標準進行補助，低保家庭中的其他人員按照最低繳費標準的50%補助。

鄭州市為防止死亡冒領養老金，專門制定了城鄉居民喪葬補助費制度，參保人繳費滿15年且在死亡次月起2個月內由其家屬申報的，發給喪葬補助費1000元；未按時申報或繳費年限不滿15年的不發喪葬補助費。南昌市規定：凡是未參保繳費直接領取基礎養老金、年滿60周歲以上的老人，在領取養老金期間死亡的，一次性支付300元喪葬補助金；參加了城鄉居民社會養老保險繳費的參保人在領取養老金期間死亡的，繳費年限1～5年的，一次性支付500元喪葬補助金；繳費年限6～10年的，一次性支付800元喪葬補助金；繳費年限11～15年的，一次性支付1000元喪葬補助金；繳費年限15年以上的，一次性支付1200元喪葬補助金。

總之，為了促進城鄉居民養老保險健康發展，除了采取上述四大措施外，還必須強化城鄉居民社保資金管理，資金的收取、儲存、發放嚴格按制度、程序實行規范化管理，確保資金運轉安全；提高資金收支的透明度，相關信息應及時向參保人公布，避免暗箱操作；提高社保資金的統籌層次，由市級統籌上升為省級統籌，并最終實現全國統籌，增強政府對社保資金的調控能力；加強審計部門對社保資金的監督，社保資金實行專款專用，不得挪作他用，對違紀、違法行為必須嚴肅查處等。

（作者單位為長沙市委黨校經濟學教研部）

[作者簡介：談玉坤，長沙市委黨校經濟學教研部副主任、副教授，主要從事財政、稅務、金融保險等方面問題的研究。]