進一步深化財政體制改革的思考

黃穎

（重慶市江津區政府投資評審中心 重慶 402260）

進一步深化財政體制改革的思考

黃穎

（重慶市江津區政府投資評審中心 重慶 402260）

根據中央部署與要求，2016年要基本完成深化財稅體制改革的重點工作和任務，2020年各項改革基本到位，現代財政制度基本建立。基于此，深化財稅體制改革愈加緊迫，本文即對此展開具體分析，以期實現我國財政體制的不斷完善。

財政體制；改革；問題

1 引言

2015年12月28日，全國財政工作會議總結了“十二五”時期財政工作，分析“十三五”時期財政改革發展面臨的形勢，研究部署2016年及今后一個時期財政工作。新一輪財稅體制改革是全面深化改革的突破口，是一場關系國家治理體系和治理能力現代化的深刻變革，是立足全局、著眼長遠的制度創新。

2 我國現行財政稅收體制存在的問題分析

2.1 財政收入中稅制不完善

財政收入是國家經濟實力的重要標志。從當前來看，我國財政收入存在的突出問題是稅收制度不完善，主要表現在以下兩個方面：

（1）稅制結構不合理。①間接稅太多，不能有效體現稅收公平原則。間接稅又稱流轉稅，主要包括增值稅、營業稅、消費稅、關稅等，這類稅占比過高，一方面影響了企業的生產積極性；另一方面也加重了消費者的稅負，不利于擴大消費需求，容易造成大量的消費外移。②具有調控作用、能夠體現公平的直接稅占比過低、作用弱化。我國屬于這類稅的稅種主要有個人所得稅和房產持有稅。先看個人所得稅。當前，對于一些收入來源多、綜合收入水平高、家庭負擔相對輕的高收入者，實行分類制個人所得稅的話，這些人的稅負反倒很輕，加之我國當前稅收征管水平跟不上，又使得大量應收稅款嚴重流失。再看房產持有稅。當前我國的房地產領域在建設、交易環節設置了比較多的稅和比較高的費，而在房產持有環節的稅收幾乎為零。稅收在房地產領域的調控作用根本沒有有效發揮。

（2）稅收法定原則沒有完全落實。所謂稅收法定就是指稅收必須由法律作出明確規定，而政府收稅必須依據法律的規定，按照法定的程序來進行。但由于我國現行稅制下設置的18個稅種中，只有3個稅種（企業所得稅、個人所得稅、車船稅）是經全國人大審批通過的法律，其他稅種都是全國人大授權國務院制定的稅收暫行條例，所以，我國當前的稅收法律級次比較低，于是在實際執行過程中，有法不依、執法不嚴、稅收法定意識淡薄的情況比較嚴重。

2.2 財權與事權背離，政府間財政關系缺乏穩定性

分稅制改革以來，通過增大中央財政收入占比可增強中央宏觀調控能力，統籌國民經濟發展。但是，財權相對集中在中央，地方各級政府又承擔了大部分事權，這給地方政府造成了沉重的財政負擔。表1顯示，2010～2012年，中央財政收入和地方財政收入各自占財政總收入的比重基本上維持在45～55%之間，換言之，中央財政收入與地方財政收入懸殊不大。但在財政支出方面，中央財政支出占財政總支出的比重一直呈現為逐年下降，而地方財政支出占財政總支出的比重逐年上升。究其原因，各級政府之間事權不確定導致財政關系缺乏穩定性，“中央點菜，地方買單”成為財權與事權相背離的形象比喻和生動寫照。為解決地方公共支出，地方政府只有想方設法進行“創收”，增加財政收入，由此導致諸如土地財政、亂收費等現象。

2.3 財政法制化建設比較滯后，管理水平較低

就財政行為而言，其必須具有一定的法律制度保障，即以法律程序為依據開展財政工作。但是，當前我國還沒有關于整個財政體制的法律框架體系。由于缺少統一的財政法律規定和制約，我國政府間財權事權變更頻繁，財政收支隨意性較大，導致了“跑部錢進”、大量財政資金“體外循環”等現象，財政管理水平較低，這不利于國家整體財政體制的穩定和市場經濟的健康發展。

表1 2005～2012年中央及地方財政收支（單位：億元）

3 深化財稅體制改革思路

3.1 通過完善稅制規范財政收入

3.1.1 推進相關稅種改革，做好稅收“加減法”

（1）減法

減少間接稅份額，降低間接稅占比。從當前來看實施間接稅減稅的一個主線就是營改增，通過對第三產業按全額征收的營業稅改征為按增值額征收的增值稅，可以消除重復征稅，減輕納稅人的稅收負擔，因此營改增具有一定的減稅效應。另外，第三產業如今已成為我國的第一大產業，實施營改增也體現了對大力發展第三產業的政策支持。2014年通過營改增減稅1918億元。那么由營改增而帶來的減稅實際實際上就是為增加直接稅騰挪空間，而營改增減稅效應實現后，緊跟著進行的是直接稅的調增改革。

（2）加法

第一道加法：對個人所得稅由分類制改為綜合制，實施綜合制是我國個人所得稅改革的方向。一方面可以讓收入來源多、收入水平高、家庭負擔輕的個人承擔更多的稅款；另一方面也可逐步提高個人所得稅占整個稅收總額的比重，從而有效地體現稅收公平的原則。與此同時還須加快推進信息化建設，改進征管手段：①要實現個人收入信息全國聯網；②要實現稅務部門與其他各相關部門信息共享，因為只有全面真實地掌握了個人的收入信息，才可能保證個人所得稅盡應收盡收。

第二道加法：研究實施居民房產持有稅。實施居民房產持有稅的難度比較大，它就好比一個艱巨的工程。①開征居民房產持有稅涉及的利益方太多，可以說涉及千家萬戶，幾乎每個人的利益都被觸及；②設計制度時必須考慮周全，既要避免重復征稅，又要防止納稅人轉嫁稅款，否則制度的設計可能適得其反。此外，開征房產持有稅還需具備一定的技術條件，如全國房產信息統一登記；所有家庭房房產信息全國聯網。稅務部門只有掌握了真實的房產信息，征收的稅款才是有效的，而實施這些配套改革都需要一定的時間和過程。因此，房產持有稅勢在必行，但又不能急于求成。

第三道加法：通過提高資源稅，倒逼企業轉變經濟方式；通過開征環境保護稅，促使企業節約資源，保護環境，加大節能減排的力度。

通過上述有增有減的稅收調整，來優化稅制結構，從而使我國稅制更加體現公平的原則。

3.1.2 2020年前全面落實稅收法定的原則

根據新修改的立法法規定，今后稅種的設立、稅率的調整，以及稅收優惠政策的實施，都必須通過法律進行明確規定。也就是說，我國現行稅種的法律級次將陸續由暫行條例升級為稅收法律。因此，隨著稅收法定原則的全面落實，政府對稅收政策的調整不可以再隨意任性。從當前來看，落實稅收法定原則主要做法就是全面規范稅收優惠政策。

3.2 厘清政府間財政關系，改革財政管理體制

3.2.1 上收一部分事權給中央，明確政府間職責分工

通過上收一部分事權給中央，一方面可以減少委托事項，提高全國的公共服務能力和水平，另一方面也可切實減輕地方負擔，防止地方提供公共服務的碎片化。

（1）像海防、邊境安全、國際界河管理是典型的全國性公共產品，涉及國家主權和利益，應該由中央統一協調和監管，并承擔相應支出責任。

（2）將部分司法支出責任上移，跨地區糾紛、高級官員瀆職等犯罪行為應由更高法院審理，同時建立獨立的檢察、偵查體系，這有利于促進司法公正。同樣，對全國銷售的食品、藥品等安全監督責任，應由中央政府承擔并提供相應的財力保障。

（3）跨區域重大項目的建設和維護職能也應集中到中央。如跨區域交通建設應由中央負責，然后地方與中央政府共同維護。海域、流域管理、航運、水利調度、大江大河治理、全國流域國土整治、全國性生態和環保重點建設等項目，也應由中央政府統一管理。但對地方性交通基礎設施建設等項目，責任應主要由地方承擔。

（4）中央政府要集中一部分公共衛生和社會保障職能。對于傳染病防治及免疫業務等，其影響范圍往往是地方政府不能控制的，因此這些支出責任應該由中央承擔，對于普通的公共衛生支出，其管理信息處理較為復雜，影響范圍比較有限，因此由地方政府負擔較為適宜。

（5）中央政府要承擔一部分教育職能。義務教育支出應該由地方政府管理，中央對部分財力困難地區進行均衡性轉移支付。高等教育和科研支出服務范圍較廣、跨地域外部性較大，其支出主要由中央和省級政府負責。

3.2.2 進一步調整中央和地方的收入劃分

盡管1994年的分稅制按稅種劃分了中央和地方的收入范圍，但隨著形勢的發展變化，特別是隨著稅制的改革，結合稅種屬性需要對中央和地方收入劃分進一步調整。①隨著營改增的全面落實，可以適當提高地方的增值稅分享比例；②所得稅的分配應進一步向中央傾斜；③下放中央稅中的部分稅目的消費稅及車輛購置稅給地方；④研究開征的房地產稅歸地方，并作為未來地方主體稅種。

3.3 構建財政體制改革的制度保障

市場經濟屬于是契約與法治經濟，因此必須推進財政立法，為財政公開奠定堅實的制度和法律基礎。財政立法必須明確財政預算、轉移支付與政府債務信息的公開方法與途徑，讓財政真正體現出為民知、聚民智、享民治的特征。同時，我國當前應盡快建立中國特色財政法律體系。在具體實施過程中，要維護法律的權威，對于違反財政法規的人與事應給以相應法律懲罰，確保財政公開受到到法律制度的剛性約束。

4 結語

綜上所述，進一步深化財政體制改革、構建體現中國特色、適應時代發展、滿足民生需求、服務中國民族偉大復興的現代財政體制，是新時期全面深化改革的重要內容，有利于完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，有利于充分調動中央和地方“兩個積極性”，促進區域協調發展。

[1]侯一麟.政府職能、事權事責與財權財力：1978年以來我國財政體制改革中財權事權劃分的理論分析[J].公共行政評論，2009，2（2）：36～72.

[2]劉玲玲，馮懿男.分稅制下的財政體制改革與地方財力變化[J].稅務研究，2010（4）：12～17.

[3]賈 康.財政體制改革與收入分配結構調整[J].上海國資，2010（12）：12.

F812.2

A

1004-7344（2016）08-0268-02

2016-3-5

黃 穎（1979-），女，經濟師，本科，主要從事政府投資項目結算評審工作。