智庫參與國家治理的邏輯及效能提升

【摘要】我國的智庫建設(shè)步入了務(wù)實合作的全新階段，邁出了國家治理能力提升的關(guān)鍵一步。基于此種背景所做的關(guān)于中國特色新型智庫與國家治理現(xiàn)代化全面對接的討論，必能提高當前及今后一個時期我國智庫建設(shè)的水平和層次。《中國特色新型智庫與國家治理現(xiàn)代化》一書，集合了各方面權(quán)威人士的意見，闡述了如何建設(shè)中國特色新型智庫，是我國智庫建設(shè)的主要參考書。

【關(guān)鍵詞】智庫；國家治理；邏輯；效能

【作者單位】潘曄華，信陽農(nóng)林學院。

黨的十八大指出，要全面推進國家治理能力與治理水平現(xiàn)代化。在此過程中，智庫的作用不容小覷，這一點也得到了政界和學界的普遍認同。自新中國成立以來我國就極為重視智庫在相關(guān)領(lǐng)域的作用，提出了一系列完善智庫的措施，取得了較好的成效。當前，我國社會主義現(xiàn)代化經(jīng)濟與社會建設(shè)成就卓著，令世界矚目，形成了有中國特色的全新局面。然而，發(fā)展中存在的不平衡、不科學等問題仍然存在。向內(nèi)看，經(jīng)濟發(fā)展的動能轉(zhuǎn)換、資源與環(huán)境的約束力加大，人力資本的制約問題顯現(xiàn)；向外看，國際上的各種關(guān)系錯綜復(fù)雜，中國與國際產(chǎn)能合作與共享的趨勢越來越明顯，深度融合的步伐逐漸加速。新常態(tài)下，中國這艘大船已經(jīng)駛?cè)腙P(guān)鍵渡口，迎來全面建成小康社會的歷史階段，面臨動能轉(zhuǎn)換和換擋提速的重要節(jié)點。從某種意義上說，中國經(jīng)濟的大船若要行穩(wěn)致遠，就應(yīng)啟用新型智庫。2015年1月20日，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于加強中國特色新型智庫建設(shè)的意見》，表明我國的智庫建設(shè)步入了務(wù)實合作的全新階段，邁出了國家治理能力提升的關(guān)鍵一步。基于此種背景下所做的關(guān)于中國特色新型智庫與國家治理現(xiàn)代化全面對接的討論，必能提高當前及今后一個時期我國智庫建設(shè)的水平和層次。2015年1月由中國發(fā)展出版社出版，包月陽主編的《中國特色新型智庫與國家治理現(xiàn)代化》一書，集合了各方面權(quán)威人士的意見，闡述了如何建設(shè)中國特色新型智庫，是我國智庫建設(shè)的主要參考書。

一

從歷史的角度來看，智庫古已有之，并不鮮見，只是稱謂和名目不同而已。在古代，謀士、門客、諫議大夫、師爺?shù)嚷殬I(yè)大量存在，他們作為賓客，是維護封建皇權(quán)和統(tǒng)治的重要推動力量。盡管門客的初衷是實現(xiàn)自身的人生價值，但實際上，他們最終從事的職業(yè)卻在客觀上推動了國家治理能力的發(fā)展。在近代，知識作為一種重要的價值存在形式被提升到了較高的位置，“知識就是力量”的口號讓知識傳承者的社會地位得以提升。尤其是隨著市場經(jīng)濟的興起與發(fā)展，國家機構(gòu)與社會組織中的各種推動組織發(fā)展突飛猛進，我們今天討論的智庫概念也就相應(yīng)誕生了。《中國特色新型智庫與國家治理現(xiàn)代化》梳理了這個過程。在編者看來，與西方國家不同的是，我國的智庫建設(shè)是隨著改革開放進程而出現(xiàn)并發(fā)展起來的。盡管改革開放之前，黨和國家對人民群眾，特別是各個領(lǐng)域?qū)＜业囊庖娊o予了一定的重視，但并不是十分倚重。改革開放以來，特別是20世紀90年代之后，智囊團與思想庫的概念被提上了議事日程，他們對社會發(fā)展與經(jīng)濟改革的價值也逐漸顯現(xiàn)出來。黨和國家審時度勢，于十四大上提出了要建立一整套科學、合理的智庫體系，推進國家治理水平和能力提升。黨的十八大以來，我國對智庫的建設(shè)目的、路徑等都有了較為翔實的描述，其相關(guān)的建設(shè)規(guī)劃也被納入整個社會發(fā)展的重要進程。

從邏輯的角度來說，中國智庫建設(shè)具有自身的特色。在《中國特色新型智庫與國家治理現(xiàn)代化》一書中，作者指出，我國的智庫發(fā)展既有自身發(fā)展的起點性質(zhì)，也包含了國內(nèi)乃至世界各國對決策現(xiàn)代化模式的推崇。當前中國社會的矛盾日益凸顯，急需強大的專家群體支撐，知識分子的思維與觀念轉(zhuǎn)變離不開國家治理水平的提升，反之，他們也表達出對國家建設(shè)和社會進步的參與之心。當然，中國智庫的發(fā)展囿于國情的發(fā)展，既有總體規(guī)制性，又在具體層面呈現(xiàn)出中國特色。供需關(guān)系的矛盾、成長發(fā)展的制約、自主與借鑒的互動構(gòu)成了其復(fù)雜的邏輯內(nèi)容。不可否認的一點是，智庫對我國發(fā)展做出的貢獻是較為明顯的。智庫既為國家科學決策提供了重要支持，也切實解決了中國發(fā)展中存在的諸多難題，還把握了影響國家與社會進程的突出問題，發(fā)出屬于知識分子階層的聲音。無論其最終呈現(xiàn)的方式、結(jié)果如何，智庫都在一定程度上提升了政府決策的效度與信度，極大地改變了中國的行政決策行為與方式。

從理論層面來說，英國著名社會學家吉登斯的社會結(jié)構(gòu)化理論為我國智庫發(fā)展提供了較為扎實的理論支撐。其出發(fā)點是討論“主客”之間的關(guān)系。在他眼中，實證社會學過于注重客觀存在的現(xiàn)實及其背后的自然傾向，解釋學則更側(cè)重主體作用的凸顯。然而，客觀主義容易忽視主體作用的發(fā)揮，主觀主義容易陷入客觀唯心主義的泥淖。基于此，吉登斯認為，“主客”之間的二元對立模式應(yīng)當有所轉(zhuǎn)變，“主客”二元需要相互交融并進行轉(zhuǎn)化。一方面，社會體制機制制約了人思維能力的提升與主體作用的發(fā)揮；另一方面，主體的主觀能動性通過自身能力的釋放，調(diào)整著社會結(jié)構(gòu)與制度的變化。為此，吉登斯提出了結(jié)構(gòu)二重性的概念。所謂結(jié)構(gòu)二重性，就是說社會結(jié)構(gòu)不僅指引與制約人的行為，也在另一個層面上改變了人的行為。上述行動與結(jié)構(gòu)之間的良性互動，反映的恰恰是全新時空下互為辯證的社會實踐。社會系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)越向前發(fā)展，就越需要上述二者之間頻仍互動。顯然，吉登斯的理論為智庫與社會實踐之間的互動提供了強有力的理論支持。我們由此認識到，智庫是現(xiàn)代決策得以實現(xiàn)的前提與保障，智庫本身就是現(xiàn)代決策體系的一部分。它的影響與作用不僅體現(xiàn)在做出決策和制定政策上，而且體現(xiàn)在對決策運行的監(jiān)督與反思上。我們必須意識到，現(xiàn)代的體制機制為智庫的存在與發(fā)展提供了堅實的制度基礎(chǔ)；與此同時，智庫在專業(yè)領(lǐng)域的決策活動也必然要在知識、權(quán)力交織的社會場域中運行。

我們在考慮智庫本身功能的同時，也要注重智庫現(xiàn)代決策與滲透教育功能的實現(xiàn)，根據(jù)歷史條件的變化和自身建設(shè)的需要，進行相應(yīng)的調(diào)整與轉(zhuǎn)變。具體來說，我國的智庫發(fā)展大致分為三個階段：第一階段（1978—1985年），這是我國官方智庫飛速發(fā)展的時期。在這一時期，中央極為重視民主化與決策的科學化進程，尤其重視社會科學研究層面對現(xiàn)代化建設(shè)的推動作用。此一階段，現(xiàn)代國際關(guān)系研究、中國社科院等國家層面的智庫逐漸發(fā)揮了自身在政策咨詢與內(nèi)容提供方面的重要作用。第二階段（1986—1999年），這是民間智庫提升品質(zhì)的階段。在這一階段中，我國民間智庫的發(fā)展呈現(xiàn)出躍升的新氣象，尤其是隨著鄧小平南行講話產(chǎn)生的社會效益的顯現(xiàn)，民間對經(jīng)濟體制改革的呼聲甚囂塵上，民間智庫為相關(guān)研究機構(gòu)與咨詢機構(gòu)的發(fā)展提供了廣闊的空間。第三階段（2000年至今），迎來了中國智庫發(fā)展的全新階段，中國智庫呈現(xiàn)出快速發(fā)展與自主反思相結(jié)合的新特征。在這一階段，無論是民間智庫還是官方智庫都在中國社會蓬勃發(fā)展的局面下得到了較為深入的開拓。官方智庫進一步發(fā)揮其在決策制定上的推動作用，民間智庫則更為平穩(wěn)地為改革發(fā)聲。總之，在中國智庫30年的發(fā)展歷程中，我們看到了智庫在改革浪潮中所起到的推動作用，以及智庫與改革開放正呈現(xiàn)出的相互融合、共同發(fā)展的良性互動局面。

二

《中國特色新型智庫與國家治理現(xiàn)代化》提到了一個前沿的概念——智庫效能。在編者看來，智庫效能指的是智庫決策在多大程度上能夠為社會發(fā)展、國家政策提供較為明確的支撐，同時，黨和國家在制定各種政策時究竟在多大程度上參照了相關(guān)的智庫主張，進而產(chǎn)生了何種正向的引導與促進。實際上，智庫效能大小與其自身政研能力相關(guān)，更與其和國家的互動程度密切相連。提升智庫的效能，既是中國智庫發(fā)展的努力方向，也是其自身特色轉(zhuǎn)型的必然需求。據(jù)此，在《中國特色新型智庫與國家治理現(xiàn)代化》中，編者歸納出上述互動的四個相關(guān)維度。第一，若國家對智庫轉(zhuǎn)型有較強的依賴性，則智庫與國家互動較為密切，能夠提供有效的支撐。第二，倘若智庫借助相關(guān)手段影響決策，則便于形成智庫對決策的實際影響。第三，國家對智庫的發(fā)展有極強的引導意義，這樣的引導便于智庫找到正確的發(fā)展方向，便于二者之間形成一種良性互動的關(guān)聯(lián)。第四，智庫無論是有官方背景的還是有民間特色的，都離不開國家政策的支持，也無法擺脫對國家投入的依賴。基于此，國家的規(guī)章、制度、要求對智庫的良性發(fā)展都是必要的約束和保障。實際上，智庫的參與度與接受度受國家權(quán)力的影響非常明顯。倘若政府主要決策層對相關(guān)智庫的觀點沒有及時吸納，則難以形成有效的互動。而在具體的社會實踐中，政府官員囿于自身知識缺失和對知識的尊重，又會極為重視智庫所提出的專業(yè)性建議和意見。需要指出的是，在某些專家眼中，智庫的作用和效能被大打折扣。他們認為，智庫僅是中國政策的解讀者與分析者，在強權(quán)政府的背景下并沒有較多的參與空間。實際上，這正好從另一個側(cè)面展示了智庫發(fā)展的空間與張力。

另外，我們對社會大眾在智庫發(fā)展中的作用也要進行合理的詮釋。在《中國特色新型智庫與國家治理現(xiàn)代化》中，編者指出，智庫實際上是一個社會發(fā)展中的輔助性角色，但也能構(gòu)成影響中國決策的關(guān)鍵力量。西方公共管理運動視閾下，公眾參與管理的熱潮興起，專家治國理念受到?jīng)_擊。同樣道理，在中國，社會矛盾日益凸顯，社會環(huán)境持續(xù)改變，單靠政府官員自身知識結(jié)構(gòu)更新與決策并不能最大限度地實現(xiàn)國家和民眾二者的有效互動，只有引入更為廣闊的社會大眾力量作為補充，才能最大限度地實現(xiàn)國家決策與政策提升的效度。換句話說，如果說智庫對國家政策的制定起到了理性決策的作用，那么，社會大眾對國家政策制定的作用則是體現(xiàn)在如何維護社會與公眾利益方面，使得最終的決策不至于跑偏。基于此，無論是國家、政府還是智庫，在制定相應(yīng)政策、做出科學決策的時候，都必須征求社會大眾的意見，通過深入群眾、深入實踐的方式，防止政策與決策不利于社會大眾利益的發(fā)展，避免引發(fā)強烈的社會反彈和產(chǎn)生政策壟斷弊端。需要指出的是，政府與智庫的決定究竟在多大程度上反映社會民意尤其值得商榷。其中的原因在于，國家治理在吸收公眾參與的同時，并沒有實現(xiàn)政府、智庫與民眾的良性互動，因此也就無法在最終層面實現(xiàn)決策的科學化與利益的價值化、民主化。這就要求國家加強體制機制的監(jiān)管，提高制度設(shè)計的水平和層次，形成國家、智庫和民眾三者良性互動的平衡，最終做出真正有利于公眾的決策。

三

《中國特色新型智庫與國家治理現(xiàn)代化》中，編者指出，要實現(xiàn)中國智庫的獨特地位，發(fā)揮其在國家治理中的核心作用，就必須從體制機制入手，借助各種專業(yè)化的措施來實現(xiàn)雙向的滲透。第一，要充分發(fā)揮智庫在政策制定與解讀上的滲透性作用。決策體制改革是全面深化改革的重要內(nèi)容，是現(xiàn)代化社會治理的題中之義。從擔負重要歷史使命的角度來說，智庫為中國政治體制與制度完善提供了較為全面的政策咨詢與建議，能夠通過上述渠道有效地影響相應(yīng)的決策部署。尤其是在某些改革的舉措發(fā)展遭遇瓶頸的時候，智庫更應(yīng)當充分發(fā)揮其在政策調(diào)研、制定，落實督查、效度反思等層面的重要作用，為相關(guān)的研究積累廣泛的經(jīng)驗，將產(chǎn)出的思想內(nèi)容從外圍融入內(nèi)部，進而真正起到影響決策部署的作用。智庫可以拓寬自身的溝通渠道，在民眾與媒介之間搭建起良好的操作平臺，將自己的主張及時向民眾灌輸，同時及時將民眾的意見反饋給政府，最終實現(xiàn)民眾意愿與政府決策的有效互動。盡管此種互動的效果并不能夠立竿見影，但是，通過潛移默化的宣傳與滲透最終將能達到良性互動的效果。當然，在此過程中，無論是智庫還是政府，抑或是民眾，都必須意識到?jīng)Q策體制影響的復(fù)雜性和長期性。因此，智庫應(yīng)專心致志地對比政策并加以研究，認真地進行傳播，進而真正獲得政策話語權(quán)，影響社會輿論以及社會各種政策的制定。第二，要不斷加強中國特色的智庫體系建設(shè)。智庫本身產(chǎn)生、發(fā)展和管理的體系化學說多被稱為智庫學，這種學說對智庫體系建設(shè)有較強的推動作用。尤其是隨著我國對智庫建設(shè)的重視程度日益提高，智庫建設(shè)的體系化水平日益提升，如何建設(shè)中國特色新型智庫，為全面深化改革提供持久的治理支撐，為中華民族偉大復(fù)興提供前進動力，顯得尤為重要。如同美國的崛起和持久繁榮與美國政府以外研究、咨詢機構(gòu)的持續(xù)政策輸入一樣，中國的發(fā)展同樣需要依靠政府以外決策者的持續(xù)投入與建議，這是實現(xiàn)政策效應(yīng)的必要前提。此外，建設(shè)中國特色新型智庫，就要完善組織管理方式和運行機制，健全相關(guān)政策、法律與管理制度，加強對特色專業(yè)人才的培養(yǎng)力度，拓展決策信息傳輸渠道，保障研究資金投入水平，只有這樣，才能發(fā)揮智庫機構(gòu)的科學專業(yè)作用，形成良好的智庫生態(tài)環(huán)境，為國家的治理能力與治理水平現(xiàn)代化做出貢獻，為全面深化改革提供智力支撐，為中華民族偉大復(fù)興提供不竭的動力。第三，社會在發(fā)展，時代在進步，傳統(tǒng)治國理念要跟上發(fā)展步伐，就必須有所揚棄，有所革新。

新時期的中國特色新型智庫建設(shè)必須采取新手段、新理念，進而全面躍升。一是要認真領(lǐng)會政策咨詢的重要性，結(jié)合智庫建設(shè)實際，以技術(shù)為載體，利用網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，增強互動性，把握民眾思想動態(tài)，開展有成效的實踐活動。智庫工作者肩負著銘記歷史、傳承精神的政治責任，肩負著營造氛圍、激發(fā)熱情的社會責任，肩負著維護高校形象、提升民眾生活品質(zhì)的道德責任，肩負著愛崗敬業(yè)、精益求精的職業(yè)責任。智庫工作者應(yīng)自覺借助微信政策咨詢等平臺開展工作，因為智庫工作千頭萬緒，他們的一言一行、一舉一動代表著集體和組織。離開了平臺，離開了黨組織與集體，離開了深入民眾的實踐，任何手段與途徑都將徒勞。二是要全面貫徹落實黨的十八屆五中全會精神，深入學習和領(lǐng)會習近平總書記的重要講話精神，培養(yǎng)智庫工作者的政治大局和責任意識，砥礪相關(guān)人員的道德情操、人格魅力，自覺提升整體的業(yè)務(wù)能力與奉獻精神。要加強職業(yè)道德教育，弘揚職業(yè)精神，恪守職業(yè)道德，塑造自身形象，爭當遵紀守法、愛崗敬業(yè)的智庫標兵。要保持“謙虛謹慎、戒驕戒躁”的心態(tài)，真心誠意、全心全意致力于智庫層面教育事業(yè)發(fā)展，全身心投入工作，平常心對待政策咨詢與普及，專心研究智庫傳播規(guī)律。要以智庫層面教育的到達與實現(xiàn)為重，以民眾真正學深悟透、融會貫通為重，正確對待組織、社會、個人。第四，中國特色新型智庫的建設(shè)要尊重民意、了解民生、化解民憂，真正搭建起溝通政府與百姓的橋梁和紐帶。深入群眾、聯(lián)系群眾是政府決策的題中之義，智庫政策制定必須滿足群眾的利益訴求。智庫專家源自人民，他們大多數(shù)是掌握著專業(yè)知識的精英人才，只有通過充分、科學的社會調(diào)查，深入群眾，深入百姓，客觀中立地提出意見和建議，才能最終贏得百姓的信任和決策者的青睞，最終實現(xiàn)國家、民眾、專家三種力量的平衡，凸顯自身的價值與定位。同時，要加快中國特色智庫的配套與完善，加快制定相關(guān)的實施方案，鼓勵各個智庫通過內(nèi)參等渠道向決策機構(gòu)提供意見和建議。