環保稅征收箭在弦上

李軍

環保稅征收箭在弦上

李軍

按照全國人大常委會公布的2016年立法工作計劃，《環境保護稅法》有望近期進行審議，如果進程順利，環保稅法有望在年內或明年出臺，這標志著我國環境保護領域“費改稅”將以立法形式確認固化。

專家表示，《環境保護稅法》立法的核心目的不是為了增加企業稅負負擔，而是為了更好地建立一個“企業多排多付稅、少排少付稅”的機制。通過稅收調節，促使企業主動追求節能減排，加速環保投資，即通過環境保護稅收調整產業結構，加速產業優勝劣汰，淘汰落后企業，避免在發展中出現劣幣驅逐良幣的現象，促進產業經濟高質量、有效益的發展。

環保稅征收有何意義？

近年來，迫于嚴峻的環境形勢，環境治理正從單一的行政手段向多元化手段并用轉變，征收環境保護稅就是諸多手段之一。

制定《環境保護稅法》是貫徹落實中央決策的重大舉措。早在“十二五”規劃綱要中就明確提出開征環境保護稅。十八屆三中全會《決定》在部署深化財稅體制改革的時候，再次明確提出“推動環境保護費改稅”。《深化財稅體制改革總體方案》將稅制改革重點鎖定6大稅種，其中就包括建立環境保護稅制度。

2015年1月1日起施行的新《環境保護法》也對環境保護稅與排污費之間的銜接作了原則性規定。2015年6月10日，國務院法制辦終于公布了由財政部、稅務總局、環保部聯合起草的《環境保護稅法（征求意見稿）》（以下簡稱《意見稿》），向全社會公開征求意見；今年初相關部門進一步修改后再度報送國務院。

當然，設不設立環境保護稅主要原因還在于是否有現實需要。制定《環境保護稅法》最根本的原因是我國所面臨的環境污染壓力，特別是水、土壤、大氣等污染問題比較突出，人民群眾反映比較強烈。面對嚴峻的形勢，治理污染、保護環境最終還是要通過依法治理解決問題，只有抓好環境立法，才能從根本上解決環境污染的問題。

依據《排污費征收使用管理條例》確定的排污費制度，在節能減排方面發揮了重要作用，但在實踐中呈現出強制性不足、環保部門執法權有限、地方保護等問題，不僅導致排污費不能足額征收，而且應有的杠杠作用沒有完全發揮出來。

制定環境保護稅主要目的是通過稅收的調控功能，實現對環境污染行為的限制與約束，從而達到控制、限制、減少污染和保護環境的目的。開征環境保護稅，一方面，可以增加政府的財政收入，為政府加大治理環境污染力度提供財力支撐；另一方面，促使污染物排放者減少污染物排放以降低成本。當環境保護稅的稅收負擔達到一定強度時，就完全可能出現污染物的排放行為變得不經濟，污染物的排放者就會自動減少甚至放棄排放污染物行為，從而實現減少污染物排放的目的。

當然，開征環境保護稅的主要目的不是政府取得財政收入，而是運用經濟手段迫使排污者增加污染物排放的成本，引導排污者走“低排放、零污染”的經濟發展之路。因此，環境保護稅不僅應當普遍征收，而且應當有一定的征收強度，以促使稅收調節功能的更好發揮。

財政部財科所研究院原所長賈康表示，環保費改稅后，由行政法規上升到法律的高度，將強化征收的法律效力，加大對企業偷逃稅額行為的法律懲戒力度。在他看來，費改稅還將提高排污企業的征收標準，倒逼企業下決心加大治污排污的自覺性。

國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文撰文指出，制定《環境保護稅法》可以達到以下幾個效果：

一是形成統一各環境保護稅費的體系和框架，克服目前環境保護稅收和費用征收的零散和不系統的現象。這個體系和框架可以明確征收的思路、邏輯、范圍、對象、基本原則、主要制度，這種邏輯的統一和協調有助于生態文明的建設和改革。

二是統一征收的范圍、對象、方法和規范，有利于征收的規范化、制度化和程序化，防止違規減免或者加重企業負擔的現象。

三是加強征收的力度，為國家環保投資提供充足的資金來源，利于環境保護稅收資金的集中和規范使用，發揮其環境保護作用，防止地方各級環境保護部門違法支出排污費的現象。

四是通過經濟手段來保護環境，如稅率根據經濟形勢適度調整，采取中央與地方分稅的機制，有利于調動各方面的積極性，形成經濟發展與環境保護相協調的局面。

征收面臨哪些難題？

財政部財科所副所長蘇明表示，環境稅很復雜，《環境保護稅法》審議的重點在于環境稅負擔定多少、征稅范圍定多大。

費改稅，意味著征稅權由目前的環保部門轉移至稅務部門，但是，污染物排放量的核定工作又具有一定的專業性，稅務部門很難完成。因此，《環境保護稅法（征求意見稿）》將征管模式改為“企業申報、稅務征收、環保協同、信息共享”。這有利于發揮稅務機關和環保部門的優勢，加大環境保護稅的稅源監控力度，提高對污染排放行為的稅收征管能力。

正如中國社科院財經戰略研究院副研究員蔣震強調的，環保稅是非常專業的稅種，單單依靠稅務機關無法實現充分征管。例如，如何測算應稅污染物的計稅依據本身就是非常專業的領域，征收環節應該充分考慮這一點。

專家強調，應該科學設計環境保護稅的征管方式，力求簡便易行，加強環保部門和財稅部門配合，明確相關部門的法律責任，堵塞征管漏洞，降低稅收征納成本。

按照《環境保護稅（征求意見稿）》規定，環保稅的征稅對象分為大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲等4類，具體稅目按照稅目稅額表的規定執行；火電、鋼鐵、水泥、電解鋁、煤炭、化工、紡織等14個行業為重點監控企業。國務院和省、自治區、直轄市人民政府可以根據環境保護的需要增加（調整）重點污染行業種類。

北京國家會計學院財稅政策與應用研究所所長李旭紅表示，污染物種類繁多，目前我國基于排污費進行的環保稅改革，僅就工業廢氣、廢水排放量和固體廢棄物等的直接排放進行征稅顯然是不夠的。因此，未來環境保護稅的征稅范圍還應進一步擴大，尤其是碳排放，不應游離于環境保護稅的體系之外。

同時，保護環境是全民的責任，所有社會成員都負有保護環境的義務，所以環境保護稅的征稅對象應當盡可能地覆蓋所有的環境污染行為。要嚴格限制環境保護稅的減免與優惠，真正做到普遍納稅。這不僅是稅收公平原則在環境保護稅制度上的體現，也是減少避稅空間、發揮稅法功能的需要。

還有專家強調，按照稅收法律的“實質課稅”原則，環保稅的征收對象一定是合法污染物排放行為和對自然資源的合理開發利用行為，對違反環境保護法律法規的行為，還必須施以行政處罰或追究其他法律責任。只有如此，才能避免“繳稅即可排污”的現象重現，克服繳納排污費就可以超標準排放的弊端。

據了解，環保稅很有可能會設計成中央地方分享稅，稅收大頭有望留給地方。專家指出，按照財權與支出責任相匹配的原則，環境保護稅稅收留給地方是合理的。不過也有業內人士擔心，一些地方可能會將其作為招商引資的一種手段，通過稅收優惠來實現招商引資，這可能會影響環境保護稅的實施效果。

如何解決征收中的難題？

環境保護稅在征收過程中，需要牽涉很多相關方，以及很多專業性技術難題，需要相互之間加強溝通和協作，確保環境保護稅征收的科學合理。

因此，環保稅實施后，部門之間的協調機制就顯得尤為重要。蘇明表示，環境稅的落實需要環保部門和稅務部門密切配合。環保稅開征后，環保部門在認定、審核方面擔任著重要角色。因此，應對環保部門的機構運行、技術人員配備、設備維護和運行、經費等方面提供相應的保障。如果環保部門的人員、機構和基礎設施等沒有保障，那么征稅就可能存在不公平，征收能力也會下降。”

根據《環境保護稅（征求意見稿）》規定，環境保護稅的具體征管流程是：納稅人向稅務機關申報納稅，對申報的真實性和合法性承擔責任。稅務機關按照重點監控（排污）納稅人和非重點監控（排污）納稅人實施分類管理。對重點監控（排污）納稅人排放污染物的種類、數量等申報情況，由主管稅務機關提請環保部門審核，環保部門自收到資料之日起30日出具審核意見；非重點監控（排污）納稅人的計稅依據，則由主管稅務機關會同環保部門聯合核定并公告。

除上述情形以外，稅務機關在稅收征管中發現納稅人未按照規定期限申報應稅污染物排放，以及稅務機關有根據認為納稅人有逃避納稅義務等行為的，可提請環保部門審核納稅人的污染物排放情況。征求意見稿同時規定，稅務機關和環保部門之間應當建立涉稅相關信息共享機制，并大致規定了共享的信息內容。

“這一系列的改革舉措不僅會使保護環境的稅收調節更加合理、透明和有效，也會對其他領域的相關改革起到示范作用；同時，以開征環境稅為切入點，還可促進理順中央和地方政府在環境治理上的事權財權關系。”賈康建議，未來環境稅收入中絕大部分收入應當歸地方所有，由地方政府承擔更多的環境治理以及監督企業減少污染排放的職責。

此外，環保稅費改革和其他稅種改革要協同，以貫徹落實十八屆三中全會提出的“穩定稅負”要求。環境保護部環境規劃院環境政策部主任葛察忠表示，環保稅的實行，不僅需要環保稅法，還需要制定詳細的稅法實施條例，以及相關的配套辦法，如環保部門經費保障辦法等。此外，從稅收中性的原則來看，增加環保稅，應綜合考慮和協調企業承擔的稅賦，進行適當的增減調整。