關于農村土地流轉的思考

梁俊峰

摘要：東港市圍繞農業增效、農村發展、農民增收主題，在土地流轉方面做了有益的嘗試。介紹東港市土地流轉的現狀及特點，分析存在的問題，提出構筑交易平臺、注重機制創新、規范土地流轉管理、強化宣傳引導、培育土地流轉主體、優化土地流轉環境等對策，為農村土地流轉工作提供借鑒。

關鍵詞：土地流轉；農業經濟；土地確權；農業機械化；問題；思考

中圖分類號：F320 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1161（2016）03-0088-03

農村土地流轉被稱為第三次土地革命，對城鎮化進程、農村經濟、鄉村治理將產生重大影響。近年來，東港市圍繞農業增效、農村發展、農民增收這一主題，把推動土地流轉作為服務“三農”工作的重點來抓，強化措施、積極引導、注重規范，在土地流轉方面做了大量有益的嘗試，使土地向農民專業合作社、家庭農場、種糧大戶、農業龍頭企業等流轉，有效地促進了全市土地規模化、集約化經營。實踐證明，土地流轉為加快農業結構調整、增加農民收入、發展現代農業注入了新的動力和活力。

1 東港市土地流轉現狀

如何加快東港市土地確權進度，推進土地流轉交易平臺建設，對農村土地節約利用和合理流轉至關重要。多年來，受東港市農業產業化經營水平不斷提高、小型城鎮化建設步伐逐步加快、農村進城務工人員穩步增加等因素的疊加影響，全市土地流轉面積呈現逐年增加態勢，土地規模化、集約化水平得到了新的提升。到2015年底，東港市農村耕地流轉面積達1.49萬hm2，占家庭承包面積的24.6%，其中轉包面積0.39萬hm2，出租面積1.03萬hm2，轉讓面積0.04萬hm2，互換等其他方式流轉面積0.03萬hm2；灘涂流轉面積2.60萬hm2，占總面積的86.7%。全市土地流轉工作呈現出以下特點。

1.1 土地流轉市場服務體系逐步建立

土地流轉推動了土地市場的發育，而土地市場的建立并完善可以為土地流轉提供全面規范的交易服務。近年來，全市以實施農業部、遼寧省土地確權登記試點工作為重點，先期在4個鄉鎮建立并完善了土地流轉市場，在60個村委會建立了土地流轉信息站，構建起縣（市）鄉（鎮）村三級土地流轉平臺，推動了農村土地流轉管理與服務的規范化。

1.2 土地流轉與農業機械化相互促進發展

一家一戶的土地經營體制不利于農業機械化的發展，尤其是限制了高效復式農機裝備的作用發揮。通過土地流轉實現集中成片規模化經營，真正讓大中型農機裝備有了用武之地。2015年，全市擁有各類農機動力及配套裝備2萬余臺套，農作物耕種收綜合機械化水平達80%以上，居于全省前列。

1.3 新型農業經營主體成為推動土地流轉的主力軍

產業化、規模化經營是實現農業現代化的必經之路，也是實現農業提質增效的重要手段。通過政府引導和市場調節，積極培育家庭農場、龍頭企業、合作組織等新型農業經營主體，使其逐步發展壯大，有助于加速土地流轉，與此同時，土地流轉也可以給農業經營主體經營帶來規模效益，進而形成土地流轉與規模經營互動發展的局面。2015年，全市土地流轉后集中連片面積在6.67hm2（100畝）以上的農戶近800戶，33.33 hm2（500畝）以上的農戶近120戶，66.67 hm2（1000畝）以上的達35戶；規模以上農業產業化龍頭企業近140家；培養各類農業合作組織近600個；注冊家庭農場120家；涌現出椅圈草莓示范園、長安板栗基地等一批示范帶動典型。

1.4 土地流轉在促進農民增收的同時促進了農村勞動力轉移

流轉土地根據土地等級的不同，農戶每公頃土地可取得4 500～18 000元不等的收入，再加上務工收入，農民所獲得的經濟效益明顯提高。同時，土地經營權流轉促進了農村剩余勞動力向高效益行業的合理流動，使一大批從事農業的農戶逐漸擺脫了土地的束縛，放心地外出務工或經商，加快了城鎮化進程，促進了農業規模化產業化經營。隨著社會的發展，農村土地承包經營權流轉將成為一種必然趨勢。

2 東港市土地流轉工作中發現的問題

雖然東港市農村土地承包經營權流轉在一定程度上促進了農民增收和農業增效，但仍存在一些不容忽視的問題，亟待解決。

2.1 農戶流轉意識不強，土地確權進度不理想

東港農村土地確權試點工作面臨著農民認識不足、流轉意識不強的突出問題。他們擔心土地流轉過程中會失去原有的未入賬土地，因此，對確權工作積極性不高，導致流轉形式單一、流轉規模不大。

2.2 土地流轉市場尚未完善，土地流轉機制不健全

由于土地確權工作并沒有在全市推開，因此，難以形成統一規范的土地流轉有形市場，土地供求雙方對接難，影響農村土地在更大范圍內和更高層次上進行有序流轉。特別是城郊鎮、村表現得尤為明顯，嚴重影響農村土地流轉的速度、規模和效益。

2.3 流轉雙方法律意識淡薄，土地流轉行為不規范

全市土地流轉程序缺乏規范化，農民自發流轉現象較為普遍，土地流轉隨意性明顯，不少農戶采用“口頭協議”私下流轉，而不遵循法定的程序和履行必要的手續，也沒有通過流轉合同來規范雙方的權利和義務，更沒有經過經管部門鑒證和備案，給日后的土地承包糾紛帶來諸多隱患。

2.4 土地流轉信息不通暢，土地流轉監管不到位

全市只在部分鄉鎮成立了土地流轉服務站，尚未形成規范的土地流轉監管機制。部分基層干部對土地流轉認識不到位，引導不力，服務滯后，對不規范流轉行為監管不力，從而留下較多隱患，甚至成為農村不穩定的因素。

實踐證明，土地流轉問題如果解決得不好，就會帶來一系列后續糾紛問題，因此，必須認真對待和穩步推進土地流轉工作，決不能靠行政命令強行推動，也不能搞一刀切，必須尊重土地流轉交易雙方的意愿，完善土地流轉體制機制，按照法定程序規范辦事，促進農村土地的合理有序流轉。

3 關于土地流轉的一些思考

為了更好地推進農村土地經營權流轉工作，實現全市土地資源的優化配置，充分釋放土地制度調整帶來的改革紅利，促進農業增效、農民增收，應采取及時措施，促進土地流轉工作的深入開展。

3.1 構筑交易平臺，優化土地流轉服務

實現土地流轉的規范化，確權是基礎，服務是保障。一是建立流轉平臺，強化流轉服務，規范流轉行為，總結試點經驗，完善土地流轉市場服務體系。要在不改變土地所有權性質的前提下，讓農戶承包經營的土地通過招標、拍賣、公開協商等方式進行流轉，做到全市統一政策、統一調控、統一監管。二是依托東港金農網等現有網絡資源，打造土地流轉交易信息網絡平臺，使農戶及有意投資農業的經營者能從網絡獲得及時、準確、可靠的信息，有效化解土地供求矛盾。三是建立土地流轉服務中心，推動土地流轉有形市場建設。及時發布土地流轉供求信息，提供法律政策咨詢、流轉價格評估、合同簽訂指導、利益關系協調等服務，為土地流轉雙方提供方便。

3.2 注重機制創新，規范土地流轉管理

鄉鎮流轉服務站應建立和完善土地流轉檔案，規范流轉合同，實行專人管理。進一步加強農村土地承包仲裁體系建設，明確流轉雙方的權利義務和違約責任，為推進土地流轉提供法律保障。做好土地確權工作，創新流轉機制，夯實土地流轉基礎，制定完善指導土地流轉的監督管理政策，進一步規范土地流轉行為。建立嚴格的工商企業進入土地流轉市場的準入和監管制度，遏制土地經營的“非糧化”和“非農化”傾向。探索建立土地流轉風險保障機制，加強農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系建設，提高調解仲裁能力和水平，保障農民群眾的合法權益。推進農村土地承包經營權的確權與頒證工作，確保承包合同、證書、地塊、面積“四到戶”，解決農戶承包地面積不準等問題。依法處理新增面積土地，確保村集體和農民的合法權益。

3.3 加大宣傳力度，強化土地流轉引導

通過各種媒介，加大對《農村土地承包法》《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等法律法規的宣傳，讓農村基層干部和群眾真正認識到土地的合理流轉是對家庭承包經營的完善和發展，而不會改變和動搖家庭承包經營這一基本制度，使其增強參與確權和流轉的主動性和積極性。同時，還要讓農民認識到土地承包經營權流轉不僅是解決人地矛盾的有效途徑，還能有效遏制耕地拋荒，提高土地產出效益和農民收入。此外，要進一步健全農村社會保障制度，消除農戶土地流轉的后顧之憂。

3.4 加大扶持力度，培育土地流轉主體

培育壯大農業新型經營主體，是推進土地流轉、實現土地規模化經營的重要抓手，也是東港市提升農業現代化水平的潛力所在。應著力發揮區域優勢，依托東港草莓、大米等特色產品，扶持優勢主導產業規模化發展。加大對新型農業經營主體的扶持力度，激發土地流轉的活力。支持農業經營主體參與農業綜合開發、農田水利、農村基礎設施等項目建設，打造一批運行規范、實力強大的現代農業經營組織。

3.5 完善服務體系，優化土地流轉環境

全面推進土地流轉市場體系建設，實現全市農村土地流轉市場建設全覆蓋。加強農民社保體系和技能培訓體系建設，解決離地農民的后顧之憂。探索和推進土地流轉相關政策扶持體系建設，提高土地流轉社會需求，引導土地經營權向專業大戶、家庭農場、農民專業合作社流轉。推行“合作社+基地+農戶”、“龍頭企業+基地+農戶”等經營模式，不斷提高土地流轉經營效益，拓寬農民增收渠道，增強土地流轉動力。流轉出去的土地要堅持農地農用這條底線，確保土地的合理使用。堅持“平等協商、依法、自愿、有償”原則，向土地流轉雙方提供統一的標準的文本合同，并在雙方簽訂合同的同時依法進行合同鑒證，進而從根本上解決合同糾紛頻發的問題。