廣東山區躍上脫貧致富新臺階（1991—1997）

師春苗

廣東山區堅定不移地走造林種果、治山致富的道路，綠化荒山，培植資源，取得了可喜的成績，至20世紀90年代初初步實現了“消滅荒山”的目標。1991年3月，中共中央、國務院授予廣東“全國荒山造林綠化第一省”的稱號。隨著造林綠化的發展，山區的經濟也取得了較大的發展。400萬貧困人口中，有95%越過溫飽線，從此廣東山區發展進入了脫貧致富的新階段。1991年以來，廣東積極貫徹鄧小平南巡講話精神，解放思想，深化改革，擴大開放，加大扶貧力度，到1997年消滅了絕對貧困，提前3年實現了“國家八七扶貧攻堅計劃”。

一、“脫貧致富”戰略的提出

改革開放以來，尤其是1985年第一次山區工作會議以后，山區人民以“治山致富”為基本方針，立足山區，開發山區，取得了可喜的成績：一是造林綠化，生態環境得到明顯改善。全省消滅了3700多萬畝荒山，培育了大批森林資源，亂砍濫伐的現象基本消失，“人窮山光，山光人更窮”的惡性循環已被打破，“林興民富，民富林更興”的良性循環正在形成。二是因地制宜，大搞綜合經營，農林牧副漁全面發展。不少地方出現了“山上造林種樹，山腰種果栽竹，山腳養禽放牧，山溝蓄水養魚”的喜人景象。有些地方還開發了一批拳頭產品和支柱產業，建立了一批商品生產基地，比如梅縣的沙田柚基地，高州的香蕉基地，英德的茶基地，和平的獼猴桃基地等等。全省山區共開辟1130萬畝果、藥、茶、雜等基地，大大提高了山區農業的規模經營和集約經營。三是努力發展資源性工業，工業生產開始起步，工業的主導地位正在逐步形成，1990年山區縣的工業總產值占工農業總產值的比值已達六成多。山區逐步開始把資源優勢變為商品優勢，努力發展有本地特色資源性工業，如新興的水果加工，云浮的石料加工等。部分山區還積極引進外資，大力發展鄉鎮企業。

通過造林綠化、綜合經營和發展資源性工業，山區的經濟有了很大發展。據統計，1990年與1985年相比，49個山區縣工農業生產總值增長99.5%，鄉鎮企業總收入增長285%，國民收入增長138%，財政收入增長142%，糧食增長19%，水果增長261%，農村人均收入從1985年的392元增加到1990年的758元。400萬貧困人口中，有95%的人越過溫飽線（年人均收入超250元，口糧超過200公斤）。但與全省的平均水平相比，仍存在很大差距，縣的財力和集體經濟還十分薄弱。還有30個縣靠財政補貼過日子，近一半的管理區集體經濟一年的純收入不到3000元，近1/4的鄉鎮年機動財力不到10萬元，還有25萬人沒有解決溫飽問題，400多萬人仍未脫貧。①如何把山區脫貧致富的工作做好，是擺在廣東各級黨委和政府面前的一項艱巨任務。

為此，1991年10月，廣東召開全省第六次山區工作會議，對“八五”期間加快山區脫貧致富的步伐，進行了總體部署。同年11月，省委、省政府作出了《關于加快山區脫貧致富步伐若干問題的決定》，提出了山區“八五”期間“四個層次”的發展目標：縣級財政實現自給有余，鄉鎮年集體純收入分別達30萬、50萬、100萬元以上；管理區①年集體純收入分別達3萬、5萬、8萬元以上；農民年人均純收入達 1000元以上。并提出了十點具體措施：一是把開發性農業推上一個新的臺階；二是實現綠化達標，提高林業水平；三是扎實發展縣級工業，建立縣級財政自給的基礎；四是加快發展鄉鎮企業，壯大集體經濟實力；五是加強基礎設施建設，改善投資環境；六是進一步發揮經濟發達地區向山區輻射的作用；七是完善服務體系，搞活商品流通；八是大力扶持山區發展對外經濟貿易的發展；九是增強科技意識，搞好科技扶貧；十是切實加強對山區工作的領導。

1992年9月，省委省政府召開全省第七次山區工作會議，以鄧小平南方談話為指針，部署了“解放思想、調整結構、擴大開放、搞活金融、各方支持”這五方面的工作，要求山區實現超常規發展，成為新崛起的地區。廣東山區不負眾望，苦練內功，大力發展“三高”農業和鄉鎮企業，大搞基礎設施建設，大力開展外引內聯，使山區經濟走上超常規的高速發展階段。

二、苦練內功，綜合開發邁上新征途

謝非同志在全省第八次山區工作會議上的講話中指出，“山區要加快脫貧致富奔小康步伐，要突出地堅持兩個‘兩手抓。第一個是：一手抓發展種養業，走高質、高產、高效的‘三高路子；一手抓發展鄉鎮企業，走股份合作經濟的路子。第二個是：一手抓擴大開放，從山外境外引進資金、技術和人才，開拓市場；一手抓交通建設，把基礎設施搞好。”②廣東山區1991-1997年正是堅持了兩個“兩手抓”，大力發展“三高”農業和鄉鎮企業，大搞基礎設施建設和外引內聯，苦練內功，才使綜合開發邁上新征途。

（一）發展“三高農業”，大搞農業綜合開發。

廣東山區“三高”農業發展迅速，涌現了不少“三高”農業快速發展的典型。為了進一步鼓勵和支持山區發展 “三高”農業，1994年11月，省委省政府在廣州召開全省第九次山區工作會議，積極推廣高州、梅州及新興縣發展“三高”農業的經驗，并作出《關于加快發展“三高”農業的決定》，對“三高”農業的發展做出具體的部署和安排。

廣東山區市縣積極主動抓好“三高”農業的各項工作，各級各部門也從資金、技術、管理、市場等具體方面，采取得力措施，扶持山區加快發展“三高”農業：因地制宜制定“三高農業”發展規劃，加強對產品區域布局和生產基地布局的管理和指導，形成了“西學高州東學梅州”的大好局面；依靠科技進步，實行科教興農，大力開發、引進和推廣良種良法，推廣先進生產技術和科學管理經驗，培養了如曲江的“馬壩油粘”、高州的“儲良大廣眼”龍眼、“白糖罌”荔枝、“高腳遁地雷”香蕉、梅縣的金柚等諸多質優價高暢銷新產品；深化農業經營體制改革，積極組建“三高”農業企業，大力發展農技貿一體化和綜合經營的“三高”農業基地，推行連片承包，推行區域化生產形成“一縣一業”、“一鎮一品”的“三高”農業生產專業片（帶），促進規模經營；改革投資體制，增加對“三高”農業的投入，并積極引進外資開發“三高”農業項目；大力發展和健全社會化服務體系，健全農科服務網絡，建立農業信息發布中心，重點抓農副產品的生產、加工、流通、倉儲、科技和信息服務，指導農民按市場需求進行生產和銷售。

通過努力，山區“三高”農業獲得了長足發展，形成了優質稻、果、藥、茶、桑、筍竹、煙葉、蔬菜、家禽、水產等十大“三高”農業支柱產業，山地平均每畝產值由1990年的9元提高到1995年的40元；高州市達到207元，相當全省山區平均水平的5倍。1997年與1991年比，50個山區縣，水果總產由140萬噸增加到216萬噸，增長54%；茶葉總產由1.69萬噸增長到2.83萬噸，增長75%；農業總產值由235億元增長到420.6億元，增長79%。①

（二）大力發展鄉鎮企業，壯大集體經濟實力。

20世紀80年代末到90年代初，珠三角一帶隨著“三來一補”、“三資”企業的快速發展，鄉鎮企業也異軍突起，蓬勃發展。山區的鄉鎮企業也開始起步，云浮、肇慶等鄉鎮企業發展比較快的山區市，經濟發展速度也快。事實證明，無論是平原還是山區、經濟發達地區還是經濟欠發達地區，都應把發展鄉鎮企業作為振興當地經濟的戰略任務來抓。為了促進山區鄉鎮企業的發展，1993年10月，全省第八次山區工作會議，形成了省委、省政府《關于加快發展鄉鎮企業若干問題的決定》，強調在落實好適應于全省發展鄉鎮企業的各項政策措施外，特別制訂了扶持山區發展鄉鎮企業的十項措施。

在省委省政府的支持下，各個山區縣面向市場，立足自身的資源優勢，依靠群眾，因地制宜，實行鄉鎮、村、聯戶、個體“四個輪子”一齊轉和“三個一齊上”（即一、二、三產業一齊上，大、中、小企業（項目）一齊上，集體、聯戶、家庭一齊上）的方針，擴大開放，外引內聯，重點發展石材、水、農林產品等三大類資源，取得了豐碩的成績，涌現出不少先進典型。比如云浮模式，主要是利用本地豐富的云石資源，選準以石材加工業為突破口，撤消了縣政府過去作出的“保國營、限集體、卡個體”的決定，實行“有計劃有領導地放開資源，放開經營，放開流通”的政策，號召國營、集體、個體企業一起發展建材業，云浮很快把過去“滿山石頭不如草”的窮山區，變成了“滿山石頭滿山寶”的富饒山村，成為聞名全國的花崗巖加工、集散地。云浮模式對廣大山區發展鄉鎮企業起了很好的示范作用。其他山區的鄉鎮企業也取得了長足的進步。據統計，20世紀90年代以來，50個山區縣鄉鎮企業總收入逐年增加，1990年為151. 75億元，1995年達到1043. 93億元，比1990年增長5.88倍，平均年增長率為142%，2000年達到2061.9億元，比1990年增長12.6倍，10年平均增長率為129%。②

（三）大搞基礎設施建設，改善投資環境。

基礎設施落后，是制約山區經濟發展的一個重要因素。第六次山區工作會議上，進一步明確了要加快山區交通、通訊等基礎設施建設。公路建設要實現山區縣通貨柜車、鄉鎮通大貨車、絕大部分管理區通汽車；通訊建設山區縣以上長途大通路通道，75%的縣實現電話程控化，50%以上的鄉鎮實現電話自動化，所有管理區開通電話。此后，山區市縣掀起了一個聲勢浩大的基礎設施建設高潮。省交通、電力、水電、郵電等部門都按業務職能分工，制定各種優惠政策，對山區實行重點傾斜，各個山區市、縣的基礎設施建設進入了發展最快的時期，取得了很大的成績。

交通建設方面，全省堅持一手抓國道、省道改造，一手抓鄉鎮公路建設，對山區公路建設實行傾斜性政策，認真抓好山區公路發展規劃，千方百計籌集資金，逐步建立和完善山區公路建設管理制度，掀起了山區公路建設的高潮。“八五”期間，全省山區公路建設共投入資金185億元，新建縣鄉公路19120公里，總通車里程突破50000公里，每百平方公里公路密度由“七五”期間的30公里提高到45公里，所有鄉鎮和95.5%的管理區通了公路。此外，還建成了三茂鐵路、廣梅汕鐵路和京九鐵路廣東段。①

電力建設方面，省委省政府把扶持山區發展小水電作為增加管理區、鄉鎮集體經濟乃至縣級財政收入的重要措施，實行“誰建設、誰管理、誰收益”的方針，制定建設發展規劃，并采取一系列優惠政策，包括提高小水電收購價格，增加對小水電的貼息補貼等等，山區電力建設也取得長足進步。“八五”期間，總投資6.79億元，新增中小水電站裝機容量57萬千瓦。省電力系統把實現全省行政村全部通電作為“一把手”工程來抓，落實了資金、物資、時間、責任。在各級政府和部門的支持下，于1997年11月26日，實現了行政村村村通電的目標，全省農戶通電率達到99.2%。②

通信方面，“八五”期間共投入建設資金50億元，開通了山區6條郵路，實現縣以上郵路自辦；建設城鄉電話交換機53.7萬門，長途電話1.3萬條，長途電話交換機1.5萬噸，實現了山區縣以上進入長途大網，實現電話程控化和長途傳輸數字化，94%的管理區開通了電話。③基礎設施的大發展，改善了投資環境，為“三高”農業、“鄉鎮企業”和外資企業的發展，提供了良好的硬環境。

（四）大力發展外向型經濟，實現超常規發展。

改革開放以來，山區對外開放的力度不大，到1990年廣東山區縣實際利用外資也不到一億美元。“八五”期間，山區也開始大力發展外向型經濟。1991年10月，全省第六次山區工作會議提出了“進一步解放思想，深化改革，擴大開放”的指導方針。1992年，鄧小平發表南巡講話，國務院正式決定將廣東的韶關、河源、梅州三市列入沿海經濟開放區，為廣大山區進一步擴大對外開放提供了良好的思想基礎和外部條件。為了扶持山區發展外向型經濟，省政府和有關部門還制定了一系列優惠政策：支持山區擴大開放，凡山區市、縣要求建立扶貧開發試驗區及其他經濟開發試驗區的，只要條件具備，省將盡快審批、上報；在創匯留成、進出口配額和許可證分配及物資分配等方面，繼續給山區優先照顧安排；進一步放寬山區利用外資的政策，在山區、貧困地區興辦的資源開發和綜合利用的“三資”企業，其產品內銷比例可適當放寬到40%-50%，并允許進行綜合補償；進一步鼓勵山區開展“三來一補”業務。④

廣東山區不負眾望，靈活運用各項政策，以開放促發展，加強基礎設施建設，創辦經濟開發區或工業區，引進境內境外資金，大力發展外引內聯，使山區經濟走上超常規的高速發展階段。廣東所有山區市縣，都辦了經濟開發區，清遠、河源市和信宜縣還辦了扶貧經濟開發區。所有山區市縣都辦起一批“三來一補”企業和“三資”企業。據統計，50個山區縣實際利用外資從1990年幾千萬美元增至1994年的12.56億美元。⑤

三、借助外力，大搞山區扶貧開發

廣東大部分山區底子薄，困難多，工作難度大，改變山區面貌的任務最終要依靠山區人民自己的力量，但外界的支持和幫助也是非常必要的。

積極貫徹鄧小平同志提出的“先富幫后富，實現共同富裕”的理論，積極組織沿海城市對口幫扶山區發展經濟。1990年12月5日，省委、省政府作出《關于進一步支持山區和新建市發展經濟的決定》，要求“經濟發達地區的市縣與經濟落后的市縣建立長期穩定的經濟掛鉤關系，幫助窮區發展經濟，培訓人才，解決生產和建設中碰到的特殊困難。經濟發達地區的市縣要抽調得力干部到經濟落后的市縣去掛職，為貧困地區改變面貌出謀獻策，幫助掛扶對象辦好幾個有效益的經濟項目”。決定還要求建立市與市、縣與縣、鄉鎮與鄉鎮的對口扶持責任制。具體安排是：廣州、深圳、佛山、江門、中山、東莞、珠海7市分別對口扶持清遠、梅州、汕尾、韶關、陽江、河源6市和和平縣。

廣東沿海各市積極貫徹對口扶持工作規劃，開展了一系列工作：一是健全辦事機構，建立聯席會議制度，建立多層次的對口扶持關系。雙方成立對口幫扶領導小組，每年召開聯席會議，確定工作計劃。市與市、縣（區）與縣、鄉鎮與縣（區），甚至村與村都建立了對口幫扶。二是組織干部對口交流。省委組織部根據省委指示，在7個結對市縣中組織干部雙向交流。雙方從1991年到1996年共安排了4 批756人（其中沿海市361人，山區市395人），①進駐對方開展工作，收到了較好的效果，既鍛煉了干部，增強了山區干部的改革開放意識、市場意識和進取精神，又發揮了橋梁紐帶作用。三是設立對口扶持基金，使扶貧措施有了資金保證。深圳市從1990年開始，每年從市、區兩級財政可支配財力中提取2%左右的資金，設立“深圳市經濟合作發展基金”，采取有償低息或無息借款，滾動使用，用于幫助貧困地區發展經濟和辦公益事業。其他沿海各市都向深圳學習，設立對口扶持基金支援山區。1997年，國務院研究室在一份調查材料中稱深圳市運用基金扶貧是“發達地區的一個創舉”。四是扶持山區辦“造血型”項目。沿海各市堅持“優勢互補，互惠互利”的原則，把優惠性支援與經濟協作結合起來，把“輸血”與“造血”結合起來，開展多層次全方位的對口幫扶。據統計，1991—2000年，沿海八市共到位幫扶資金16.4億元，其中無償資金7.57億元，援助項目1487個。五是積極支援山區興辦學校、醫院等公益事業。據統計，1991—2000年10年間，沿海7市無償支援山區資金7.5億多元，大部分資金用于助教辦學，改善醫療衛生條件和搶險救災。

（二）強化省直機關掛鉤扶貧。早在1986年10月，省委省政府就批轉了省委組織部、省委農村工作部和省人事局聯合起草的《關于選調省直機關干部幫助山區治貧致富的意見》，決定從1987年開始，從省直機關選調干部到貧困縣開展幫扶工作。自1987年以來，省委省政府每年年初都召開省直機關扶貧工作總結動員大會，由省領導主持，總結上年工作，評選表彰先進，布置新一年任務，并由省直扶貧辦對當年準備下鄉幫扶的工作隊員進行培訓。省直扶貧工作隊深入實際，加強調查研究，把省直機關的優勢和當地的資源優勢相結合，幫助扶持縣制定經濟發展和扶貧開發規劃，幫助貧困縣籌措資金、物資，落實建設項目，抓好科技開發，大力發展“三高”農業和鄉鎮企業，為山區的扶貧開發做出了極大貢獻。據統計，1991—1997年，省直機關先后7批共派出200個工作隊1394名扶貧干部分別到31個省定貧困縣掛鉤扶貧，共幫助貧困縣解決扶貧資金145614萬元，其中無償捐贈44325萬元，扶持項目3441個，培訓人才653204人次。②同時，各扶貧工作隊還積極為貧困縣招商引資，幫助山區縣發展外向型經濟；發動社會捐贈，辦公益事業，捐獻大批醫療器材、圖書、電腦、衣被等物資。

（三）打好扶貧攻堅戰，消除絕對貧困。 為了更好地貫徹落實國務院印發的《國家八七扶貧攻堅計劃》，1996年1月，全省第十次山區工作會議明確指出，“九五”的目標是消除貧困，實現小康，兩年內使80萬貧困人口解決溫飽。會議在貧困縣中劃出16個縣為特困縣，將省直機關掛鉤扶貧和沿海地區對口扶貧調整為集中幫扶16個特困縣。1997年1月，全省扶貧攻堅工作會議明確提出，1997年為廣東省的扶貧攻堅年，要求決戰一年，解決60萬絕對貧困人口的溫飽問題，提前3年實現《國家八七扶貧攻堅計劃》的奮斗目標。

為了如期實現消除絕對貧困，提前3年實現《國家八七扶貧攻堅計劃》的奮斗目標，廣東采取了一系列措施：一是制定了重點扶持16個特困縣的重大決策，強化省直機關扶貧和對口扶貧，加快脫貧步伐。專門成立了省特困縣經濟發展領導小組，先后頒布《廣東省特困縣脫貧考評辦法》、《廣東省直屬單位扶貧工作責任制》和《廣東沿海市對口扶持特困縣脫貧工作責任制》，明確了特困縣脫貧和沿海市對口扶持特困縣及省直機關單位扶貧工作的目標和責任人，提出了具體的考評內容及獎懲辦法，建立脫貧考評制度和扶貧工作責任制，使廣東的扶貧攻堅工作走上了制度化規范化的道路。二是強化社會扶貧，全方位籌集資金。1996年是聯合國確定的國際消除貧困年。在省委、省政府統一領導下，由省扶貧開發領導小組和省扶貧基金會發起，開展了“國際消除貧困年”扶貧募捐活動，發動港澳同胞、省市機關和社會各界捐款1.6億元，為推動我省消除絕對貧困作出了貢獻。三是組織石灰巖地區移民。粵北石灰巖地區1985年人均收入不足200元，被稱為臨近金三角的“寒極”。省委省政府從部分地方不適合居住的現實出發，實施了行之有效的粵北石灰巖地區大規模的人口遷移，取得了顯著的效果。從1991年開始試點，1993年全面鋪開，至1998年基本結束。共投入資金31856.03萬元（不含農戶自籌資金），組織了4.7萬戶22.5萬石灰巖特困地區和高寒山區少數民族貧困農民易地遷移。至1998年底，共調整落實耕地131507.9畝，人均0.67畝，74.9%的農戶建了住房，98.2%的農戶辦妥了戶口隨遷手續，外遷農戶人均純收入達1761元。①石灰巖地區移民，為消滅貧困，提前三年實現“國家八七扶貧攻堅計劃”寫下了濃墨重彩的一筆。四是實施“千干扶千戶”，認真落實“六個到戶”（對象認定到戶，資金結算到戶，干部掛靠到戶，項目落實到戶，服務到戶，檢查驗收到戶）。全省從省直機關到各市、縣、鎮、村組織動員了106833名干部與126776個絕對貧困戶結成幫扶對子，實行蹲點掛戶責任制。每一絕對貧困戶無償扶持解決溫飽生產啟動資金1000元，發展生產項目少則1個，多則2-3個。②人民日報對此作了專題報導，國務院扶貧辦也在全國推廣此經驗。

經過各種努力，到1997年底，廣東省基本消除絕對貧困，提前三年實現了《國家八七扶貧攻堅計劃》的奮斗目標。60萬絕對貧困人口中有58.3萬人越過了溫飽線（當年收入1000元），全省貧困發生率由1996年的0.96%下降到0.04%。50個山區縣有11086個管理區集體經濟收入達到或超過3萬元，達標率達到94.6%；957個鄉鎮有99.2%機動財力達到或超過30萬元。50個山區縣中，有40個山區縣實現脫貧達標。③

四、經驗與啟示

廣東山區的經濟社會發展盡管與珠三角及沿海地區還存在較大差距，但經過近20年的扶貧開發，取得了顯著的成就，有不少成功的經驗和有益的啟示，值得以后借鑒。

（一）各級黨委和政府充分重視山區的開發建設。廣東“七山一水兩分田”，山區建設在全省經濟的持續、穩定、協調發展中有著極其重要的作用。“山區不富，全省難富”。改革開放以來，省委省政府采取一系列政策措施加快山區經濟建設。特別是1985年以來，全省每年召開一次山區工作會議，總結并推廣一批先進典型經驗，研究解決存在的問題，制定有關方針政策，部署檢查相關工作，不斷推動山區的發展建設。每次會議都由省委書記、省長親自主持并講話。各地黨委和政府也積極貫徹山區會議精神，不斷推動山區工作。

（二）既要重視開發式扶貧，更要自力更生。哲學上，內因外因的辯證關系告訴我們，內因是事物變化的根據，外因是事物變化的條件，外因通過內因起作用。具體到山區建設來說，廣東大部分山區底子薄，困難多，工作難度大，改變山區面貌的任務很艱巨，上級和沿海富裕地方給予一定的支持和幫助，是非常必要的。為此，廣東省委、省政府制定一系列優惠政策措施，并組織省直機關掛鉤扶貧，沿海地區對口扶貧，極大地促進了山區經濟的發展。但是，外部的支持和幫助畢竟是有限的。改變山區面貌最根本的辦法是依靠山區人民自己的力量。廣東山區廣大干部和人民群眾克服了“等、靠、要”的思想， 自力更生，因地制宜，立足于當地資源，大力發展“三高”農業和鄉鎮企業，大力開展外引內聯工作，走出了適合自己的發展道路。

（三）敢于開拓，勇于創新，創造出山區開發建設的新路子。廣東山區在開發建設的過程中，創造了許多新鮮的方式，對全國的扶貧開發和山區建設都具有很大的借鑒意義。如“三高”農業蓬勃發展，涌現出梅州、高州這樣的全國典型，使得全國“三高”農業現場會于1992年9月在廣州召開；設立“深圳市經濟合作發展基金”幫助貧困地區發展經濟，被國務院研究室稱為“發達地區的一個創舉”；興辦“扶貧經濟開發區”和組織粵北石灰巖地區進行移民開發等，實現了從“就地開發”到“異地開發”，從“體內造血“到“體外造血”的歷史性跨越；“千干扶千戶”邁出了“精準扶貧”的第一步，人民日報對此作了專題報導，國務院扶貧辦也在全國推廣此經驗。

（作者系廣東省委黨史研究室科研管理處副處長）